農(nóng)業(yè)科研資金利用的風(fēng)險分配機制研究

摘要：本文以農(nóng)業(yè)科研中PPP項目風(fēng)險分配機制為研究對象，通過對我國農(nóng)業(yè)科研項目風(fēng)險分配問題進行回顧和特征分析，確定符合我國國情和農(nóng)業(yè)特征的農(nóng)業(yè)科研PPP項目可能的風(fēng)險集合進行農(nóng)業(yè)研究，深入剖析農(nóng)業(yè)科研管理體制機制中可能遇到的問題。研究發(fā)現(xiàn)，開展PPP項目可以使農(nóng)業(yè)科研的資金投入風(fēng)險得到有效控制。當政府與合作企業(yè)從項目模式上尋求到公共利益點時，會提高農(nóng)業(yè)科研的配置效率，也會促進農(nóng)業(yè)技術(shù)進步。

關(guān)鍵詞：PPP項目；農(nóng)業(yè)科研；風(fēng)險分配機制；配置效率

中圖分類號： F123 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2018.16.021

1 問題的提出

科技是第一生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)科研創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)科技進步的源泉，那么，農(nóng)業(yè)科研投資則成為推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要保障。農(nóng)業(yè)研究在許多發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生產(chǎn)力增長上發(fā)揮著重要作用已是不爭的事實（樊勝根，1997）。農(nóng)業(yè)科研投資不僅具有較高的投資回報率（Alston等，2000），而且還有助于減少貧困（Kerr和Kolavalli，1999；Fan，Hazell 和Haque，2000；樊勝根等 2005）。然而長期以來，管理體制機制問題一直是我國農(nóng)業(yè)科技資源投入規(guī)模小、效率低的重要制約。英美等發(fā)達國家和不少發(fā)展中國家以PPP模式（Public-Private-Partnership，即公共政府部門與民營企業(yè)的合作融資模式）進行農(nóng)業(yè)研究，能夠發(fā)揮公、私各自優(yōu)勢，克服彼此劣勢，比較徹底地解決了農(nóng)業(yè)科研管理體制機制問題，成功吸引到更多國內(nèi)外資本投入，提高其配置效率、促進農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，逐漸成為國際范式（Horton等，2009）。如何對農(nóng)業(yè)科研風(fēng)險進行管理，政府和市場孰輕孰重，就成為學(xué)術(shù)熱點。許多學(xué)者從不同視角對農(nóng)業(yè)科研投入問題進行研究，主要從農(nóng)業(yè)科技投入總論（黃季■、胡瑞法等，2000；胡瑞法，時寬玉等，2007；彭宇文，2010等）、農(nóng)業(yè)科技投入結(jié)構(gòu)（何利輝，經(jīng)庭如，2003；馬發(fā)展，2003；朱亮，2006等）、農(nóng)業(yè)科技投資效益（趙芝俊，張社梅，2005等）、體制和機制（劉旭，王秀東等，2007）等方面進行研究。胡瑞法等（2006）、黃季琨等（2010）認為持續(xù)增加農(nóng)業(yè)投入是政府的長期任務(wù)，競爭性項目過度影響農(nóng)業(yè)科研的長期性和穩(wěn)定性，簡而言之就是農(nóng)業(yè)科研風(fēng)險應(yīng)該以政府承擔為主。林毅夫（1993，1996）認為，即便是處于封閉計劃經(jīng)濟中，科研活動仍受到市場強烈的誘導(dǎo)作用，言外之意是市場和企業(yè)部門可以承擔農(nóng)業(yè)科研風(fēng)險。

目前，關(guān)于農(nóng)業(yè)科研投入問題的大多數(shù)研究都變現(xiàn)為對現(xiàn)象的描述，從PPP模式的角度對農(nóng)業(yè)科研項目風(fēng)險分配問題進行分析與探討的較少。本文通過對我國農(nóng)業(yè)科研項目風(fēng)險分配問題進行回顧和特征分析，深入探討PPP模式本身具有的優(yōu)勢對農(nóng)業(yè)科研投入的影響，對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)科技進步具有重要的戰(zhàn)略意義。

2 我國農(nóng)業(yè)科研資金投入現(xiàn)狀

2.1 農(nóng)業(yè)科研投入總量不足，結(jié)構(gòu)不合理

我國的農(nóng)業(yè)科研投入從1995年的41.2億元到2012年增長到了286.5億元（中國科技統(tǒng)計年鑒1995-2012），從整體上來講，我國的科研投入呈上升趨勢。然而，從農(nóng)業(yè)研發(fā)強度（農(nóng)業(yè)研發(fā)投資占農(nóng)業(yè)GDP的比例）來看，近些年雖有較大幅度增長，到2012年，我國的科研投入強度只有0.55%，仍不足世界糧農(nóng)組織確定的農(nóng)業(yè)研發(fā)強度適當標準（1%），我國的農(nóng)業(yè)科研投入總量不足，遠不能滿足當前國民經(jīng)濟發(fā)展的需求。按照國際慣例來看，在農(nóng)業(yè)科研投資構(gòu)成中，發(fā)達國際政府投入比重大概在40%～50%，發(fā)展中國家則是以政府投入為主體。我國農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費絕大部分來自政府的財政支持，然而財政投入中農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費大部分用于應(yīng)用研究與試驗發(fā)展環(huán)節(jié)，基礎(chǔ)研究經(jīng)費短缺。與此同時，政府針對高校與研發(fā)機構(gòu)的專項農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費占比巨大，忽視了企業(yè)對農(nóng)業(yè)科研的作用。

2.2 管理體制落后，農(nóng)業(yè)科研資金運作效率較低

我國農(nóng)業(yè)科研資金的低效使用。一是因為對政府行政部門的過分依賴，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科研投入相關(guān)的管理部門之間存在不同程度的職能錯位、交叉和分散情況，造成投入資金項目重復(fù)支持的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。同時，管理部門的科研管理行為與市場調(diào)節(jié)之間也存在缺位、越位現(xiàn)象，以至于在很多情況下只有靠市場運作機制才能高效發(fā)揮的科技投入，卻由于管理部門的過度介入而低效運作；二是一部分農(nóng)業(yè)科研單位資金管理粗放、績效考評和問責(zé)機制薄弱，再加上經(jīng)費不足所造成的資金分散使用，必然導(dǎo)致科研資金低效使用，降低了我國科研的投入產(chǎn)出比。

2.3 農(nóng)業(yè)科研投入滯后期過長

農(nóng)業(yè)科研投入具有明顯的滯后性，這對于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展十分不利。周寧、廖西元（2008）運用分布滯后模型，得出農(nóng)業(yè)科研投入滯后時間平均為4.7年的結(jié)論。造成農(nóng)業(yè)科研投入滯后，是由于基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體制改革與建設(shè)不及時、科研與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)合不緊密、自主創(chuàng)新能力不強等多方面的原因。同時，基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員保障條件不足是造成推廣不積極的重要因素。

3 PPP項目解決農(nóng)業(yè)科研分配風(fēng)險

3.1 強化政府主導(dǎo)，構(gòu)建多元農(nóng)業(yè)科研投入體系

農(nóng)業(yè)的行業(yè)特點決定了其對社會經(jīng)濟穩(wěn)定方面的特殊作用，政府作為農(nóng)業(yè)科研投入的最主要來源，理所應(yīng)當是農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的社會效益的受益者，那么也應(yīng)該明確農(nóng)業(yè)科研資金投入具有公益性的特點，從而承擔投資主體的義務(wù)。融資只是PPP模式的目的之一，而PPP項目運用于農(nóng)業(yè)最主要的特征之一即是具有準公益性，社會效益遠高于經(jīng)濟效益，這點與政府對農(nóng)業(yè)科研投入的出發(fā)點不謀而合。在保證政府財政投入的同時，PPP項目的開展開拓了社會投入的渠道，進而形成社會投入體系。政府部門與社會資本以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進行全程合作，一方面減少了政府財政的投入，減輕政府在農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費支出上的風(fēng)險；另一方面農(nóng)業(yè)項目往往有穩(wěn)定持續(xù)的收入，隨著項目的完成，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費還可以進行二次投入。

3.2 政府建立管理問責(zé)權(quán)，強化企業(yè)農(nóng)業(yè)科研資金運作

政府監(jiān)管農(nóng)業(yè)PPP項目的計劃制定、招商引資以及項目開展過程中監(jiān)督，由項目負責(zé)的企業(yè)獨立承擔PPP項目的設(shè)計、建設(shè)、營運和維護的大部分工作。在PPP項目投入農(nóng)業(yè)科研資金的時候，就與政府簽訂問責(zé)合同，由政府監(jiān)督企業(yè)負責(zé)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費的管理，不再只依靠政府部門的層層管制。一是PPP項目的承辦企業(yè)相對于政府，更加了解市場的需求狀況，從而能夠選擇更適應(yīng)市場需求的農(nóng)業(yè)科研方向；二是企業(yè)PPP項目為了適應(yīng)市場需求，會更注重農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)理論方面，這樣一來，就會在我國農(nóng)業(yè)科研薄弱環(huán)節(jié)投入更多的經(jīng)費進行研究；三是企業(yè)對市場運作機制更為了解，不再需要管理部門的過度介入，只需要政府出臺相關(guān)的政策條例，監(jiān)管企業(yè)在農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費運作上的管理。與此同時，企業(yè)可以與高校、科研機構(gòu)聯(lián)手，一方面高校根據(jù)企業(yè)獲得的市場需求來進行基礎(chǔ)理論的研究，另一方面企業(yè)從高校獲得前沿技術(shù)自己開展農(nóng)業(yè)科研。

3.3 PPP發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，緩解農(nóng)業(yè)科研投入的滯后

農(nóng)業(yè)投資只有在基礎(chǔ)設(shè)施配套的前提下才能夠規(guī)避農(nóng)業(yè)項目可能會承擔的風(fēng)險。2015年出臺的42號文件《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），提出政府和社會資本合作（PPP）模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，充分激發(fā)社會資本活力，打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，在改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力作出了重要部署。PPP項目在農(nóng)業(yè)方面的實施恰好解決了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的一大難題。另外，通過PPP項目中的有效資源對當前的農(nóng)業(yè)推廣體系進行變革，在PPP項目實施中設(shè)立一個部門，針對當?shù)氐霓r(nóng)民，配合正在實施的PPP項目，派遣一批懂得符合這兩點的專業(yè)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員進行推廣，解決由于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作滯后導(dǎo)致科研與應(yīng)用脫節(jié)的問題。

4 PPP項目在農(nóng)業(yè)科研投入分配上可能帶來的風(fēng)險

4.1 PPP項目體制的不健全會增加其投入成本

從20世紀90年代開始，我國關(guān)于農(nóng)業(yè)方面的PPP項目就開始發(fā)展，然而由于政府和社會資本之間沒有穩(wěn)定的合作機制，缺乏可持續(xù)性。PPP項目的開展狀況良好與否與農(nóng)業(yè)科研資金的投入環(huán)環(huán)相扣，如果PPP項目中出現(xiàn)問題難以進行，政府在幫扶過程中就會不斷加大投入，長此以往，PPP項目的投入成本就會遠大于預(yù)期，就會導(dǎo)致整個農(nóng)業(yè)科研投入被迫中斷，無法繼續(xù)。

4.2 項目識別困難，政府負責(zé)管制還要承擔風(fēng)險

財政部76號文件明確“適宜采用政府和社會資本合作（PPP）模式的項目，具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目?！必斦棵枋鲞m合PPP項目的特點，反映了PPP項目的一些重要特征但非全部，更偏重財政部本身有化解地方債務(wù)、防范財政風(fēng)險的偏重考量，所以優(yōu)先選擇有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。這其中存在的客觀矛盾就是，私人投資者期望獲得更多的投資回報，而政府夾在中間左右為難。政府與社會資本無法建立長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，各盡其責(zé)、利益共享就意味著政府要承擔更大的風(fēng)險。

5 提出的政策建議

5.1 政府出臺規(guī)范的法律政策和制度

PPP項目在一定程度上可以解決農(nóng)業(yè)科研分配風(fēng)險，同時又不可避免地帶來投入成本過高、政府承擔更多責(zé)任的風(fēng)險，其中部分原因來源于法律制度不規(guī)范。政府應(yīng)出臺規(guī)范的法律政策和制度，提高扶貧PPP項目管理的法制化水平，用法制化來保證各方的收益風(fēng)險。為此，一是將保障PPP項目正常實施以及制約PPP項目不規(guī)范行為的內(nèi)容增加到《湖北省農(nóng)村扶貧條例》和《湖北省老區(qū)建設(shè)條例》等條例中；二是留足預(yù)算，確定地方政府是否具備履行PPP項目合約的能力，并制定相應(yīng)的獎懲措施；三是法規(guī)和法制要跟上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進行明確界定，保護雙方利益。在項目運行中的權(quán)責(zé)利調(diào)整過程中，一旦出現(xiàn)目標企業(yè)面臨倒閉等情況，要有適當?shù)姆煞ㄒ?guī)作參考，盡可能讓利益雙方都放心。

5.2 建立篩選平臺

確保PPP項目實現(xiàn)其預(yù)期成果，關(guān)鍵是選擇出正確的目標企業(yè)，因此要建立篩選平臺選擇目標企業(yè)。一是篩選具有一定的市場活力，市場競爭能力較強；二是公司治理；三是公司戰(zhàn)略明確；四是合同管理和執(zhí)行能力強；五是至少具有一次與政府合作的經(jīng)歷；六是具有穩(wěn)定的高層管理團隊；七是具有與第三版市場和科技市場溝通的經(jīng)歷和能力，從而在PPP模式實施過程中解決農(nóng)業(yè)科研投入分配風(fēng)險。

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作者簡介：楊萌萌，在讀本科生，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。