央地財(cái)政關(guān)系改革待破局

降蘊(yùn)彰 王延春

審計(jì)署9月25日發(fā)布二季度審計(jì)結(jié)果顯示，有6省的9個(gè)市縣（區(qū)）以簽訂政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議等方式，形成地方政府隱性債務(wù)88.63億元;有6省的11個(gè)市縣（區(qū)）通過(guò)資金“空轉(zhuǎn)”等方式，虛增財(cái)政收入48.33億元。

此前，財(cái)政部發(fā)布兩則通報(bào)，劍指地方政府違法違規(guī)舉債，有33名地方政府官員、8家金融機(jī)構(gòu)受到嚴(yán)格查處。

各部委傳出的政策信號(hào)顯示，高層對(duì)地方債的管理更加嚴(yán)格。整頓地方政府債務(wù)、尤其是整頓隱性債務(wù)的力度加大。去年全國(guó)金融工作會(huì)議上，高層首次提出，對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債實(shí)行“終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”;近期，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又聯(lián)合發(fā)文明確，允許對(duì)“嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方融資平臺(tái)公司”，實(shí)施“破產(chǎn)重整或清算”。

重塑央地財(cái)政關(guān)系改革涉及中央各職能部門的核心權(quán)力和和益調(diào)整，是一塊難啃的“硬骨頭”。圖/視覺(jué)中國(guó)

一位不愿具名的財(cái)稅專家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，相關(guān)部門對(duì)地方政府隱性債務(wù)的清查整頓背后，涉及深層次的央地體制問(wèn)題，中央與地方財(cái)政關(guān)系亟待進(jìn)一步厘清。

采訪的不少學(xué)者認(rèn)為，養(yǎng)老金缺口、土地財(cái)政、房地產(chǎn)泡沫等諸多問(wèn)題，均為分稅制改革后，新變化帶來(lái)的“后遺癥”，要化解這些矛盾，亟須對(duì)中央與地方的財(cái)政體制機(jī)制加大改革，厘清中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系，建立十八屆三中全會(huì)提出的新一輪中央和地方財(cái)政關(guān)系改革， “建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”;以及十九大報(bào)告中提出的，“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。

不過(guò)，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希、遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長(zhǎng)王振宇等專家亦表示，改革涉及中央各職能部門的核心權(quán)力和利益調(diào)整，是一塊難啃的“硬骨頭”，非大決心大魄力的果然改革才能拿下。

中國(guó)社科院副院長(zhǎng)、財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)高培勇在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)提醒，圍繞著中央和地方財(cái)政關(guān)系改革，相關(guān)部門對(duì)分稅制改革的認(rèn)識(shí)還比較模糊，比如，涉及到中央和地方的稅收劃分，并不是分錢，也不是分稅收，而是分稅源，即要多分給地方一些稅種，賦予地方一定稅權(quán)，讓地方政府權(quán)責(zé)一致起來(lái)。

分稅制前世今生

1994年1月1日，推行分稅制財(cái)政管理體制。按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍;根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立了中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管;逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。

實(shí)施分稅制改革前，中國(guó)實(shí)行的是財(cái)政大包干體制，地方政府擁有相當(dāng)財(cái)權(quán)，整體上呈現(xiàn)“弱干強(qiáng)枝”，即“中央弱、地方強(qiáng)”的局面。財(cái)政部一位不愿具名的官員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，上世紀(jì)80年代末到90年代初，中央財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，甚至不得不通過(guò)各種名目向地方財(cái)政“借錢”，甚至財(cái)政部部長(zhǎng)向人民銀行“貸款”，來(lái)確保中央財(cái)政各種開(kāi)支。

這段歷史，聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院專家、國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)曾在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)評(píng)價(jià)，1994年的分稅制改革加強(qiáng)了中央財(cái)政，將中央政府從財(cái)力虛空、控制力薄弱的窘境中解脫出來(lái)。

1991年，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)王丙乾迫于無(wú)奈，在全國(guó)財(cái)政會(huì)議上給各省搞“攤派”，強(qiáng)行分配“借錢”指標(biāo)，當(dāng)時(shí)各省財(cái)政廳的官員積極性普遍不高，只有青海省財(cái)政官員表示愿意拿出幾千萬(wàn)元支援中央。

分稅制改革之后，中央將稅源穩(wěn)、稅基廣、易征收的稅種上劃，消費(fèi)稅、關(guān)稅劃為中央固定收入，企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方，增值稅在中央與地方之間按3∶1的比例分成。時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)后來(lái)在接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪時(shí)曾回憶說(shuō)，1994年2月，他焦急地等待當(dāng)年1月的稅收數(shù)字，得到的結(jié)果是，中央財(cái)政收入環(huán)比增長(zhǎng)61%，這讓他“高興得無(wú)法形容”。

通過(guò)實(shí)施分稅制，1994年中央的財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入比例由上年的22%提升至55.7%，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重則由上一年77.98%劇降到44.30%，在財(cái)政支出方面，中央財(cái)政支出占全國(guó)總支出的比例只比上年增加2個(gè)百分點(diǎn)。

然而，隨著時(shí)間推移，分稅制的一些遺留問(wèn)題也暴露出來(lái)。比如，地方政府的流行說(shuō)法， “上下一般粗”，形容中央和地方職責(zé)重疊; “上面千根線，基層一根針”，即上面出政策，下面對(duì)口執(zhí)行，任務(wù)擁擠在基層政府，出現(xiàn)了“財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下移”的問(wèn)題。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院院長(zhǎng)高強(qiáng)曾長(zhǎng)期在財(cái)政部門任職，擔(dān)任過(guò)財(cái)政部部長(zhǎng)助理、財(cái)政部副部長(zhǎng)等職務(wù)，直接參與過(guò)上世紀(jì)90年代的分稅制改革。近年來(lái)，高強(qiáng)到很多地方調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有一些縣自有財(cái)力還不到每年財(cái)政支出總額的5%，在一些少數(shù)民族地區(qū)，甚至自有財(cái)力還達(dá)不到每年財(cái)政支出總額的1%?，F(xiàn)在這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，主要靠貸款和上級(jí)財(cái)政或多或少的轉(zhuǎn)移支付。

《財(cái)經(jīng)》記者采訪的幾個(gè)市縣級(jí)財(cái)稅官員提出，“上頭點(diǎn)菜，地方埋單”的問(wèn)題比較嚴(yán)重，一些地方通過(guò)多賣地、亂收費(fèi)、亂罰款等方法來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政虧空。山西某市一位稅務(wù)局官員念了一則順口溜：“中央財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級(jí)財(cái)政搖搖晃晃，縣級(jí)財(cái)政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政集體逃荒?！?/p>

順口溜盡管夸張，但側(cè)面反映出基層的財(cái)稅狀況。

王振宇是一個(gè)“老財(cái)政”，曾擔(dān)任遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)，是中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事，長(zhǎng)期對(duì)中國(guó)財(cái)政體制、尤其是地方層面的財(cái)政體制進(jìn)行調(diào)查研究。他告訴《財(cái)經(jīng)》記者，1990年財(cái)政部制定了分稅制財(cái)政體制改革試點(diǎn)方案，而后在1992年選擇天津、遼寧等9個(gè)地方進(jìn)行試點(diǎn)。1993年9月9日至12月21日，為確保分稅制的順利實(shí)施，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理朱镕基曾帶領(lǐng)相關(guān)部委的60多名工作人員，先后到海南、廣東、新疆、遼寧、山東等省區(qū)市調(diào)研，聽(tīng)取各地對(duì)實(shí)施分稅制的具體意見(jiàn)?？梢哉f(shuō)，分稅制改革是經(jīng)過(guò)充分的醞釀與準(zhǔn)備。

分稅制是一項(xiàng)聯(lián)邦財(cái)稅制度，目前，世界絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家處理多級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系都是采用分稅制模式。王振宇介紹說(shuō)，1994年實(shí)行分稅制時(shí)，中央是按照“事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則”來(lái)設(shè)計(jì)的，但在具體實(shí)施過(guò)程中，面對(duì)中央和地方的財(cái)權(quán)劃分、事權(quán)劃分兩項(xiàng)重大改革，當(dāng)時(shí)沒(méi)有進(jìn)入到難度最大的“深水區(qū)”，即清晰地劃分中央與地方的事權(quán)分配。由于改革不徹底，使得分稅制改革有點(diǎn)“半拉子工程”，這也就難免分稅制背了“黑鍋”。

高培勇是中國(guó)財(cái)稅領(lǐng)域的資深專家。他認(rèn)為分稅制改革不徹底，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)隱形債務(wù)、養(yǎng)老金缺口等問(wèn)題。

對(duì)于地方財(cái)政陷入“小馬拉大車”的困境， 王振宇分析說(shuō)，1994年以來(lái)的分稅制改革重點(diǎn)是針對(duì)中央政府和省級(jí)政府之間，而對(duì)省級(jí)以下各級(jí)政府分稅制改革只是提出原則性的要求，沒(méi)有明確規(guī)定地方稅如何在省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方政府之間劃分，等于是賦予了省級(jí)政府充分的自主權(quán)。地市政府的部分財(cái)政稅收被上收到省里，而地市一級(jí)又把縣政府、鄉(xiāng)政府的部分財(cái)政稅收上收到地市，其結(jié)果是，縣市鄉(xiāng)三層政府的財(cái)權(quán)只余下不到20%的水平，卻負(fù)擔(dān)70%的民生和絕大部分公共事務(wù)的支出。

值得關(guān)注的是，從實(shí)施分稅制開(kāi)始，中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必須通過(guò)省級(jí)政府，才能逐級(jí)到達(dá)市級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)級(jí)政府，在此過(guò)程中，可能會(huì)面臨層層的截留和挪用。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康做過(guò)調(diào)研，證實(shí)中央轉(zhuǎn)移支付在逐級(jí)下?lián)苤?，確實(shí)存在層層的盤(pán)剝和挪用，“國(guó)家給省里的錢越來(lái)越多，而省里發(fā)到縣里的錢越來(lái)越少”。

高培勇、王振宇等專家提出，不能把目前地方政府隱性債務(wù)、養(yǎng)老金缺口、土地財(cái)政等諸多棘手的矛盾和問(wèn)題，簡(jiǎn)單歸咎于分稅制改革，切忌矯枉過(guò)正。高培勇表示，對(duì)中央與地方財(cái)政關(guān)系的改革，不能偏離分稅制的改革軌道，“分稅制這面旗子不能丟”。

央地財(cái)政關(guān)系改革加快

十九大報(bào)告中提出，“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，“健全地方稅體系”，對(duì)此高培勇分析：“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”是一種新提法，這是為中央和地方財(cái)政關(guān)系改革點(diǎn)明了重點(diǎn)推進(jìn)的內(nèi)容;“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”的前半句可以視為“稅收制度改革”的方向，最終是要落在“健全地方稅體系”上。

2016年8月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，到2019年-2020年，要基本完成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分主要領(lǐng)域的一系列改革，形成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時(shí)制修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，形成省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。

高培勇表示，十九大之后，新一輪中央和地方財(cái)政關(guān)系改革已經(jīng)不再像前四年進(jìn)展那樣緩慢。2018年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，到8月又印發(fā)了《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》。兩份“方案”最大的亮點(diǎn)，都是以“人”為核心，把一些與老百姓利益密切相關(guān)的民生項(xiàng)目納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍。

對(duì)于支出責(zé)任的劃分，兩份“方案”也有共同點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央財(cái)政分擔(dān)比例較高。整體上，中央的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任都有較大幅度提高。

以中等職業(yè)教育國(guó)家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助、計(jì)劃生育扶助保障等事項(xiàng)為例，在中央和地方財(cái)政支出責(zé)任的劃分方面，中央財(cái)政分擔(dān)的比例明顯加大。對(duì)于貴州、云南、西藏、甘肅、新疆等12個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏弱的省份，中央財(cái)政分擔(dān)支出比例高達(dá)80%，對(duì)剩余的20多個(gè)省份，按照經(jīng)濟(jì)實(shí)力的高低，中央財(cái)政分擔(dān)支出比例是在10%至60%之間。

同時(shí)，兩份“方案”還有一個(gè)大的亮點(diǎn)，中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和規(guī)模都在大幅減少。吉林省財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)張依群告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在央地關(guān)系中，壓縮財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央和地方財(cái)政關(guān)系改革的重要一環(huán)。中央大幅縮減財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，有利于減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門對(duì)地方政府事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)。

據(jù)了解，目前相關(guān)部門對(duì)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用現(xiàn)有的監(jiān)管方式大多是事后監(jiān)督，無(wú)法監(jiān)控資金管理和使用過(guò)程。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2017年，中央對(duì)地方稅收返還和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總計(jì)65650億元（財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為56512億元，其中，一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付35030.49億元、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付21481.51億元），占中央財(cái)政支出的68.6%。

一些專家建議，中央和地方財(cái)政關(guān)系改革可多分配給地方一些稅種，提高地方政府的財(cái)稅自主權(quán)，徹底改變地方政府事權(quán)大、財(cái)權(quán)小的現(xiàn)狀。

不過(guò)，財(cái)稅界也提出擔(dān)憂：1994年實(shí)施的分稅制改革，有一項(xiàng)重要的配套改革措施是將省及省以下稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)為國(guó)家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局，而在新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，將省及省以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，一些財(cái)稅專家認(rèn)為對(duì)此項(xiàng)改革有利于降低稅收征管成本，但國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員魏加寧認(rèn)為，中國(guó)這么大一個(gè)國(guó)家，應(yīng)該給省級(jí)以下地方政府保留一定的稅收自主權(quán)，現(xiàn)在實(shí)行以國(guó)家稅務(wù)總局為主與?。▍^(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的稅收管理體制，不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。他不看好現(xiàn)在對(duì)省及省以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)的合并。

王振宇在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，在實(shí)施分稅制的國(guó)家，基本都設(shè)置中央和地方兩套征管機(jī)構(gòu)。

2016年5月，國(guó)務(wù)院全面推開(kāi)“營(yíng)改增”試點(diǎn)，將中央和地方增值稅分成比例，由“3︰1”調(diào)整為“5︰5”的比例分成，設(shè)置的是“兩到三年的過(guò)渡期”。這種對(duì)中央和地方增值稅分成比例的調(diào)整，還是臨時(shí)性的“權(quán)宜之計(jì)”。增值稅收入已經(jīng)占到中國(guó)全部稅收的55%以上，如此規(guī)模的稅源按對(duì)半比例分成，在高培勇看來(lái)，實(shí)際上是退回到了簡(jiǎn)單的“分錢制”，沒(méi)有觸及中央和地方的事權(quán)和責(zé)任劃分。

一些專家提出，新一輪央地改革不能再淪落成“部門改革”，而是要引入獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)制定具體改革方案和實(shí)施監(jiān)督。

上一輪中央和地方財(cái)政關(guān)系改革沒(méi)有進(jìn)入到難度最大的事權(quán)劃分“深水區(qū)”，大都停留在部門層級(jí)上。王振宇告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“部門自己改自己，怎么有利怎么改”，如教育事權(quán)改革是由教育部負(fù)責(zé)，民政事權(quán)是由民政部負(fù)責(zé)。新一輪中央和地方財(cái)政關(guān)系改革將涉及到對(duì)中央各個(gè)職能部門的核心權(quán)力和利益的調(diào)整，必須啃這塊“硬骨頭”。