中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)關(guān)鍵在于行政體制改革

王世豪

摘 要：中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立已有一年多時(shí)間，這項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略不僅關(guān)注的熱度絲毫未減，而且顯得越來越重要。對(duì)于相關(guān)制度創(chuàng)新的實(shí)際情況進(jìn)行分析并給出適度解讀顯得尤為重要，而此項(xiàng)改革成功的關(guān)鍵是要進(jìn)行深刻的行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府監(jiān)管模式，做好制度設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)；自貿(mào)區(qū)；行政體制；改革；制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F753.02 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）02-0116-02

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的成效舉世矚目，GDP總量躍居世界第二位，貨物貿(mào)易進(jìn)出口總額居世界第一位。在逐步成為世界工廠的同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也開始面臨瓶頸，必須要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

過去30多年的改革把比較容易改，所有人都迫切需要改的地方先改了，形成了現(xiàn)存的各既得利益群體，于是有人不想改了。然而從國(guó)家層面看，不改革的后果只能是國(guó)家發(fā)展停滯不前。面對(duì)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)這樣一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，黨中央的改革意志很堅(jiān)定，是要以壯士斷腕的勇氣穩(wěn)妥推進(jìn)改革。中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）正是改革的重大舉措，是以開放倒逼改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

陳志武認(rèn)為，中國(guó)目前能通過經(jīng)濟(jì)改革做的事情已經(jīng)差不多了，所以要進(jìn)行政治體制改革以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，釋放經(jīng)濟(jì)活力和改革紅利。而行政體制改革是政治體制改革的基礎(chǔ)，又是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的結(jié)合部[1]，理應(yīng)作為政治體制改革的著力點(diǎn)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的行政體制改革作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，要與國(guó)際貿(mào)易投資高標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)，積極轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府管理模式，進(jìn)行合理有效的制度設(shè)計(jì)。

一、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中的政府管理方式改革創(chuàng)新

政府職能轉(zhuǎn)變的核心在于簡(jiǎn)政放權(quán)，建設(shè)有效政府。十八屆三中全會(huì)《決定》中提出，要讓市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性的作用和更好發(fā)揮政府的作用[2]。發(fā)揮政府的作用應(yīng)該要減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。具體到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，政府的職能應(yīng)該是對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)管和服務(wù)，這兩個(gè)職能本身是相互促進(jìn)，相互融合的關(guān)系，而且只有兩者有機(jī)結(jié)合才能使政府更好的提供服務(wù)，使市場(chǎng)主體更配合政府監(jiān)管。

（一）建設(shè)服務(wù)型政府

在十六屆六中全會(huì)上，黨中央就提出建設(shè)服務(wù)型政府的要求，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更是將這一要求落到了實(shí)處。

1.進(jìn)行制度創(chuàng)新，為企業(yè)提供便利

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立一年來積極進(jìn)行制度創(chuàng)新，在最大限度上給予企業(yè)方便，以激發(fā)市場(chǎng)活力。對(duì)于投資管理體制，采用準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單的模式，提高了開放度與透明度。并且建立了工商“一口受理”制度，即申請(qǐng)人只需將材料交給“一口受理”窗口，材料進(jìn)行各管理部門內(nèi)部流轉(zhuǎn)，備案登記完畢統(tǒng)一由窗口將各類證照交由申請(qǐng)人，工作時(shí)間由原來29個(gè)工作日縮短到4個(gè)工作日。商事登記制度由先證后照改為先照后證。

創(chuàng)新企業(yè)投融資制度，設(shè)立FTA、FTN賬戶，分賬管理、有限滲透，允許企業(yè)在有實(shí)際需要的情況下可按規(guī)定從境外融入本外幣資金，企業(yè)的境外母公司在境內(nèi)資本市場(chǎng)發(fā)行人民幣債券，區(qū)內(nèi)企業(yè)按規(guī)定開展境外證券和衍生品投資業(yè)務(wù)，跨境直接投資直接向銀行辦理所涉及的跨境收付、兌換業(yè)務(wù)[3]。

2.建立法治化的營(yíng)商環(huán)境

《總體方案》中明確提到，要在四個(gè)方面完善法制保障：一是加快形成符合試驗(yàn)區(qū)發(fā)展需要的高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系；二是停止實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件的部分規(guī)定；三是各部門要支持試驗(yàn)區(qū)在服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放、實(shí)施準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單管理模式等方面深化改革試點(diǎn)。四是上海市要通過地方立法，建立與試點(diǎn)要求相適應(yīng)的試驗(yàn)區(qū)管理制度。并且在收稅等制度上做了總括性的規(guī)定，這是政府監(jiān)管的需要，從另一方面講也是對(duì)企業(yè)服務(wù)的措施。要管住政府“閑不住的手”，減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，將權(quán)利關(guān)在籠子里，籠子就是法制。政府依法管理，明確監(jiān)管的內(nèi)容，使監(jiān)管更透明、監(jiān)管效率更高，可以更好為企業(yè)服務(wù)。

首先，中央各部委出臺(tái)了一系列的措施支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展，允許區(qū)內(nèi)企業(yè)在一些領(lǐng)域先行先試，這對(duì)于區(qū)內(nèi)企業(yè)是更好的發(fā)展機(jī)會(huì)。其次，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所制訂的規(guī)則體系是與國(guó)際投資貿(mào)易高標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的，對(duì)于區(qū)內(nèi)企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，幫助企業(yè)騰飛的更大平臺(tái)。

（二）改革創(chuàng)新政府監(jiān)管模式

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的監(jiān)管模式在“一線放開，二線安全高效管住”的總原則下進(jìn)行了積極創(chuàng)新。實(shí)踐由貨物監(jiān)管到企業(yè)監(jiān)管的理念，既強(qiáng)化了監(jiān)管又方便了企業(yè)，利于活躍市場(chǎng)主體的積極性。其中信息化等智能技術(shù)的應(yīng)用為建設(shè)“智能化”政府進(jìn)行了先行先試。

1.簡(jiǎn)化海關(guān)監(jiān)管手續(xù)

采取先入?yún)^(qū)再申報(bào)，區(qū)內(nèi)貨物“分送集報(bào)”的流轉(zhuǎn)模式。采用全球定位系統(tǒng)、智能化卡口管理和信息化系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，使車輛過卡入?yún)^(qū)“零上下（車），不敲章”，過卡的平均時(shí)間由6分鐘縮短至30秒。

2.建立各部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制

2014年的主要任務(wù)之一就是建立高效的信息共享平臺(tái)?！犊傮w方案》中提出要“推進(jìn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)信息與監(jiān)管系統(tǒng)對(duì)接，加強(qiáng)海關(guān)、質(zhì)檢、工商、稅務(wù)、外匯等管理部門的協(xié)作，加快一體化監(jiān)管方式。[4]”筆者認(rèn)為，可以將包括企業(yè)公示的年報(bào)在內(nèi)的企業(yè)數(shù)據(jù)、各部門的檢查監(jiān)管信息等共享到此信息系統(tǒng)，并與企業(yè)的誠信系統(tǒng)結(jié)合成一體，在保證各部門監(jiān)管安全和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，根據(jù)不同的瀏覽者資質(zhì)，以最大的開放度公開這些信息。

二、政府的制度設(shè)計(jì)應(yīng)有明確的政策目標(biāo)

政府減少對(duì)市場(chǎng)干預(yù)，是要從微觀經(jīng)營(yíng)中退出來，不等于將市場(chǎng)放任自流。特別作為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，承載著國(guó)家戰(zhàn)略層面的任務(wù)，政府不能置身事外，要做好制度設(shè)計(jì)，而且制度設(shè)計(jì)只有眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，才能在最大程度上提高效率。

（一） 政府應(yīng)與公眾進(jìn)行有效溝通

我們經(jīng)?？吹秸恼邎?zhí)行不了或執(zhí)行偏離的情況。例如PX事件，其實(shí)很大部分公眾并不知道PX是什么，只是聽到有人蠱惑PX是劇毒，于是各地就出現(xiàn)了抵制行為，政府只好放棄建立PX工廠。一方面，確實(shí)是公民生活水平提高以后更關(guān)注身體健康與環(huán)境保護(hù)，政府也更考慮公民的意愿，進(jìn)一步有人大肆鼓吹這是法治的進(jìn)步；另一方面，從政府公共治理的層面看，這是政府沒有與公眾進(jìn)行有效溝通的結(jié)果。政府部門習(xí)慣了被動(dòng)反應(yīng)，甚至有時(shí)候被逼無奈才會(huì)回應(yīng)，而不是主動(dòng)向公眾交代清楚一些政策的目標(biāo)和走向。這與網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)的今天是極不相稱的，政府不表態(tài)的后果就是大量的解讀在網(wǎng)絡(luò)上流傳，其中肯定會(huì)包括一些不正確的。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革創(chuàng)新也面臨著這樣的問題。自從設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的政策消息出現(xiàn)，各方面一直按照自己的利益過度解讀，這在一定程度上造成了市場(chǎng)混亂。部分原因就是政府的政策目標(biāo)不十分明確，沒有做到與公眾及時(shí)溝通、有效披露信息。

（二）政策路徑依賴

羅月領(lǐng)（2014）提出“政策創(chuàng)新存在路徑依賴，會(huì)對(duì)原有的政策體系、目標(biāo)及工具存在依賴”[5]，因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革存在一定難度，政策細(xì)則的出臺(tái)和實(shí)施也不可能一步到位，公眾對(duì)政府還要有一點(diǎn)耐心。另一方面，筆者認(rèn)為市場(chǎng)主體對(duì)于政府的政策路徑也有依賴。

我國(guó)自改革開放以來設(shè)立了各種各樣的園區(qū)，方法就是設(shè)置各種優(yōu)惠政策，目的是進(jìn)行招商引資促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，園區(qū)會(huì)根據(jù)不同投資主體給予不同的優(yōu)惠政策。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不是用優(yōu)惠政策吸引外資，而是以高標(biāo)準(zhǔn)營(yíng)造透明法治的營(yíng)商環(huán)境，以提供經(jīng)營(yíng)主體公開公正的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，幫助中國(guó)企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力，為企業(yè)走出去奠定基礎(chǔ)。而很多企業(yè)依然想當(dāng)然認(rèn)為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)也會(huì)有政策優(yōu)惠，在搶占地盤時(shí)就是為了以后可以享受優(yōu)惠，很多金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)區(qū)目標(biāo)是伺機(jī)尋找套利機(jī)會(huì)，這顯然都違背了國(guó)家戰(zhàn)略。

三、總結(jié)

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)落地在上海是基于上海全面的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和配套設(shè)施，上海承擔(dān)的是國(guó)家戰(zhàn)略，從一定程度上說也是國(guó)家給上海的政治任務(wù)，上海責(zé)任巨大。在符合國(guó)家戰(zhàn)略的前提下，地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新，首當(dāng)其沖就是進(jìn)行行政體制改革，政府從經(jīng)營(yíng)主體變成監(jiān)管和服務(wù)的主體；同時(shí)，改革治理結(jié)構(gòu)，明確政策目標(biāo)并進(jìn)行有效披露，最大限度減少市場(chǎng)扭曲，激發(fā)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)活力，促進(jìn)中國(guó)企業(yè)走出去，最終將成功經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版。

參考文獻(xiàn)：

[1] 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院.贏在自貿(mào)區(qū)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014：133-135.

[2] 習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16.

[3] 中國(guó)人民銀行關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見.http：//www.china- shftz.gov.cn/PublicInformation.aspx？GID=

419eb4f5-417c-4a6e-9015-6d2f1208a34d&CID=953a259a-1544-4d72-be6a-264677089690&MenuType=1

[4] 國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知.http：//www.china-shftz.gov.cn/PublicInformation.aspx？GID=366f55c6-

ce41-49a4-b25b-dbfb9c0fd78f&CID=953a259a-1544-4d72-be6a-264677089690&MenuType=1

[5] 羅月領(lǐng).政府管理創(chuàng)新解讀[C]//周漢民，王其明，任新建.上海自貿(mào)區(qū)解讀.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2014：128-130.

[責(zé)任編輯 杜 娟]