公共管理視角下對我國文物保護工程的管理與研究

王蕊

摘 要：本文從研究我國文物保護工程的角度出發(fā)，首先引用經(jīng)典案例進行比對，提出保護工程中普遍存在的以下問題：一是法制化建設(shè)不健全，文物執(zhí)法遭遇困境；二是管理體制秩序混亂，缺乏有力監(jiān)管機制；三是文物保護主體責(zé)權(quán)不符，分級管理不明確；四是城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)與文物保護工程相悖，缺乏保護意識；五是人才隊伍嚴重緊缺，施工人員素質(zhì)參差不齊。通過分析綜上問題，加強我國文物保護工程管理，要進一步做好法律法規(guī)的完善，強調(diào)責(zé)權(quán)統(tǒng)一的分級管理，在加強政府作用發(fā)揮的同時做好宏觀規(guī)劃，加強保護工程專業(yè)人才隊伍的建設(shè)，把好質(zhì)量關(guān)等策略，探索出一條符合我國文物保護工程實際

關(guān)鍵詞：文物保護工程；公共管理；政策

一、引言

我國的文物保護工程始終貫徹“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的工作總方針，涉及到文物主體時要貫徹“不改變文物原狀”的總原則，因此在工程的勘察、施工過程中就要求不能對文物主體造成破壞。但是由于目前我國文物保護在政策管理和法律制度上還存在許多的問題，導(dǎo)致許多文物工程留下遺憾，文物主體遭到破壞，一些文物古跡和周邊環(huán)境遭到不挽回的損壞，這實在讓人痛心疾首，同時也是全人類的損失。現(xiàn)階段有許多文物保護工程的文獻研究，其研究范圍也比較廣泛，重要集中在保護技術(shù)方法以及法律制度的建設(shè)，本文從政策執(zhí)行及公共管理的角度出發(fā)，具有一定的研究意義和實踐基礎(chǔ)。

本文通過對公共管理、公共關(guān)系的理論進行梳理，利用文獻研究法、實地調(diào)查法、案例分析法等研究方法對文物保護工程的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀進行認識、通過案例比對總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，最后結(jié)合理論依據(jù)對文物保護工程提出對策建議。

二、我國文物保護工程現(xiàn)狀及政策規(guī)劃情況

（一）回顧我國文物保護工程中的一些遺憾之處

1.三峽文物保護工程回望

三峽文物保護工程是我國建國以來文物事業(yè)發(fā)展史上最大規(guī)模的文物保護工程，三峽共有考古項目723項，這些文物點中有3處國家重點文物保護單位。國務(wù)院成立了三峽建委辦公室，同時聯(lián)合國家文物局及湖北省、重慶市文物部門、聯(lián)合組織實施三峽工程庫區(qū)文物古跡保護工作。三峽水庫蓄水后，許多文物都會淹沒到水下，所以針對不同性質(zhì)以及所處不同地貌，相關(guān)保護專家對此進行了有針對性的保護措施。保護辦法主要分為三類：就地保護、搬遷保護、取齊材料。

其中典型保護工程案例有白鶴梁水下博物館建設(shè)、張飛廟整體搬遷。

白鶴梁石刻是現(xiàn)存世界上最早、延續(xù)時間最長、記錄數(shù)據(jù)最多的枯水水文題刻。為了將石刻保留下來，專家進行了多次保護方案的篩選，排除了石刻切割等破壞文物等方法，最終選擇了以“無壓容器”的方案修建一座水下博物館。在水下博物館竣工后，參觀效果卻不如人意，雙層玻璃使覆室內(nèi)的題刻的清晰度達不到預(yù)期效果。從工程問題中分析，一是設(shè)計環(huán)節(jié)，沒有成分考慮到覆室內(nèi)清水的更換問題；二是沒有做好材料篩選，導(dǎo)致后期形成水銹污染玻璃；三是安裝不規(guī)范，施工人員沒有將玻璃擦拭干凈。為了形成旅游景區(qū)群，當(dāng)?shù)卣诎Q梁對岸修建了另外一處對景——北巖。新開發(fā)的北巖“點易園”的旅游景點，規(guī)劃俗氣，建設(shè)粗糙，破壞了白鶴梁整體的文化環(huán)境。

通過這個典型案例，可以看出我國大部分水下保護工程在設(shè)計、施工管理環(huán)節(jié)中暴露出的問題，同時對于景區(qū)開發(fā)和文物保護規(guī)劃的平衡，也應(yīng)該在行政主管部門管理中建立良好的標(biāo)準規(guī)范和操作基礎(chǔ)。

另外一起案例是三峽文物保護工程中格外受到大眾關(guān)注的張飛廟搬遷工程，張飛廟地勢較低，當(dāng)大壩完成蓄水后，會將張飛廟淹沒，為了保留這座古跡，需要通過整體搬遷的方式將張飛廟移到地勢較高的地方，通過幾個方案的利弊的對比分析，最終決定將張飛廟整體搬遷到江對岸的鳳凰山麗。沒想到這個方案恰恰成為整個工程問題的所在，張飛廟原址所依托的山坡山勢陡峭，廟宇建筑自下而上依山而建，給人一種魏巍在上的視覺感官。而搬遷后的張飛廟所處山勢十分平緩，廟宇建筑雖然沒有改變，但是失去了山勢的襯托，讓新搬遷的張飛廟失去了原有的氣勢，同時新址周邊又缺少蒼松古樹的襯托，失去了不少歷史感。

在文物搬遷的規(guī)劃過程中，首先應(yīng)當(dāng)遵循注重與搬遷環(huán)境協(xié)調(diào)的原則。張飛廟這樣的選址顯然違背了文物搬遷選址的原則，破壞了文物整體保護的效果。同時也可以看出我國目前大型古建筑整體搬遷所面臨的如何選擇環(huán)境和景觀問題，整體搬遷迫使古建筑離開原有的氣候、地理、人文環(huán)境，單純地進行異地重建，文物古建原有的文物價值和承載的歷史文化就會在遷移過程中多少打些折扣。

2.我國石窟保護工程的現(xiàn)狀

我國的石窟文物分布較為廣泛，數(shù)量眾多，主要分布在露天環(huán)境中，對石窟保護的要求較高。在保護工程過程中，基本原則是在整體勘探、方案選擇和施工時不能對文物主體造成損害，但是從以往石窟保護工程來看，有許多工程對文物主體和周邊生態(tài)環(huán)境都造成了破壞。

工程管理水平不到位。以新疆克孜爾石窟第一期保護工程為例，工程結(jié)束后陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了許多的問題，例如由于沒有考慮到地勢變動，搭建的棧橋后期存在安全隱患漏洞；為防止風(fēng)化而設(shè)計的窟檐是用鋼筋水泥板搭建的，與石窟整體歷史環(huán)境不協(xié)調(diào)。

地方開發(fā)和文物保護相沖突。新疆克孜爾當(dāng)?shù)卣疄殚_發(fā)經(jīng)濟，在石窟附近修建了水電站、鐵合金廠，工廠排放出大量的污染氣體對石窟壁畫造成了巨大破壞，壁畫畫褪色的情況日益嚴重。

施工水平有限和工程質(zhì)量監(jiān)督不過關(guān)。以河南省洛陽市龍門石窟潛溪寺治水、防滲加固方案為例，首先受到當(dāng)時科學(xué)技術(shù)的限制，例如石窟的灌漿的效果不理想；其次施工質(zhì)量不過關(guān)，工程驗收環(huán)節(jié)把關(guān)不緊，工程結(jié)束后發(fā)現(xiàn)許多具體施工方法和前期設(shè)計有出入，但是沒有相應(yīng)的管理辦法進行約束，導(dǎo)致石窟滲漏的不堪后果。

從石窟保護工程的現(xiàn)狀可以看出，我國文物保護工程普遍存在的問題都是急需加強整體的管理水平和監(jiān)管水準，相應(yīng)政府和部門加強保護意識和保護措施，進一步進行規(guī)范管理，保證文物保護工程的全面發(fā)展。

（二）國家中長期規(guī)劃以及政府政策導(dǎo)向

文物是中華文明在歷史長河中最好的見證，文物對于承載中華民族燦爛文明，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化起到了至關(guān)重要的作用，文物對于增強中華民族凝聚力、堅定中華民族文化自信，實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的中華民族偉大復(fù)興的中國夢意義深遠。在此基礎(chǔ)上，文物保護工作功在當(dāng)代、利在千秋，應(yīng)當(dāng)成為了每一個以及每一代中國人的肩負的責(zé)任。

2011年至2015年，自文物事業(yè)"十二五"規(guī)劃以來，我國文物事業(yè)取得顯著成就?！笆濉逼陂g對我國的文物資源的豐厚家底進行了摸清：第三次全國文物普查圓滿完成；文物保存狀況有效改善，承德避暑山莊及周圍寺廟、大足石刻千手觀音造像、延安革命舊址群等文物保護修繕重點工程順利完成，抗戰(zhàn)文物和傳統(tǒng)村落保護展示全面提速，水下文化遺產(chǎn)、大遺址保護及國家考古遺址公園建設(shè)取得突破，城鄉(xiāng)建設(shè)中文物考古和搶救保護協(xié)同推進，可移動文物保護修復(fù)有序開展。在完善法制方面，《文物保護法》啟動修訂，文物執(zhí)法督察體系基本建立，文物行政執(zhí)法力量得到加強，依法行政能力和宏觀管理水平有效提升。我國文物事業(yè)積極蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，也使我國的文物保護工作面臨著新的挑戰(zhàn)。

《國家文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），標(biāo)志著我國的文物事業(yè)進入了改革發(fā)展的關(guān)鍵時期。其中對我國的文物保護工作提出了更加艱巨的任務(wù)，讓文物保護工作的責(zé)任也變得更加重大。

重大項目、重點工程是推進文物工作的有力抓手，是確保規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)順利完成的重要支撐。《規(guī)劃》發(fā)布實施，是我國文物保護工程全面推進的指路標(biāo)。

隨著《規(guī)劃》中12個文物保護工程的提出，全國各地的工程工程規(guī)模逐步擴大，不論在從數(shù)量還是經(jīng)費的投入上都在不斷增加，媒體形式多樣化的今天，文物保護過程也日益成為社會關(guān)注的熱點問題，行業(yè)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了較大變化是文物保護工程面臨的頭等問題。與此同時，國家文物局貫徹落實中央要求，不斷深化文物保護工程項目審批改革，逐步將具體方案審批權(quán)限下放至省級文物行政部門。如何及時因應(yīng)形勢發(fā)展和行業(yè)發(fā)展需要，切實履行好事中事后監(jiān)管職責(zé)，做到“管放結(jié)合、放而不亂”，確保文物保護工程質(zhì)量和文物安全，亟需加強頂層設(shè)計，以制度建設(shè)抓手，盡快建立責(zé)任明確、程序清晰、可操作性強的文物保護工程檢查制度。有鑒于此，2014年底，國家文物局正式委托山西省文物局承擔(dān)《全國重點文物保護單位文物保護工程檢查管理辦法》（以下簡稱《檢查管理辦法》）編制工作?！稒z查管理辦法》是我國文物保護工程管理體系建設(shè)中邁出的重要一步，至此，全國重點文物保護單位文物保護工程項目管理形成了從立項方案審批、工程檢查、竣工驗收的完整閉環(huán)，文物保護工程管理的關(guān)鍵節(jié)點更加清晰，管理措施更加完備，是國家文物局貫徹中央關(guān)于轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)、加強事中事后監(jiān)管要求的重要體現(xiàn)，是落實國務(wù)院《關(guān)于進一步加強文物工作的指導(dǎo)意見》精神的重要舉措，具有非常特殊的意義①。

三、文物保護工程管理中出現(xiàn)的問題及其原因分析

（一）法制化建設(shè)不健全，文物執(zhí)法遭遇困境

我國文物保護法律、法規(guī)體系處于基本建立階段，總體不夠完善。自20世紀80年代來，我國政府管理文物保護單位的法律法規(guī)主要是依據(jù)文物保護法、文物古跡保護準則以及文物保護工程管理辦法，上述有關(guān)法律法規(guī)涉及保護、處罰、保護資金來源等相關(guān)法律條文都缺乏實際操作意義，大部分法律法規(guī)仍然停滯在原則性層面。例如《文物保護法》在許多規(guī)定的處罰幅度上過輕，違法者在對文物造成極大傷害的行為后可以取得較大利益，與之相比的處罰則沒有力度。在2014年的一起案例中，山西某房地產(chǎn)公司在文物保護區(qū)域內(nèi)進行地基開工，擅自施工破壞古墓葬，此舉未經(jīng)文物保護部門的審批，該公司違法事實嚴重連反了我國文物保護法的相關(guān)規(guī)定，但對于這種惡略的違法行為依照發(fā)條中的處罰規(guī)定，僅對該公司進行了五萬元的罰款。該公司接受了處罰，但已對古墓帶來的損毀是不可逆的，區(qū)區(qū)五萬元的罰款對于房地產(chǎn)開發(fā)商違法所帶來的利益也可謂是九牛一毛。

在現(xiàn)行法律法規(guī)中泛泛的對文物保護資金的來源提出來規(guī)范，對于該資金的來源方式、以及如何支出、具體名目沒有做相關(guān)細則規(guī)定，該資金通過何種管理機構(gòu)進行管理也不得而知，這實際上卻讓不法分子找到了可乘之機。

文物保護工程執(zhí)法在許多基層單位都遭遇到了困難。一是文物保護執(zhí)法人員數(shù)量不足，執(zhí)法人員缺乏專業(yè)性知識，存在文物保護工程數(shù)量多，執(zhí)法人員少，面對緊迫文物違法時抽調(diào)不出人手的現(xiàn)象。二是文物行政執(zhí)法單位的社會地位較低，執(zhí)法人員在缺乏行政強制權(quán)力的情況下，對于突發(fā)性的文物損毀事件，只能等待國家暴力機關(guān)進行解決，在處理城鎮(zhèn)化建設(shè)與文物保護工程沖突的中也處于劣勢，無法對工程實施有效的保護，使文物受到不可恢復(fù)的破壞。

（二）管理體制秩序混亂，缺乏有力監(jiān)管機制

文物保護工程是一項綜合性很多強的工程，現(xiàn)階段我國文物保護工程管理體制存在諸多混亂現(xiàn)象，通常會存在兩條“管理線”，業(yè)務(wù)方面是接受各級文化部門垂直管理，不同層級的文化部門自上而下進行審批驗收，行政方面是多頭管理，其中包括從國家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)每一級政府的職責(zé)劃分，涉及橫向間管理不同事務(wù)的行政部門。每個部門都有自身的管理尺度和標(biāo)準，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，想要做好工程合理有效的開展施工，需要通過層層審批，所涉及的部門越多越存在表面看似職責(zé)明確，實際卻各自為政、推諉扯皮、效率不高等諸多問題。而且不同部門的領(lǐng)導(dǎo)對于文物保護的專業(yè)知識以及認識都是不同的，多頭指揮的后果只可能是其中環(huán)節(jié)有脫節(jié)現(xiàn)象，或者工程開展推進困難，所以做好各個部門的上下關(guān)系協(xié)調(diào)，讓每個環(huán)節(jié)都能順暢就變得至關(guān)重要了。

監(jiān)管應(yīng)分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分。文物保護工程的監(jiān)管工作一是由施工方自行監(jiān)管，另外是在工程項目結(jié)束后由文物保護部門組織相關(guān)專家進行驗收。首先，施工階段，現(xiàn)場施工方就存在監(jiān)管不力的問題，主要表現(xiàn)為缺乏制度約束，沒有明確規(guī)定施工方內(nèi)部不作為等行為的的明確處罰。另外文物保護工程需要施工方委派一名負責(zé)人到場監(jiān)督，但目前存在的問題是負責(zé)人很少到場，通常是施工方為了使自己的方案能夠中標(biāo)，將專業(yè)技術(shù)人員或者專家委派成該方負責(zé)人，但在中標(biāo)后，這些技術(shù)專家卻從未親自到過施工現(xiàn)場，能夠到場的“負責(zé)人”多為臨時請來，他們有些專業(yè)知識不足，保護意識也較差，無法解決工程中出現(xiàn)的諸多問題，使“負責(zé)人”這個職位變成了虛設(shè)，施工現(xiàn)場質(zhì)量無法保證。驗收階段，應(yīng)由文物保護單位方進行監(jiān)督驗收，其結(jié)果需要根據(jù)施工方的自我評估、監(jiān)理方出具的報告以及專家的認可三方面的綜合評定，而缺乏標(biāo)準化的監(jiān)督管理?，F(xiàn)在大多驗收結(jié)果中，人為因素影響巨大，例如監(jiān)理方和專家為謀求個人私利，在工程承包商間周旋，相互掩飾工程問題；專家標(biāo)榜自身權(quán)威，缺乏客觀評價意識，對所發(fā)現(xiàn)的問題夸大或者忽視。

（三）文物保護主體責(zé)權(quán)不符，分級管理不明確

文物保護工程通常是由兩部分組成：古建筑主體和周邊歷史環(huán)境，兩者都是歷史的產(chǎn)物。在許多古鎮(zhèn)或者古村落，古建筑房屋及土地所有權(quán)在長期的歷史變革中也多次易主，既有個人所有、集體所有、國家所有產(chǎn)權(quán)，還有房屋的使用權(quán)和所有權(quán)分離的，產(chǎn)權(quán)不清晰的，這就對文物保護的主體劃分造成了困難。另外我國對自有財產(chǎn)的保護還缺乏意識，很多地方存在未謀求經(jīng)濟利益強拆的現(xiàn)象。誰負責(zé)保護，誰負責(zé)管理、責(zé)任劃分給誰，其中就產(chǎn)生了許多矛盾。以至于誰也不愿意保護，誰也沒責(zé)任管理。

在文物保護過程中，政府應(yīng)該起到關(guān)鍵作用，我國所保留下的文物種類較大，保護級別不同、其價值也有很大區(qū)別，所以中央政府不可能做到全部都劃分到直接管理中，那就應(yīng)該按照文物保護單位的產(chǎn)權(quán)所有地或者是所屬地的地方政府進行保護，地方政府應(yīng)當(dāng)對所管轄范圍的文物負有保護職責(zé)。如果地方政府沒有起到積極作用，肯定會使個人財產(chǎn)受到損失，文物保護受到威脅。地方政府如何積極行使行政職權(quán)，提供保護經(jīng)費，采用正確行政手段，將個人利益與國家利益相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)是急需解決的問題。不能依靠行政部門和個人力量作為支撐，否則文物保護工程無法真正保護好。

（四）城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)與文物保護工程相悖，缺乏保護意識

我國改革開放的發(fā)展初期階段， 在經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐不斷加快，特別是在近十年城市化速度明顯加快， 截止2016年中國城市化率已達到57.35%，對照各國城市化發(fā)展歷史，未來五到十年中國城市化進程依然處于高速發(fā)展階段。在這種時代大背景下，各城市發(fā)展需求產(chǎn)生新的需求以及新的矛盾：城市發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，產(chǎn)業(yè)升級與資源利用的矛盾，城市擴大與人口增長的矛盾，用地加大與歷史保護的矛盾。

一是整體經(jīng)濟規(guī)模逐年遞增，對城市建設(shè)用地需求的也不斷擴大，我國一、二線城市用地寸土寸金，也就意味著給文物保護工程的造成了更大的壓力。例如北京動物園的搬遷風(fēng)波事件：北京動物園的歷史可追溯到清朝光緒三十二年，它是在原樂善園、三貝勒花園等舊址上所建。早在2004年，在距北京動物園百年歷史紀念日兩年的時候，北京市有關(guān)單位就因交通擁堵問題、城市規(guī)劃等相關(guān)問題對北京動物園提出整體搬遷建議，礙于輿論影響當(dāng)時的搬遷建議沒有通過。時隔12年后的2016年，北京市規(guī)劃委主任在兩會仍提出同樣的搬遷提議。從文物保護角度上，動物園的整體搬遷以及后續(xù)利用上，勢必會對文物保護造成很大影響，不利用整體歷史環(huán)境的保存。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變對使我國的文物保護工程面臨著新的困難。許多文物古跡都在距離城市較遠的郊區(qū)，村鎮(zhèn)中多保留原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但隨著城鎮(zhèn)化的腳步加快，加快了村鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)變革，低端工業(yè)、旅游業(yè)在村鎮(zhèn)興起，但由于村鎮(zhèn)干部及居民的文物保護的意識單薄，對于許多高危文物保護單位的修復(fù)工程，得不到地方政府和人民的支持，造成工程推進艱難。更有甚者，當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)為了發(fā)展經(jīng)濟，迅速擺脫落后狀態(tài)，將這些保護工程進行破壞，追求看似更高的經(jīng)濟利益。以西安市周邊的郊區(qū)農(nóng)村為例，著名的阿房宮遺址、長安城遺址、大明宮遺址就處于輻射區(qū)，這些遺址都是重點的文物保護單位，應(yīng)該較好的對原址進行保護，當(dāng)?shù)貫榘l(fā)展經(jīng)濟，在遺址保護區(qū)域濫采濫伐，建設(shè)高樓開發(fā)商業(yè)，違背了文物保護法中“應(yīng)當(dāng)保持古遺址的歷史風(fēng)貌和原始地形；禁止挖沙取土，挖建池塘，不得進行與遺址保護無關(guān)的工程建設(shè)或者從事其他有損遺址的活動"的規(guī)定。

三是一些地方官員只著眼任期內(nèi)的政績，在文物保護上的過于功力。文物保護時間較長，需要做到循序漸進，它不光體現(xiàn)出文物效益，在長期的發(fā)展中也能將社會效益與經(jīng)濟效益相融合。初期需要大量的投入，收益則在中后期持續(xù)的投入中緩慢顯現(xiàn)。由于我國現(xiàn)階段處于改革開放初期階段，各地方政府的GDP指標(biāo)在政績中的比例較高，一些地方政府會更加著重發(fā)展城市建設(shè)用地，一些保護工程被迫停工，一些文物遺址遭到遺棄，甚至一些文物遭到破壞和走私販賣。還有很多地方政府面對的巨大經(jīng)濟利益誘惑，對于地方旅游開發(fā)與文物保護工程相互矛盾時，對于文物保護單位進行拆除，興建度假區(qū)、開發(fā)商業(yè)，對文物保護單位造成極大損壞。

（五）人才隊伍嚴重緊缺，施工人員素質(zhì)參差不齊

根據(jù)2015年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國31個省區(qū)市設(shè)有文物局，獨立編制的文物局18個，人員編制數(shù)621人。其余均為內(nèi)設(shè)機構(gòu)，人員數(shù)僅67人，平均每個省級文物行政機構(gòu)僅5人。多數(shù)地方由文物管理所或博物館等事業(yè)單位代行行政職能，有的地方甚至沒有專人管理，難以保證文物行政管理工作正常開展。

在文物保護工程實際操作過程中，上崗人員的素質(zhì)良莠不齊。在文物保護工程中壁畫彩繪和殘缺遺址修復(fù)是關(guān)鍵技能，但是目前施工人員對很多細節(jié)操作上都不明確，例如有些工程中“彩繪修復(fù)”僅對有彩繪的線條部分進行修復(fù)，但對沒有施彩的部分如何操作知之甚少。還有很多施工人員對于當(dāng)前國內(nèi)外最新的標(biāo)準和理念不了解，修復(fù)技術(shù)不過關(guān)，導(dǎo)致文物修復(fù)效果與設(shè)計方案不一致。

四、公共管理視角下解決文物保護工程問題的政策建議

在公共管理理論視角下的文物保護對策，其核心是以重視規(guī)范法律保護制度；其次以政府為主導(dǎo)，引入市場機制共同推動文物古跡的保護開發(fā)，把保護開發(fā)文物工程作為政府履行提供公共文化物品和服務(wù)的一項職能；并強調(diào)人力資源管理的重要性，將人才的作用提到一個高度，并帶動全社會關(guān)注文物保護工程，最終達到使文物保護工程更好地德保護。

（一）進一步做好法律法規(guī)完善工作，加強文物保護執(zhí)法能力

健全的法律法規(guī)體系是任何公共事業(yè)得以發(fā)展的重要保障，是在文物保護工作大力發(fā)展背景下的必然需要， 逐步建立既符合我國改革開放下市場經(jīng)濟需要，又能夠符合國際成熟文物保護機制的文物法律體系，也是作為文物大國的中國在文物法制建設(shè)上的必然需要。因此，不斷充實、完善文物法規(guī)，對文物法規(guī)進行細化，根據(jù)現(xiàn)行問題出臺具體管理辦法是有利于推進文物保護工作的發(fā)展。

建議完善現(xiàn)行《文物保護法》?，F(xiàn)行文物法自1982年實施起，已有35年，期間已經(jīng)歷幾次修改。但仍然存在幾點待完善的地方：一是增加具體條文的可操作性。我國大部分文物保護建筑主體均為土木結(jié)構(gòu)，風(fēng)化作用和水流侵蝕對于建筑損害程度頗高，由于建筑長時間暴露在風(fēng)吹雨淋中，木質(zhì)表面極易受損，需要定期開展維護工作，在《文物保護法》中多次出現(xiàn)的“不改變文物原狀”詞條，即沒有操作標(biāo)準也沒有判定標(biāo)準，修護成哪種程度是沒有改變原狀？就這一點來說，可以將“文物原狀”進行標(biāo)準化定義，減少對于法律條文的操作難度。二是法律條文的修改應(yīng)遵循非模糊原則。在《文物保護法》第二十九條中只對"大型基本建設(shè)工程"中對發(fā)掘到文物進行了規(guī)定，但往往一些小型的工程建設(shè)也發(fā)掘出極其重要的地下文物，對于此種情況條文中就沒有嚴謹?shù)囊?guī)范。法條中也提到"可能埋藏文物的地方"，在這里使用“可能”一次明顯不夠精確，給法律裁決時造成了困難，建議在條文修改時，一是在保證法律規(guī)范用語的同時，降低模糊性語言的使用，降低模糊性語言的誤導(dǎo)作用；二是按照保護單位級別的提高保護區(qū)域的精確度，可以學(xué)習(xí)英國文物保護法中“階梯式”保護標(biāo)準，降低法律條文中的空白區(qū)域；三是需要行政機關(guān)通過發(fā)布行政性文件的方式做好相關(guān)配合。

建議加強文物保護執(zhí)法隊伍建設(shè)，加大文物保護執(zhí)法權(quán)力。立法與執(zhí)法是文物保護工程的根本工作保障，執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)成為文物保護工程的重中之重。首先，現(xiàn)行法律對文物保護罰款的基礎(chǔ)上，加大處罰力度，現(xiàn)行的《文物保護法》對于施工單位拒不履行文物保護職責(zé)或者破壞文物的處罰上限只有五十萬元不足以形成威懾，應(yīng)該根據(jù)我國市場經(jīng)濟的發(fā)展重新修改處罰上限；其次增加處罰方式，從重處罰一批典型的文物違法犯罪案例，引起全社會對于不可移動文物保護的重視；最后增加地方文物執(zhí)法隊伍的強制性權(quán)力，開展聯(lián)合執(zhí)法，真正提高地方執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力。

（二）強調(diào)審批責(zé)權(quán)統(tǒng)一，實行分級管理

行政審批是國家機關(guān)一項重要的事前管理手段，隨著市場經(jīng)濟逐漸完善，文物保護工程管理模式中存在的審批程序繁瑣、效率不高、管理缺位等問題日益凸顯。在文物保護工程行使行政審批權(quán)中最關(guān)鍵的一點就是堅持文保工程的行政審批“責(zé)權(quán)統(tǒng)一”的原則。

第五次全國文物保護工程會議上，國家文物局就啟動了文物保護工程方案審批方式改革工作。探索將文物保護工程方案審批分為行政審批與技術(shù)審批兩個層次，引進第三方獨立審核機制，進一步明確中央與地方各自的事權(quán)關(guān)系，行政審批與技術(shù)審批的權(quán)責(zé)關(guān)系。目前，文物保護工程方案網(wǎng)報網(wǎng)審和第三方咨詢評估工作平穩(wěn)完成。

實行分級管理是我國文物保護工程的重要原則。應(yīng)該按照文物的價值等級，進行管理權(quán)的劃分，最重要的應(yīng)歸中央機關(guān)管理。其次根據(jù)單位保護等級以及單位所在區(qū)域劃分給地方政府，地方政府對管轄范圍的文物負有保護職責(zé)。在《文物保護法》中，許多條款都對文物分級管理作出了明確規(guī)定。在《檢查管理辦法》與配發(fā)文件明確了國家文物局和各級文物行政部門應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，體現(xiàn)了分級管理的思路。國家文物局以管理制度建設(shè)和監(jiān)督抽查為主，省級文物行政部門以轄區(qū)內(nèi)文物保護工程的整體管理、年度檢查和關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制為主，市縣級文物行政部門則應(yīng)充分承擔(dān)日常管理責(zé)任，深入轄區(qū)內(nèi)各文物保護工程實施的整個過程，及時發(fā)現(xiàn)和處理問題。進一步深入這種制度的執(zhí)行有利于調(diào)動各級文物行政部門的主動性。

（三）遵循文物保護大政方針，進行宏觀保護規(guī)劃

進行文物保護宏觀規(guī)劃應(yīng)遵循《文物保護法》“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的方針和“重點保護、重點發(fā)掘”，“最大限度的搶救，力爭把損失減少到最小”的原則。

突破管理體制局限性，樹立“整體性”規(guī)劃理念。文物保護工程在保護文物主體建筑的同時，應(yīng)該與周邊的整體生態(tài)環(huán)境連接，形成整體資源。有些文物保護工程規(guī)模較大，保護主體分布廣泛，與周邊的居民生活區(qū)域鏈接緊密，這樣就造成保護難度大，居民居住遷移困難，甚至出現(xiàn)保護工程與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相征地的現(xiàn)象。實際上，新城建設(shè)與文物保護兩者可以站在不矛盾的角度。以"被列入世界歷史文化遺產(chǎn)名錄的山西省平遙縣為例，在古城保護的基礎(chǔ)上，周邊新建了現(xiàn)代化建筑，但古城內(nèi)卻選擇原汁原汁的保存了明清時期的風(fēng)貌，這樣使平遙人民既能享受到現(xiàn)代化生活的便利，同時由于古城保存完好使當(dāng)?shù)鼐用窠柚澜缥幕z產(chǎn)名錄的名氣，大力發(fā)展了旅游業(yè)，振興了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟。在國外也有許多著名都市是以舊城為中心發(fā)散式建設(shè)發(fā)展。各地方政府應(yīng)當(dāng)將城市、生態(tài)、古跡三種元素形成整體概念，在城市規(guī)劃中始終貫徹。

（四）完善保護工程管理機制，加強政府作用的發(fā)揮

在文物保護工程中，各級政府都需要增強緊迫感和使命感，正確認識保護文物同樣是政績的先進理念，發(fā)揮好政府職能，慎重對待文物保護工作。

提高政府對文物保護工程的重視程度，一是將本地開展中的、以及計劃開展的工程進行梳理，對其中一些重點工程列入地方政府重點工作項目，對一些高危文物主體，以搶救在先的原則，打開綠色通道，保證工程順利開展。二是保證保護資金到位，政府可以通過報告向上級部門申請、立項招標(biāo)向市場融資、發(fā)動企業(yè)團體進行捐助等多種方式保證文物保護工程資金落實。三是加大文物保護宣傳力度，強調(diào)文物在社會主義精神文明建設(shè)占據(jù)的不可替代的位置。充分借助多方平臺提高宣傳效果，切實提高全民文物保護意識，讓保護觀念漸入人心，弘揚和增強民族自信心。四是增加社會參與度，政府可以加強與公眾之間的交流和互動，廣開途徑倡導(dǎo)公眾對違法行為進行舉報，增加公眾的主人翁榮譽感；另外還可以依靠民間社會組織的力量，可以通過這些組織起到良好的宣傳平臺。

國內(nèi)外政府作用在保護工程發(fā)揮到位的案例有許多：以巴西著名世界文化遺產(chǎn)黑金城為例，為保證城市和自然和諧共處，現(xiàn)代化與歷史感協(xié)調(diào)共存。當(dāng)?shù)卣畤栏窨刂粕虡I(yè)化程度，對商業(yè)化給予有力監(jiān)管；對古建筑改造、翻新實行審批制，確保原始風(fēng)格建筑完好保存；為了讓迅速膨脹的人口能夠不影響當(dāng)?shù)卦鷳B(tài)的保護，黑金城進行了修建新城的城市規(guī)劃并通過政策引導(dǎo)，引導(dǎo)居民居住。在國內(nèi)的案例中，同里古鎮(zhèn)在文物保護工程中政府作用的發(fā)揮也是比較成功的。古鎮(zhèn)的保護與開發(fā)由當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)、企業(yè)承辦、社會監(jiān)督的形式組成。當(dāng)?shù)卣疄閷⑦@一宋代水鄉(xiāng)的原貌保存完好，在保障居民生活品質(zhì)、增加個人收入的同時構(gòu)建起一套完整有針對性的古鎮(zhèn)保護和開發(fā)的保障體制：保持古鎮(zhèn)原貌實行整體規(guī)劃，將原有工業(yè)全部搬遷到新區(qū)，對街面老宅進行定期維護；加強生態(tài)建設(shè)，對于污水處理當(dāng)?shù)卣畤栏裰卫砦鬯欧牛ＷC水鄉(xiāng)水道

清潔。

國內(nèi)外保護的成功案例足以說明，在工程保護和地區(qū)開發(fā)中可以同時兼顧兩者，進行科學(xué)合理的開發(fā)利用，既實現(xiàn)兩者的雙贏。

（五）完善指標(biāo)細則的編制，進一步規(guī)范工程監(jiān)督檢查

為加強文物保護工程的管理，規(guī)范文物保護工程檢查工作的精細化管理及相關(guān)要求，確保工程質(zhì)量。國家文物局在印發(fā)《檢查管理辦法》的基礎(chǔ)上，進一步編制《全國重點文物保護單位文物保護工程檢查指標(biāo)細則》，制定實施細則、評價指標(biāo)及標(biāo)準，將過程控制量化即通過評分的方式對文物保護工程施工現(xiàn)場進行全面的精細化管理，以確保工程質(zhì)量。

以提高工程質(zhì)量為重點，進一步規(guī)范工程事中事后監(jiān)督檢查。首先，文物管理部門對保護工程進行嚴格監(jiān)督，在施工期間文物管理應(yīng)對保護工程進行抽查；其次，文物保護建設(shè)單位要對保護工程做好全程的監(jiān)理檢查，嚴格按照相關(guān)法律規(guī)定，首先，把施工安全工作放在首位，先查看工地現(xiàn)場的每個角落，發(fā)現(xiàn)隱患或薄弱環(huán)節(jié)，能及時地提醒參建各方須注意的事項；其次文物管理部門對保護工程進行嚴格監(jiān)督，對于不符合質(zhì)量規(guī)范和操作規(guī)程的現(xiàn)象能做到及時提出意見和建議，嚴格要求參建方徹底去整改；對設(shè)計方案和現(xiàn)場施工情況結(jié)合進行控制，嚴把材料質(zhì)量關(guān)，對每個開工項目的進場材料按要求進行了隨機抽測，督導(dǎo)所監(jiān)督的工程做到安全生產(chǎn)、文明施工，保質(zhì)、保量完成。

（六）做好文物保護專業(yè)培訓(xùn)，加強專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)

文物保護工程專業(yè)性要求強，隨著文物保護事業(yè)迅速發(fā)展，文物保護工程專業(yè)性要求強，隨著文物保護事業(yè)迅速發(fā)展，對文物保護修復(fù)、考古發(fā)掘、博物館管理、文物執(zhí)法等方面的專業(yè)人才需要越來越多。為滿足我國文物保護發(fā)展需要，要加強對文物保護人才的重視：

一是實行積極有效的人才吸引政策，各級政府和行政部門應(yīng)從工作條件、職稱評定、職務(wù)晉升、專項資金、簽證落戶等方面，給予文物保護專業(yè)人才引進與發(fā)展的優(yōu)惠條件。

二是建立合作新機制，加強文物保護部門與高校相關(guān)院系、科研機構(gòu)的交流合作，保證高級專業(yè)技術(shù)人才能成為行業(yè)領(lǐng)軍人物，同時注重高校人才的輸送，使文物保護事業(yè)能夠源源不斷有新鮮的血液。

三是注重專業(yè)人才的繼續(xù)教育，加強專業(yè)培訓(xùn)做好持證上崗。各級部門應(yīng)定期將本系統(tǒng)文博專業(yè)人才送往上次文物單位或者專業(yè)院校進行系統(tǒng)培訓(xùn)，有條件的單位最好能夠保證專業(yè)人才進行脫產(chǎn)培訓(xùn)。部門內(nèi)部可聘請專家結(jié)合業(yè)務(wù)工作，以講座、座談會等形式開展專題培訓(xùn)，使本崗位人員能夠掌握更加全面的技能知識。進一步重視“古建證書”的考核與管理，增加持證者相關(guān)知識的后續(xù)培訓(xùn)，并通過對證書的管理更加了解從業(yè)人員的工作動態(tài)，確保把好文物保護工程人才關(guān)。

五、結(jié)語

本文在向國內(nèi)外經(jīng)典的保護案例進行學(xué)習(xí)的同時試圖探索一條符合文物保護工程的管理模式。文物保護工程作為一種公共文化事業(yè)應(yīng)該倡導(dǎo)政府、市場和社會三方合作，以促進整體利益的協(xié)調(diào)性為目標(biāo)，文物保護與管理開發(fā)應(yīng)著力實現(xiàn)公共理性與價值追求，實現(xiàn)公共資源在保護前提下的合理發(fā)展。同時也應(yīng)當(dāng)調(diào)動起市場的積極性，提升社會的參與度，讓市場也成為保護公共歷史文化資源的中堅力量，讓社會加入到公共資源的維護、監(jiān)督和管理中來，增強公眾的參與意識，和文化自信心，使之成為保護文物工程和所有公共資源的重要手段。

注釋：

①全國重點文物保護單位文物保護工程檢查管理辦法解讀

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