國內(nèi)城市軌道交通PPP模式發(fā)展研究

喬潔

【摘 要】 隨著社會水平和科學(xué)技術(shù)水平的不斷提升，我國在城市交通軌道建設(shè)方面表現(xiàn)出了極強的“中國速度”和發(fā)展?jié)摿??；诖耍疚氖紫确殖鞘熊壍澜煌ê蚉PP模式兩個部分，介紹了國內(nèi)城市軌道交通PPP模式的特點；其后，對城市軌道交通及其與PPP模式的融合發(fā)展進行了分析。

【關(guān)鍵詞】城市軌道交通；PPP模式；軌道+土地開發(fā)

一、引言

從本質(zhì)上來講，一座城市形成、建設(shè)與發(fā)展的過程，即是城市人口圍繞某一地理范圍不斷聚集的過程。在這樣的過程當(dāng)中，土地資源呈現(xiàn)出日益稀缺的嚴峻狀態(tài)。由此，將城市軌道交通作為市政交通建設(shè)體系的優(yōu)先發(fā)展部分，對節(jié)省土地資源、提升交通服務(wù)質(zhì)量及引導(dǎo)城市發(fā)展新模式具有重要意義。

二、國內(nèi)城市軌道交通PPP模式的發(fā)展特點

1.國內(nèi)城市軌道交通投資的特點

從功能的角度來講，城市軌道交通項目建設(shè)主要就是為了緩解城市人口出行流量大、活動分布密集、涉及范圍廣的需求問題，以此提升城市整體交通網(wǎng)絡(luò)的高效性，并進一步帶動城市經(jīng)濟水平、市政服務(wù)水平的發(fā)展。城市軌道交通建設(shè)投資的特點主要有以下3個方面：

（1）資金需求量大。先來看一組數(shù)據(jù)：北京地鐵4號線，軌道線路總長度為28.15公里，總投資金額161.96億元，每公里造價為5.75億元；天津地鐵2號線，軌道線路總長度22.09公里，總投資金額107.5億元，每公里造價為4.7億元；上海地鐵2號線，軌道線路總長度19公里，總投資金額120億元，每公里造價6.3億元。顯而易見，城市軌道交通項目建設(shè)所需要的投資量是極其巨大的。由于這一特點，大多數(shù)民營企業(yè)出于效益回報的考量，不敢參與到其中，進而造成了政府方面的投資融資壓力。

（2）投資回報慢。作為一個市政交通建設(shè)類型，城市軌道交通勢必會帶有一定的公益性和社會支持功能，使得其實際的經(jīng)營收益很難在短時間內(nèi)覆蓋投資成本。據(jù)有關(guān)研究表明，一項城市交通軌道項目若想實現(xiàn)經(jīng)營收入與成本支持之間的平衡，將需要30年甚至更長。由此，過長的資金回報周期、單一化的經(jīng)營方式，都成為了阻礙國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)發(fā)展的重要因素。

（3）建設(shè)時間長。從當(dāng)前我國的技術(shù)水平和建設(shè)方式來看，一條軌道交通線路的建設(shè)需要4到5年。此外，若項目建設(shè)區(qū)域內(nèi)的地質(zhì)環(huán)境、征地拆遷無法滿足施工標(biāo)準，則還會延長建設(shè)期限。這樣以來，工程建設(shè)所涉及的材料、技術(shù)等都會存在較強不確定性，對實際的投資成本造成波動影響。

2. PPP模式的特點

所謂“PPP”，即“Public-Private-Partnership”的簡稱，意為政府與社會資本進行合作，共同進行基礎(chǔ)性公共設(shè)施的工程建設(shè)。簡單來講，在PPP模式當(dāng)中，政府與社會投資方處于利益同享、風(fēng)險同擔(dān)的合作伙伴地位當(dāng)中，能通過雙方資金、資源、公信力等方面的有事，將工程建設(shè)的成本壓力和投資風(fēng)險降到較低水平，形成“1+1大于2”的收益效果。PPP模式應(yīng)用到國內(nèi)城市軌道交通工程的建設(shè)當(dāng)中，主要表現(xiàn)為以下幾個特點：

（1）伙伴合作特點。在PPP工程建設(shè)項目當(dāng)中，政府與其他民營企業(yè)、社會投資人處在同一水平地位當(dāng)中，并具有一致的建設(shè)目標(biāo)和經(jīng)營方向，且都致力于通過最少的資源投入，實現(xiàn)最大化的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)功能；

（2）利益協(xié)調(diào)特點。在PPP工程建設(shè)項目當(dāng)中，政府與民營企業(yè)、社會投資人并不是簡單、直接的分享利益，同時還需要采取出一定的手段，對可能產(chǎn)生的超額利益進行控制規(guī)范。這樣，一方面能有效防止各方利益分配失當(dāng)?shù)膯栴}發(fā)生；另一方面還有助于提升項目經(jīng)營的長期性和穩(wěn)定性，避免某一投資方因收益失衡而產(chǎn)生的負面行為。

（3）效率優(yōu)化特點。軌道交通在應(yīng)用PPP模式后，通過投入成本、建設(shè)環(huán)節(jié)、經(jīng)營權(quán)責(zé)的有效分化，可以實現(xiàn)更高的經(jīng)濟效率和實現(xiàn)效率。

三、國內(nèi)城市軌道交通PPP模式的發(fā)展表現(xiàn)

1.軌道交通建設(shè)規(guī)模的發(fā)展表現(xiàn)

隨著社會水平和科學(xué)技術(shù)水平的提升，我國在城市交通軌道建設(shè)方面表現(xiàn)出了極強的“中國速度”和發(fā)展?jié)摿?。?005年到2015年的十年間，我國城市軌道交通的總里程數(shù)提升了20%以上。自2011年，我國各大城市陸續(xù)將城市軌道交通工程項目的建設(shè)計劃提上日程，截至2017年末，全國已有北京、上海、廣州、南京、青島、貴陽等34個城市實現(xiàn)了城市軌道交通線路的開通運營，開通城軌交通線路165條，運營線路長度達到5033公里，使得城市軌道交通線路成為了衡量一座城市現(xiàn)代化建設(shè)水平的重要指標(biāo)。

2.PPP模式在城市軌道交通建設(shè)中的發(fā)展表現(xiàn)

截至2017年末，國家發(fā)改委批復(fù)43個城市（不含包頭）在建線路可研批復(fù)投資額累計達38691億元。隨之而來的，我國一些二三線城市由于自身財政水平方面的限制，產(chǎn)生出了一定的發(fā)展壓力和資金需求。此時，PPP模式的引入開啟很好地解決了這一問題。具體來講，在城市軌道交通工程建設(shè)當(dāng)中融入PPP模式，即在政府財政支出的基礎(chǔ)上，組成由國企、央企、大型民營企業(yè)等多種社會經(jīng)營單位構(gòu)成的資本聯(lián)合體，以此構(gòu)建出多元化、協(xié)作化的資金供給體系，從而為城市軌道交通工程的建設(shè)、管理、運營做出持續(xù)支持。當(dāng)前來看，北京地鐵4號線是PPP模式在我國城市軌道交通應(yīng)用中經(jīng)典案例，社會資本通過運營維保實現(xiàn)成本收益的回收。而這一模式無法復(fù)制推廣，在于城市軌道交通的運營維保復(fù)雜關(guān)乎公眾安全，具有高效運營維保能力的社會資本極其有限。

如何推進軌道交通建設(shè)實現(xiàn)公眾利益，減少政府可行性缺口補助的同時滿足社會資本收益要求，真正實現(xiàn)軌道交通的可持續(xù)化發(fā)展，是PPP模式設(shè)計的關(guān)鍵所在。借鑒港鐵“城軌+土地開發(fā)”模式的成功經(jīng)驗，將土地和物業(yè)綜合開發(fā)融入軌道交通PPP模式，一方面可以將軌道交通對地價提升的效益內(nèi)部化增強其自身造血能力以持續(xù)建設(shè)，社會公眾利益得以保障；另一方面可以提升線路沿線人口、商業(yè)聚集度，增加客流以提高票務(wù)、廣告等收益。深圳地鐵6號線是內(nèi)地首個“軌道+物業(yè)”模式建設(shè)地鐵的項目：深圳市政府?dāng)M不再用現(xiàn)金投入，而是通過給資源、給政策的方法，將沿線土地開發(fā)與軌道項目捆綁，通過PPP模式建設(shè)和運營。這一模式的關(guān)鍵在于如何能將土地聯(lián)動開發(fā)與城軌PPP項目結(jié)合起來，除了深圳地鐵6號線，其他將土地納入軌道交通PPP的項目多采用土地一級或一二級聯(lián)合開發(fā)獨立補償模式。

“軌道+土地開發(fā)”的PPP模式更為復(fù)雜性，主要體現(xiàn)在以下4個方面：一是如何同步實施土地招拍掛與PPP項目招標(biāo)，實現(xiàn)中標(biāo)人的統(tǒng)一，這需要政府提供政策配套等服務(wù)，推進軌道交通的良性發(fā)展；二是業(yè)務(wù)多元化。軌道交通建設(shè)運營與土地、房地產(chǎn)開發(fā)多方面項目運作，行業(yè)跨度大、綜合性強；三是收益測算、分配復(fù)雜。收入來源多樣化，票款收入以及土地開發(fā)、配套商業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)、財政補貼等收入，收入的復(fù)雜性及不確定性造成測算社會資本合理收益困難，利益分配面臨全周期、動態(tài)化調(diào)整；四是參與主體眾多。政府方、投資方、建設(shè)方，運營方、開發(fā)商之間的多方利益協(xié)調(diào)難度加大。

盡管實踐中存在問題需要進一步研究解決，但應(yīng)當(dāng)充分認識到軌道交通對沿線土地、商業(yè)開發(fā)的增值作用以及引領(lǐng)沿線區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大影響力，利用軌道交通聚集人流和客流的特性引發(fā)的巨大消費和投資，吸引社會資本，通過PPP模式實現(xiàn)地下空間綜合綜合開發(fā)、上蓋物業(yè)、沿線土地商業(yè)開發(fā)等收益反哺城市軌道交通建設(shè)發(fā)展，實現(xiàn)政府與社會在投資效益方面的“雙贏”，同時也將實現(xiàn)社會和公眾利益。

四、總結(jié)

總而言之，隨著我國經(jīng)濟水平的不斷發(fā)展，以及城市交通網(wǎng)絡(luò)的日益擴大，傳統(tǒng)的項目合作模式已經(jīng)很難與現(xiàn)實建設(shè)需求達成一致。“軌道+土地開發(fā)”的PPP模式應(yīng)用到國內(nèi)城市軌道交通項目中，能顯著降低政府部門的財政投入壓力，提升城市軌道交通工程建設(shè)發(fā)展的可行性與可持續(xù)性。

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