雄安新區(qū)地下管廊應(yīng)用PPP模式的風險與防范

李占卿 康子惠 孫悅

【摘 要】近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，城市空間資源緊張、基礎(chǔ)設(shè)施水平偏低等問題，不斷顯現(xiàn)出來，地下空間開發(fā)開始逐漸得到關(guān)注。地下綜合管廊的建設(shè)可提高市政管線管理效率，但存在周期長、收益慢、風險大的特征，依靠政府財政支出，財政壓力過大，而私營投資者的投資熱情并不高漲。大力推廣的ppp模式，不僅能夠解決管廊融資難題，還能夠有效分擔財政壓力?，F(xiàn)就雄安新區(qū)管廊應(yīng)用ppp模式的風險進行分析，并提出相應(yīng)措施。

【關(guān)鍵詞】ppp模式；雄安新區(qū)；管廊；風險；防范

PPP 即政府與社會資本合作，主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。雄安新區(qū)作為北京新的“兩翼”之一，具有疏解北京非首都功能，因此享有極高的戰(zhàn)略定位。這其中，管廊工程也是不可忽視的一大亮點。

一、目前雄安新區(qū)地下管廊的建設(shè)概況

綜合管廊，就是將電力、通信、供熱等各管線統(tǒng)一集中于地下隧道中。從而做到統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。

2017年6月6日，在中國城市百人論壇上，京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會組長、中國工程院主席團名譽主席徐匡迪表示，雄安新區(qū)要建設(shè)21世紀地下管廊式的基礎(chǔ)設(shè)施，把地面讓給綠化和人的行走。

雄安新區(qū)管廊里程為3.3公里。2018年1月9日開始修建，至2月3日開挖了19.8萬方土方量。 2月19日，該地下綜合管廊主體結(jié)構(gòu)全面完工。正值春節(jié)期間，工人們也加班加點，高質(zhì)量的建設(shè)，最終以土建驗收通過率達100%完美收官。目前，管廊建設(shè)到了內(nèi)部安裝階段。待雄安新區(qū)管廊建成后，供電、通信、排污等市政管線都會被收進管廊中，可有效杜絕“拉鏈馬路”現(xiàn)象。

二、雄安新區(qū)管廊建設(shè)的優(yōu)勢

1.地域優(yōu)勢明顯

雄安新區(qū)主要覆蓋的是河北省保定市3個縣，與中國的城市相比，雄安新區(qū)發(fā)展落后，就像一張可以被人描畫的白紙，無歷史包袱，管廊的鋪設(shè)阻力就小。在中國其他城市管廊建設(shè)雜亂的情況下，雄安新區(qū)不必再考慮鋪設(shè)地下管廊還要拆除原先的管網(wǎng)建設(shè)等，使得成本更低。

2.政策大力支持

有關(guān)管廊政策的不斷密集出臺，加之雄安新區(qū)被定位為“北京非首都功能疏解集中承載地”，政策的支持和特殊的定位，令雄安先天優(yōu)勢明顯。PPP模式融入到管廊修建中，是國家鼓勵采取的方式。ppp模式為管廊建設(shè)提供中長期投資。

3.資金注入保障

2017年7月18日，雄安新區(qū)成立了雄安建設(shè)投資集團有限公司。它的唯一股東是河北省人民政府。該公司的經(jīng)營范圍包括以其自有資金對外投資。主要職能包括通過ppp模式，為新區(qū)建設(shè)籌措資金，創(chuàng)新投融資模式等；負責新區(qū)交通能源等基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施建設(shè)。其間，就有對雄安新區(qū)管廊的建設(shè)。

地下管廊的修建所需要的資金數(shù)額巨大，若只由政府承擔的話，政府的財政資金想必難以支持。但雄安新區(qū)的定位是高規(guī)格的，加之中央對其發(fā)展的重視，所以在引入社會資本方面，雄安新區(qū)地下管廊的建設(shè)是有優(yōu)勢的，會比其它城市建設(shè)管廊吸引更多社會資本。

三、該項目應(yīng)用ppp模式的風險

項目的風險有三類。即項目前期風險、項目運作中的風險和項目移交風險等。項目前期風險，如：項目審批風險、土地獲取風險等；項目運作中的風險，如：管廊建設(shè)風險等；項目移交風險，如：移交項目質(zhì)量風險、企業(yè)還貸能力不足風險。由于雄安新區(qū)地下管廊項目已經(jīng)進入項目建設(shè)階段，本文對于項目前期風險就不再贅述，對于后兩個風險進行闡述。

1.項目運作中的風險

（1）管廊建設(shè)風險。建設(shè)風險，主要指在選擇建設(shè)區(qū)位時未充分考慮項目所在地交通、社會環(huán)境等，導致選擇的位置不恰當。還有項目可能有成本超支、工期延誤、工程質(zhì)量不達標、施工技術(shù)不當?shù)蕊L險。對于雄安新區(qū)來說，因為城區(qū)的全部建設(shè)是有統(tǒng)一規(guī)劃的，建設(shè)順序是先地下、后地上，因此區(qū)位選擇的風險比較小，但是可能存在建設(shè)成本超過預(yù)算、工期被延誤、工程技術(shù)質(zhì)量不達標等風險。

（2）原材料供應(yīng)風險。原材料供應(yīng)風險主要體現(xiàn)在兩方面：一是斷貨風險；二是質(zhì)量不達標風險。鋼筋、混凝土等是雄安管廊建設(shè)主要的原材料，很有可能出現(xiàn)原材料供不應(yīng)求或質(zhì)量差等問題。究其原因，可能因為采購預(yù)測計劃不準，導致原材料訂購不足、供應(yīng)商群體產(chǎn)出能力下降、采購人員非主觀操作失誤或者采購人員可能與和供應(yīng)方有利益勾結(jié)等違規(guī)違法行為等。

（3）管線入廊風險。指的主要是有關(guān)管線供應(yīng)量的風險。雄安新區(qū)管線入廊要考慮管廊產(chǎn)權(quán)歸屬、后期的維護管理以及費用分攤等問題。由于雄安新區(qū)地下管廊內(nèi)的水、電、氣、熱等不同線路可能分別屬于不同的所有人，且使用單位也有可能不一樣，所以如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一也是要關(guān)注的一大問題。

2.項目移交后的風險

（1）運營維護的風險。綜合管廊和直埋管線相比較，若假設(shè)使用期限為100年，總的成本相較降低23%。但由于后者不用日常的維護，就顯得管廊的運營維護費用高了。雄安新區(qū)管廊在之后的運營維護風險主要是運營風險在各收益單位之間的分配、以及日常收費是否能夠彌補成本的風險。

（2）企業(yè)還貸能力不足風險。管廊的建設(shè)需要巨額的建設(shè)資金支持和運營管理成本。根據(jù)住建部的數(shù)據(jù)測算，若壽命是100年，則每公里管廊的建設(shè)運行成本為2億元。雄安新區(qū)的地下綜合管廊為3.3公里，它的建設(shè)也需要6億元左右的資金，并不是一筆小數(shù)目。企業(yè)可能出現(xiàn)資金支持不到位，一是時間上不及時繳款；二是可能數(shù)額上一時拿不出這么多資金。若企業(yè)還貸能力不足，很有可能將企業(yè)還貸壓力轉(zhuǎn)嫁為政府還貸壓力。

（3）項目收益風險。因為國家關(guān)于綜合管廊的收費制度實施細則還沒有公布，如何讓收費定價變得科學合理是亟需解決的問題。入廊管線單位及政府部門難以合理分攤管廊建設(shè)成本和運營成本，該項目可能會存在收益不穩(wěn)定風險和政府補貼的不確定性風險。同樣，雄安新區(qū)管廊項目也可能會出現(xiàn)項目收益風險，即未來成本大于收益等風險。

四、應(yīng)對風險的防范措施

想成功實施該ppp項目，對于該項目的風險管控是不可缺少的。應(yīng)該提高對項目風險識別能力，對于可能出現(xiàn)的風險或是已經(jīng)出現(xiàn)端倪的風險，要提前規(guī)劃好應(yīng)對措施。

1.項目運作中的風險應(yīng)對策略

（1）管廊建設(shè)風險的應(yīng)對。不可否認的是，雄安新區(qū)地下管廊的建設(shè)要符合《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》（GB50838-2015）的規(guī)定。首先，預(yù)算應(yīng)該準確、合理。讓項目預(yù)算真正起到加強企業(yè)管理、實行經(jīng)濟核算的目的。其次，對于施工成本要加強把控，在預(yù)算合理的前提下，對于施工成本應(yīng)該定額定量，并具體到每一天。再次，要加強施工管理，保證項目按期完成進度，按約移交。項目公司可與承包商簽訂《建設(shè)工程施工合同》，約定價格、工期。承包商負責項目建設(shè)，工期延誤、工程質(zhì)量不合格和成本超支等風險是由承包商負責的。最后，要確保工程質(zhì)量。如此巨大的項目，不能讓“豆腐渣工程”再次出現(xiàn)，把好原材料的質(zhì)量關(guān)。

（2）原材料供應(yīng)風險的應(yīng)對。因為管廊的建設(shè)需要很多的原材料，建設(shè)成本很大程度上與原材料供給變化有關(guān)。對于原材料供給方面，可采取簽訂長期合同的方式，與供應(yīng)商簽訂一個相對穩(wěn)定的價格，從而降低原材料供應(yīng)風險。質(zhì)量方面，所需的原料，如鋼筋、混凝土等可從采購、監(jiān)測、監(jiān)督三點把關(guān)。采購時，應(yīng)評價供方能力，選擇合格供方，材料員根據(jù)采購標準和施工需要，比較質(zhì)量價格等因素。并組織質(zhì)量員對采購產(chǎn)品進行檢查，驗證。監(jiān)測方面，質(zhì)檢員按規(guī)定抽樣監(jiān)視和測量產(chǎn)品，驗證不合格的產(chǎn)品，不得投入使用或加工。同時，建設(shè)過程中，監(jiān)理方、建設(shè)單位和政府等相關(guān)主體負有監(jiān)督責任。

（3）管線入廊不可控風險的應(yīng)對

政府應(yīng)建立合理價格機制及政府補貼機制，吸引管線單位入廊，保證管線入廊量。如果入廊的管線達不到政府之前的預(yù)期，政府應(yīng)提前規(guī)劃好補償措施。對雄安新區(qū)而言，由于管線建設(shè)單位和運營單位等很難在短期內(nèi)擁有收益甚至收回成本，所以對于建成之后的維護管理費用分攤問題也需要提前明確清晰，以防“爛尾”。

2.項目移交后的風險應(yīng)對策略

（1）補齊運營維護的短板。我國可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗。發(fā)達國家有的是用使用者付費與可行性缺口補助相結(jié)合的方式。對于使用者付費，可以依據(jù)管線所占空間比例一次性向其收取管廊租用費，再根據(jù)管廊本體及附屬設(shè)施維護成本等因素合理確定日常維護費；可行性缺口補助是指如果管線單位支付的費用仍然不足彌補社會資本方最低要求的成本回報，形成的費用缺日應(yīng)該由政府進行補貼。

（2）防止企業(yè)還款壓力轉(zhuǎn)變?yōu)檎畨毫?。首先，在選擇運營商方面，應(yīng)選資信狀況良好、管理經(jīng)驗豐富的運營商。其次，由于銀行并不青睞這種項目投資大、回收期長，回報率也不高的項目，所以在在建設(shè)雄安新區(qū)管廊項目時可以創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，如考慮投貸聯(lián)動或資產(chǎn)證券化等方式拓寬融資渠道。另外，可以采取第三方擔保的方式降低還貸風險，即簽訂還貸保證保險。當借款人不能按貸款合同約定的期限償還所欠貸款的風險，由保險人承擔償還責任。

（3）項目收益風險的應(yīng)對策略。一是應(yīng)當保障雄安新區(qū)管廊項目公司具有唯一、獨占性的經(jīng)營權(quán)，以排除潛在競爭項目對項目收益造成的不利影響。二是政府應(yīng)當制定項目公司作為收費主體的保障措施，如強制入廊政策及入廊費、運維費定價收費標準等?？梢灾贫ê侠淼恼{(diào)價機制，根據(jù)成本情況、市場狀況等因素適當?shù)恼{(diào)整，保證一定收益，若達不到預(yù)期，政府應(yīng)該給予兜底補助。

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作者簡介：

李占卿（1966—），女，漢族，河北定州市人，河北師范大學副教授，研究方向：會計業(yè)務(wù)處理規(guī)范及財務(wù)管理。

康子惠（1994—），女，漢族，河北石家莊人，就讀于河北師范大學，研究方向：審計與管理咨詢。

孫悅（1994—），女，漢族，河北滄州人，就讀于河北師范大學，研究方向：審計與管理咨詢。