農(nóng)村寄宿制學(xué)校管理的法治不足及其治理

谷家俊 姚永強

摘? ?要： 針對章程建設(shè)滯后、監(jiān)督機制不健全、生活教師工作規(guī)范性較差、校園安全管理工作落實不到位、師生權(quán)益保障制度不完善等問題，農(nóng)村寄宿制學(xué)校應(yīng)完善學(xué)校章程，健全學(xué)校法治化管理體制，加強民主管理與監(jiān)督，明確生活教師崗位責(zé)任，強化學(xué)校安全管理，建立師生權(quán)利救濟制度，積極推進學(xué)校管理法治化。

關(guān)鍵詞： 依法治校? ?農(nóng)村寄宿制學(xué)校? ?學(xué)校管理? ?法治思維

隨著依法治國、依法治教的深入推進，依法治校成為各級政府和社會各界關(guān)注的重要內(nèi)容。2010年5月中共中央國務(wù)院印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，為保證學(xué)校教育教學(xué)和管理活動符合法律要求，學(xué)校應(yīng)依照法律要求建立規(guī)范的學(xué)校章程和制度。2012年11月教育部下發(fā)《全面推進依法治校實施綱要》，強調(diào)各級各類學(xué)校要將學(xué)校章程建設(shè)和學(xué)校制度完善放在學(xué)校管理的突出位置，著重強調(diào)學(xué)校法治意識的增強及法治能力的提高。2014年10月中共中央發(fā)布《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步要求各級各類學(xué)校持續(xù)推進依法治校。依法治校思想成為各級各類學(xué)校開展管理工作的重要依據(jù)，農(nóng)村寄宿制學(xué)校作為中小學(xué)校的重要組成部分，在管理過程中切實加強法治建設(shè)，積極推進學(xué)校管理法治化，是落實依法治校的必然要求。

一、學(xué)校管理法治化的基本內(nèi)涵和主要內(nèi)容

（一）學(xué)校管理法治化的基本內(nèi)涵

學(xué)校管理是在遵從學(xué)校辦學(xué)規(guī)律的前提下，學(xué)校管理人員運用一定的管理手段，有機整合學(xué)校內(nèi)外資源以期實現(xiàn)學(xué)校教育目標進行的一系列管理活動。為處理好學(xué)校管理中出現(xiàn)的復(fù)雜問題和情況，學(xué)校需要依照法律法規(guī)和規(guī)章制度規(guī)范管理。簡單來說，學(xué)校依法管理就是法治，法治在學(xué)校管理中的具體表現(xiàn)就是依法治校。“法治”強調(diào)的是法治理念、原則和精神在學(xué)校管理中的體現(xiàn)，不是一種制約或強制，而是對權(quán)力的規(guī)范和權(quán)利的保障。“依法治?！币罁?jù)之“法”既有宏觀層面的國家法律法規(guī)，又包括微觀層面的學(xué)校章程和規(guī)章制度?！耙婪ㄖ涡！钡妮d體是學(xué)校，故依法治校著重強調(diào)處理好學(xué)校教育權(quán)和學(xué)生受教育之間的矛盾，實現(xiàn)學(xué)校及學(xué)校人員的整體發(fā)展，為學(xué)校和學(xué)生的互動提供和諧的環(huán)境。因此，學(xué)校管理法治化即學(xué)校在實現(xiàn)教育目標的過程中依據(jù)法律法規(guī)及學(xué)校辦學(xué)規(guī)律制訂的符合“法治”原則的各項規(guī)章制度，對學(xué)校的人、事、物進行的一種合法化、規(guī)范化的管理。

（二）學(xué)校管理法治化的主要內(nèi)容

根據(jù)依法治校要義，學(xué)校在管理過程中首先要摒棄“人治”思維，牢固樹立“法治”思維，用權(quán)利監(jiān)督權(quán)力，充分尊重師生的合法權(quán)益。學(xué)校管理法治化可從以下幾個方面切入。

1.學(xué)校辦學(xué)自主化

學(xué)校享有辦學(xué)自主權(quán)，但“自主”并不等于“隨便”，學(xué)校自主辦學(xué)必須符合法律的規(guī)定。1995年頒布的《教育法》明確規(guī)定，學(xué)?！鞍凑照鲁套灾鞴芾怼?，這一規(guī)定指明了學(xué)校自主辦學(xué)的方向。教育部原部長陳至立在《全面推進依法治教開創(chuàng)21世紀教育振興的新局面》中進一步明確了學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)與依法治校的內(nèi)在聯(lián)系。學(xué)校在管理過程中可以依法獨立進行教育決策和組織教育活動，依照章程自主管理。學(xué)校章程一直被視為學(xué)校的“母法”，在學(xué)校自主辦學(xué)和自主管理過程發(fā)揮著綱領(lǐng)性的作用①（48-49）。因此，學(xué)校辦法自主化及最終學(xué)校管理法治化的實現(xiàn)必須依托科學(xué)規(guī)范的學(xué)校章程。

2.監(jiān)督機制完善化

阿克頓勛爵在論述“權(quán)力”問題時指出權(quán)力過多集中與監(jiān)督機制缺失之間的矛盾是導(dǎo)致腐敗的源頭。由于絕對理性之于個體而言，總帶有明顯的理想主義色彩，因此個體思維和行為總有一定的局限性。學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的逐漸擴大已成既定事實，學(xué)校的辦學(xué)活力得到了很大程度的釋放。為了最大限度克服手握“重權(quán)”的學(xué)校管理人員在管理過程中出現(xiàn)的局限性，減少決策失誤，保證權(quán)力行使的公正性，必須引入相應(yīng)的監(jiān)督機制。完善的監(jiān)督機制可以有效地遏制權(quán)力的異化和腐敗，有效維護學(xué)校管理秩序和正義，確保學(xué)校辦學(xué)的和諧運轉(zhuǎn)。

3.管理行為和措施規(guī)范化

孟子曾語：“不以規(guī)矩，不成方圓。”為避免社會的無序狀態(tài)及個體各行其是，社會運行、人的活動必須遵循一定的準則與規(guī)范。學(xué)校應(yīng)對教育教學(xué)和管理等各個崗位和這些崗位工作中的常規(guī)性要素提出明確的標準范式，制訂包含目標成果、技術(shù)路線、組織方案、工作程序及具體方法等在內(nèi)的完整的管理體系。鑒于學(xué)校管理內(nèi)容的復(fù)雜性，為切實保障學(xué)校管理中各要素的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，需要做好兩方面的工作：一是用既定的規(guī)范維持學(xué)校管理的穩(wěn)定性;二是必須堅持“揚棄”的觀點，根據(jù)實際要求適度調(diào)整，使學(xué)校管理理念和方式適應(yīng)時代發(fā)展要求。

4.管理制度科學(xué)民主化

依靠外在強制力規(guī)范協(xié)調(diào)組織成員的行為，用制度方式對學(xué)校進行管理可以避免學(xué)校管理的臨時性、隨意性和盲目性②（57-59）。依據(jù)國家法律法規(guī)和教育規(guī)章建立與學(xué)校預(yù)期目標相適應(yīng)的相對穩(wěn)定的學(xué)校制度，保證了學(xué)校制度的科學(xué)性。學(xué)校制度要充分落實到實踐中必需取得學(xué)校成員的認可，因此，學(xué)校制度的制訂須吸納學(xué)校相關(guān)利益主體的合理建議。

5.師生管理權(quán)益化

“法治”不僅強調(diào)制度管理，而且注重人本管理。因此，學(xué)校必須尊重學(xué)校人員的合理需求，學(xué)校管理的法治化必然要體現(xiàn)對教師和學(xué)生合法權(quán)益的關(guān)懷與保障。學(xué)校須依照法律法規(guī)的要求維護教工和學(xué)生的合法權(quán)益，根據(jù)法定的權(quán)限和職責(zé)對教工和學(xué)生進行管理。同時，學(xué)校要積極營造安全有序的法治氛圍，為教職工和學(xué)生創(chuàng)造寬松和諧的環(huán)境，使他們的身心得到健康和諧的發(fā)展。

二、農(nóng)村寄宿制學(xué)校管理的法治不足

創(chuàng)辦農(nóng)村寄宿制學(xué)校是科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村學(xué)校布局，系統(tǒng)整合農(nóng)村教育資源，解決農(nóng)村分散學(xué)生上學(xué)遠和上學(xué)難問題的關(guān)鍵③。為進一步改善寄宿制學(xué)校教育質(zhì)量，需要在依法治校理念的指導(dǎo)下切實加強寄宿制學(xué)校管理。農(nóng)村寄宿制學(xué)校為學(xué)生提供食宿，并將學(xué)生學(xué)習(xí)生活全部納入學(xué)校管理，在推進依法治校的過程中，農(nóng)村寄宿制學(xué)校的管理仍存在法治不足的問題。

（一）學(xué)校章程建設(shè)滯后

農(nóng)村寄宿制學(xué)校作為一種新興的教育形式，管理工作還處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)。由于學(xué)校章程建設(shè)滯后，學(xué)校管理的法治化之路舉步維艱，難以達到依法治校的要求。首先，章程建設(shè)的主要責(zé)任人對章程不夠重視，普遍認為學(xué)校已有較完善的規(guī)章制度，費心制訂學(xué)校章程屬于事倍功半的行為;其次，章程文本內(nèi)容與國家法律法規(guī)要求契合度較低，法治特色不夠突出，使得學(xué)校章程缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性;最后，學(xué)校章程缺乏針對性。章程制訂者對學(xué)校實際情況未進行充分考察和準確把握，忽視管理對象的特殊性，在章程制訂過程中生硬照搬其他學(xué)校章程，致使學(xué)校章程的可操作性仍有所欠缺。

（二）監(jiān)督機制不健全

權(quán)無監(jiān)督便會“亂”，甚至?xí)盀E”。自1985年首提“校長負責(zé)制”再到2006年以法律形式確立“學(xué)校實行校長負責(zé)制”，校長全面負責(zé)學(xué)校、全權(quán)代表學(xué)校已成為全體共識。校長由此被賦予多種權(quán)力，但由于法治理念和法治知識的欠缺，在管理過程中，一些校長帶有很強的主觀意志，“拍腦袋”決定學(xué)校管理工作的現(xiàn)象屢見不鮮。由于缺少完善的權(quán)力監(jiān)督機制，一些校長將個人意志凌駕于學(xué)校既定的制度管理之上，不顧學(xué)校的制度要求和學(xué)校的管理條例隨意決定學(xué)校的大小事務(wù)。這種“人治”現(xiàn)象顯然與依法治校的要求是背道而馳的，長此以往，學(xué)校的長足發(fā)展必然受阻。

（三）生活教師工作規(guī)范性較差

農(nóng)村寄宿制學(xué)校的學(xué)生是生活自理能力和學(xué)習(xí)自覺能力不足的未成年人，需要在生活和學(xué)習(xí)方面提供適切指導(dǎo)與幫助的生活教師。目前，農(nóng)村寄宿制學(xué)校對生活教師的管理尚缺規(guī)范性，如對崗位培訓(xùn)、工作考核和管理方式等方面都未有明確的規(guī)定。由此，生活教師對自身職責(zé)范圍的認識處于“霧里看花”的狀態(tài)，無法明晰自身的職責(zé)范圍，導(dǎo)致工作多流于形式。這種“放任自流”的管理方式助長了生活教師的工作惰性，導(dǎo)致生活教師的工作責(zé)任感不強，最終影響寄宿制學(xué)校學(xué)生的健康成長。

（四）校園安全管理工作落實不到位

寄宿學(xué)生從小遠離監(jiān)護人缺少系統(tǒng)安全知識的學(xué)習(xí)，作為未成年人的寄宿學(xué)生安全意識不足，應(yīng)對危險的能力還十分欠缺④（68-76）。由于管理對象、管理時間、管理環(huán)境的特殊性，寄宿制學(xué)校負有更加復(fù)雜的安全責(zé)任，學(xué)校對安全問題的預(yù)見能力、處理能力和防范能力的高低直接決定了寄宿學(xué)生安全能否得到最有效的保障。學(xué)校管理者在校園安全管理方面多處在“自學(xué)成才”階段，對安全管理工作把控力度還有待提高。學(xué)校展開的安全教育培訓(xùn)在形式和內(nèi)容方面還存在一定的局限性，就培訓(xùn)形式來看，以理論知識學(xué)習(xí)為主缺少實踐演練;就培訓(xùn)內(nèi)容看，強調(diào)一般性的安全培訓(xùn)，如防溺水、用火安全等，一定程度上忽視了針對性的安全培訓(xùn)。學(xué)校對安全問題的強調(diào)存在“雷聲大雨點小”的現(xiàn)象，致使校園安全還未成為學(xué)校成員共識。

（五）師生權(quán)益保障制度不完善

尊重和保護教師和學(xué)生的合法權(quán)益是管理法治化應(yīng)有之義，完善的師生權(quán)益保障制度是確保師生權(quán)益免遭損害的有力屏障。然而，就現(xiàn)實情況看，由于權(quán)益保障制度的缺失，教師和學(xué)生合法權(quán)益被侵害的現(xiàn)象依舊存在。就教師權(quán)益而言，農(nóng)村寄宿學(xué)校在管理中未充分尊重教師合法權(quán)益的現(xiàn)象主要表現(xiàn)為法定休息時間被侵占、加班未得到合理補償、醫(yī)療保障未落實、工資異化等。就學(xué)生權(quán)益而言，基于教育職責(zé)，學(xué)校為取得教育效果實現(xiàn)教育目標對教育活動中最活躍的主體——學(xué)生進行一系列管理。不可否認的是，因?qū)W校對學(xué)生的主體地位認識不足，加之缺少有力的外部力量對學(xué)校擁有的學(xué)生管理權(quán)進行有效約束，學(xué)生的合法權(quán)益面臨潛在威脅。農(nóng)村寄宿制學(xué)校的學(xué)生大多是維權(quán)意識較薄弱的農(nóng)村未成年人，權(quán)益受到侵害時大多無知或無力反抗。無論是教師還是學(xué)生都是開展教育活動不可忽視的因素，因此，必須制訂行之有效的制度保障教師和學(xué)生的合法權(quán)益。

三、農(nóng)村寄宿制學(xué)校管理法治化的路徑

農(nóng)村寄宿制學(xué)校因管理對象的特殊性，面對著更為復(fù)雜的管理情況，在依法治校的形勢下，必須要將“法治”思維納入農(nóng)村寄宿制學(xué)校管理工作，提高學(xué)校管理效益。具體而言，農(nóng)村寄宿制學(xué)校管理法治化的實現(xiàn)包括以下路徑。

（一）健全學(xué)校法治化管理體制

學(xué)校法治化管理體制一方面包含學(xué)校章程，另一方面包含與章程配套的細節(jié)化的規(guī)章制度。從學(xué)校章程看，學(xué)校章程既要符合法治要求又要體現(xiàn)學(xué)校自身實際，切忌空洞。章程的制訂必須嚴格堅持社會主義的辦學(xué)性質(zhì)，依據(jù)法律規(guī)定對本校事務(wù)進行規(guī)范管理。農(nóng)村的寄宿制學(xué)校章程是從居于上位的國家法律法規(guī)及規(guī)章等衍生出來的更加具體的規(guī)定，因此，學(xué)校章程不能與之抵觸。同時，由于不同學(xué)校的辦學(xué)情況存在無法消除的實際差異，因此身處農(nóng)村的寄宿制學(xué)校在制訂章程時應(yīng)充分考量本校教師、學(xué)生、管理體制、財務(wù)等方面的實際情況。從學(xué)校規(guī)章制度看，學(xué)校的教育教學(xué)管理、學(xué)生管理、安全管理、人事管理、財務(wù)管理等方面的制度規(guī)范要與學(xué)校章程相匹配，才能保證高效管理合力的形成。

（二）加強民主管理與監(jiān)督

根據(jù)依法治校的要義，學(xué)校管理不能依據(jù)某一個體和某一部門的自由意志進行。為保證學(xué)校各項管理工作在“陽光下運行”，必須加強對學(xué)校管理者及相關(guān)職能部門的監(jiān)督⑤（27-36）。一方面堅持和完善校務(wù)公開制度。學(xué)校進行校務(wù)公開既增強了學(xué)校工作的透明度和規(guī)范性，又保障了教職工、學(xué)生和家長的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。另一方面完善學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督機制。依法治校要求學(xué)校建立客觀有效的監(jiān)督機制，如建立與完善領(lǐng)導(dǎo)述職制度、落實干部選拔和教師職務(wù)升遷制度等，確保學(xué)校管理活動的規(guī)范性和合法性。

（三）明晰生活教師的崗位責(zé)任

寄宿學(xué)校是寄宿學(xué)生學(xué)習(xí)和日常生活的固定場所，因此，扮演教師和家長雙重角色的生活教師對心智尚未成熟的農(nóng)村寄宿學(xué)生而言是極為重要的存在。依法規(guī)定生活教師崗位職責(zé)可以提高寄宿制學(xué)校管理規(guī)范化程度。就寄宿制學(xué)校學(xué)生的具體情況看，生活教師在以下幾個方面承擔(dān)責(zé)任：在學(xué)生行為習(xí)慣方面，生活教師要及時發(fā)現(xiàn)學(xué)生的不良習(xí)性，并依據(jù)學(xué)校規(guī)章制度對學(xué)生進行教育和懲罰，培養(yǎng)學(xué)生自我管理、自我約束的能力，幫助學(xué)生養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣;在課業(yè)輔導(dǎo)方面，督促學(xué)生完成學(xué)習(xí)任務(wù)，培養(yǎng)學(xué)生的學(xué)習(xí)自覺性和主動性;在社會交往方面，積極組織多樣化且有益身心健康的娛樂活動，寓教于樂，培養(yǎng)學(xué)生的交往能力和組織能力。

（四）強化學(xué)校安全管理

學(xué)校安全作為學(xué)校教育的重要組成部分，處理安全問題時需要將法律觀念和意識納入學(xué)校安全管理工作中。依照法治要求，學(xué)校強化安全管理可從三方面入手。一是建立健全安全管理制度。對照上級部門對學(xué)校安全管理要求，自查學(xué)校已有的安全管理制度，補充缺失的制度，對不符合學(xué)校實際加以改善，做到整體覆蓋，具體制度可操作;二是落實安全管理職責(zé)。為強化學(xué)校安全的監(jiān)督管理，維系學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序，學(xué)校要組建針對寄宿制學(xué)校特點的安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組，層層落實學(xué)校管理職責(zé);三是統(tǒng)一調(diào)度學(xué)校安全管理工作。結(jié)合對農(nóng)村中小學(xué)生特點的分析及農(nóng)村學(xué)生寄宿學(xué)校突發(fā)事故的預(yù)設(shè)，學(xué)校通過事前應(yīng)急方案的預(yù)備、培訓(xùn)和演練等方式實現(xiàn)安全管理常態(tài)化。學(xué)校安全管理人員對安全事件進行識別并提出針對性的應(yīng)對方案，最大限度減少安全事故對學(xué)校和學(xué)生的影響。

（五）建立師生權(quán)利救濟制度

“有權(quán)利必有救濟”，為切實保障師生的合法權(quán)益，學(xué)校需要建立規(guī)范的權(quán)利救濟制度，改善師生權(quán)益被侵害時申訴無門的現(xiàn)實窘境。學(xué)校應(yīng)根據(jù)《教育法》《教師法》等國家法律法規(guī)制訂教師申訴制度。依照法律規(guī)定及學(xué)校章程要求確定教師的申訴程序和申訴范圍是建立教師申訴制度的前提⑥（57-62）。學(xué)校要依托校內(nèi)教師工會等有關(guān)部門成立教師申訴委員會，對教師提出的申訴內(nèi)容進行規(guī)范處理并予以反饋。同樣的，學(xué)校依據(jù)《教育法》《未成年保護法》《預(yù)防未成年犯罪法》等法律法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度制訂學(xué)生申訴制度，要規(guī)定學(xué)生的申訴范圍、申訴程序、申訴方式等。同時，學(xué)校要成立學(xué)生申訴委員會或?qū)W生申訴辦公室，針對未成年監(jiān)護人提出的申訴內(nèi)容進行客觀公正的處理。

將“法治”納入學(xué)校管理中較好地彌補當(dāng)前農(nóng)村寄宿制學(xué)校管理的短板，維護農(nóng)村學(xué)生和教師的切身利益，促進農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前寄宿制學(xué)校法治意識和依法治校能力普遍不足，并不意味著寄宿制學(xué)校在法治化進程中就可以獨善其身，不予理會。農(nóng)村寄宿制學(xué)校在隱痛中推進管理法治化既是國家法治建設(shè)的要求，又是基于自身長遠發(fā)展的現(xiàn)實選擇。

注釋：

①蘭霞萍，陳大超.推進教育管理的民主化與法治化[J].中小學(xué)管理，2016（1）.

②張根應(yīng).人性化管理與制度化管理的思辨與超越——基于績效考核背景學(xué)校管理范式變革與構(gòu)建的思考[J].現(xiàn)代教育科學(xué)，2011（8）.

③董世華.我國寄宿制學(xué)校問題研究[D].武漢：華中師范大學(xué)，2012.

④朱桂琴，陳娜，宣海寧.農(nóng)村寄宿制初中生同伴關(guān)系與校園欺凌實證研究——以河南省4縣5校為例[J].教育研究與試驗，2019（2）.

⑤范國睿.基于教育管辦評分離的中小學(xué)依法自主辦學(xué)的機制體制改革探索[J].教育研究，2017（4）.

⑥魚霞，申素平，張瑞芳.教師申訴制度研究[J].教師教育研究，2005（3）.

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