權(quán)力清單視野下推進(jìn)政府治理創(chuàng)新，打造我省法治化營(yíng)商環(huán)境

鄭穎　申玉蘭

摘 要 權(quán)力清單制度的實(shí)施，為打造地方優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境提供良好的體制機(jī)制基礎(chǔ)。本文試從分析石家莊市推進(jìn)權(quán)力清單制度的實(shí)踐與特點(diǎn)角度出發(fā)，分析在實(shí)施權(quán)力清單、責(zé)任清單、監(jiān)管清單和負(fù)面清單四個(gè)清單過(guò)程中存在的問(wèn)題，制約法治化營(yíng)商環(huán)境發(fā)展的因素，探尋提升石市政務(wù)服務(wù)水平，打造河北省富有吸引力的法治化營(yíng)商環(huán)境的有效途徑。

關(guān)鍵詞 權(quán)力清單 法治化 營(yíng)商環(huán)境

良好的外部環(huán)境是投資興業(yè)的沃土，這要求地方政府必須正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，恰當(dāng)界定政府的權(quán)力邊界，為打造優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境提供良好體制機(jī)制基礎(chǔ)。河北省積極落實(shí)權(quán)力清單制度，善于創(chuàng)新，以打造完善的行政審批制度體系為重點(diǎn)，確保政府各項(xiàng)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。本文試從分析石家莊市推進(jìn)權(quán)力清單制度的實(shí)踐與特點(diǎn)角度出發(fā)，探尋提升石市政務(wù)服務(wù)水平，打造河北省富有吸引力的法治化營(yíng)商環(huán)境的有效途徑。

1本文對(duì)權(quán)力清單制度的研究角度及外延界定

近年來(lái)，黨和國(guó)家大力推行權(quán)力清單制度。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。”如何界定權(quán)力清單制度的概念、范圍及種類，理論界與實(shí)踐中均無(wú)定論。李克強(qiáng)總理在第八屆夏季達(dá)沃斯論壇開(kāi)幕式致辭中指出政府要建立“權(quán)力清單”、“負(fù)面清單”、“責(zé)任清單”三個(gè)清單。2015年中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求地方省、市縣級(jí)政府部門(mén)限期公布權(quán)力清單、積極推進(jìn)責(zé)任清單工作。實(shí)踐中，各地各部門(mén)在推行權(quán)力清單制度方面進(jìn)行了各具特色的有益探索。如有的推出清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)的“五權(quán)改革”，有的實(shí)施權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單的“三張清單制度”，有的地市建立“四套班子”權(quán)力清單等。而石家莊市于2015年5月編制完成并向社會(huì)公布了包括權(quán)力清單、責(zé)任清單、監(jiān)管清單和負(fù)面清單在內(nèi)的“四個(gè)清單”。本文立足于河北省會(huì)石家莊市推進(jìn)權(quán)力清單制度的實(shí)踐，擬從權(quán)力清單、責(zé)任清單、監(jiān)管清單和負(fù)面清單四個(gè)清單的角度展開(kāi)對(duì)權(quán)力清單制度的研究。

2石家莊市權(quán)力清單制度實(shí)施現(xiàn)狀及對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響

2.1出臺(tái)文件完善權(quán)力清單，深化“放管服”改革，加快法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)步伐

根據(jù)2015年石家莊公布的“四個(gè)清單”，石家莊市本級(jí)納入權(quán)力清單編制范圍的部門(mén)50個(gè)，責(zé)任清單實(shí)施部門(mén)60個(gè)，監(jiān)管清單涉及40個(gè)部門(mén)487項(xiàng)內(nèi)容，負(fù)面清單主要是針對(duì)來(lái)本市投資的項(xiàng)目明確了嚴(yán)控涉煤項(xiàng)目和高耗能項(xiàng)目的審批。

2017年6月，石家莊出臺(tái)《全面編制公開(kāi)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄清單和實(shí)施清單方案》，要求全市所有涉及政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的各級(jí)政府部門(mén)、直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)（單位）、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、其他部門(mén)以及具有公共服務(wù)職能的企業(yè)都必須編制政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄和實(shí)施清單。清單包括行政權(quán)力事項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)兩大類別。9月出臺(tái)《石家莊市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作實(shí)施方案》，要求在9月底前各地政府各部門(mén)完成政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄清單、實(shí)施清單、編碼和辦事指南規(guī)范完善工作，通過(guò)本級(jí)人民政府門(mén)戶網(wǎng)站集中公開(kāi)發(fā)布，2017年11月底前，建設(shè)貫通縣、鄉(xiāng)和市直各部門(mén)的市級(jí)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)，全面公開(kāi)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)部分事項(xiàng)網(wǎng)上辦理。2017年11月21日，石家莊市將市級(jí)36個(gè)部門(mén)和單位的550項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄清單通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)公布。根據(jù)石家莊市政府官網(wǎng)最新公布信息，石家莊市級(jí)48個(gè)部門(mén)目前保留實(shí)施的行政權(quán)力共計(jì)1857項(xiàng)。52個(gè)部門(mén)公布了責(zé)任清單，項(xiàng)目包括部門(mén)職責(zé)、與相關(guān)部門(mén)的職責(zé)邊界、事中事后管理制度、公共服務(wù)事項(xiàng)四個(gè)部分。37個(gè)部門(mén)公布了市場(chǎng)主體行政審批后續(xù)監(jiān)管清單。權(quán)力清單的整理工作取得階段性成果，當(dāng)前，該項(xiàng)工作正在向縣、市一級(jí)繼續(xù)推進(jìn)。

2017年，石家莊市在全省率先成立市縣兩級(jí)行政審批局，證照登記實(shí)現(xiàn)“二十六證合一”，行政許可事項(xiàng)辦理時(shí)限平均減少15.5天，新增市場(chǎng)主體17.98萬(wàn)戶。全年實(shí)際利用外資13.9億美元、增長(zhǎng)14.2%，引進(jìn)省外項(xiàng)目資金991億元。

2.2權(quán)力清單實(shí)施力度不足，制約了法治化營(yíng)商環(huán)境的發(fā)展速度

根據(jù)2017年粵港澳大灣區(qū)研究院發(fā)布的中國(guó)城市營(yíng)商環(huán)境指數(shù)排行榜單數(shù)據(jù)，石家莊以0.422的成績(jī)?cè)谌珖?guó)35個(gè)調(diào)查城市中排名倒數(shù)第三。分析石家莊排名靠后的主要原因：一是部分軟環(huán)境指數(shù)很差。在石家莊市開(kāi)辦企業(yè)平均耗時(shí)42天，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于時(shí)間最短的廣州（28天），執(zhí)行合同耗時(shí)397天，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于南京（112天）。二是生態(tài)環(huán)境指數(shù)排名倒數(shù)第三，PM2.5年均濃度超出國(guó)家安全值數(shù)倍。三是商務(wù)成本過(guò)高，在商務(wù)成本最高的十個(gè)城市中排名第八。四是市場(chǎng)環(huán)境指數(shù)排名倒數(shù)第七。市場(chǎng)環(huán)境指數(shù)是反映一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)綜合水平及活力水平指標(biāo)。五是社會(huì)服務(wù)指數(shù)排名倒數(shù)第三。石家莊在融資服務(wù)指數(shù)上成績(jī)甚至為零。從權(quán)力清單制度運(yùn)行的角度分析，以下因素制約了石家莊市法治化營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。

（1）以行政部門(mén)為單位對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行分類，缺乏統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，制約了營(yíng)商環(huán)境的法治化進(jìn)程。目前石家莊市級(jí)行政權(quán)力是以市政府職能部門(mén)、直屬事業(yè)單位及具有公共服務(wù)職能的企業(yè)為單位梳理行政權(quán)力，黨委部門(mén)和其他部門(mén)的權(quán)力未列入，很多承擔(dān)公共職能的社會(huì)組織也沒(méi)有列入。另一方面，未從行政權(quán)力的類別出發(fā)對(duì)權(quán)力進(jìn)行歸類，部門(mén)之間缺乏對(duì)權(quán)力配置的界定、分工、協(xié)調(diào)。以開(kāi)辦企業(yè)為例，當(dāng)前雖然石家莊證照已實(shí)現(xiàn)“二十六證合一”，但開(kāi)辦企業(yè)還需要企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)，很多企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍還需要專項(xiàng)審批、前置審批等，對(duì)各種形式的公司要求的文件要求也各不相同，審批涉及多個(gè)部門(mén)，但石家莊市目前部門(mén)之間缺乏信息共享與互通，各自為政，不同程度的存在職能交叉和缺位問(wèn)題，延長(zhǎng)了開(kāi)辦企業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)的審批時(shí)間，拉低了營(yíng)商環(huán)境的軟環(huán)境指數(shù)。

（2）權(quán)力清單內(nèi)容不夠完善，梳理?xiàng)l目過(guò)粗，制約了營(yíng)商環(huán)境的效能提升。目前石家莊市級(jí)48個(gè)部門(mén)保留實(shí)施的行政權(quán)力共計(jì)1857項(xiàng)，與浙江省寧波市本級(jí)44個(gè)部門(mén)的5612項(xiàng)行政權(quán)力比較相去甚遠(yuǎn)。數(shù)量差異的主要原因在于我市的權(quán)力梳理過(guò)粗，內(nèi)部職權(quán)與外部職權(quán)劃分不夠明晰，僅對(duì)大項(xiàng)進(jìn)行了公示，而很多大項(xiàng)權(quán)力中還包含了多項(xiàng)環(huán)節(jié)和程序，未在權(quán)力清單中明確列舉，也未在清單中公示每一項(xiàng)權(quán)力的辦事流程，因而操作性不強(qiáng)，不能給群眾提供明確清晰的辦事指南，企業(yè)來(lái)石家莊投資辦廠的程序不夠規(guī)范細(xì)致便捷。政務(wù)服務(wù)水平不足，降低了我市營(yíng)商環(huán)境的吸引力。

（3）權(quán)力清單制度配套措施建設(shè)滯后，外部服務(wù)配合不足，制約了營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化速度。權(quán)力清單制度只是在政府深化“放管服”改革過(guò)程中的其中一項(xiàng)制度，必須與其他制度配套實(shí)施，才能瓜分發(fā)揮其對(duì)改善營(yíng)商環(huán)境的積極作用。目前，石家莊的權(quán)力清單只對(duì)行政部門(mén)的權(quán)力予以公布，實(shí)踐中，權(quán)力清單制度通過(guò)清權(quán)和配權(quán)將很多事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)和社會(huì)組織承擔(dān)，但未及時(shí)調(diào)整責(zé)任清單和監(jiān)管清單。從政府履行外部職能分析，權(quán)力下放的清單存在不相匹配問(wèn)題，對(duì)企業(yè)和社會(huì)的服務(wù)仍不到位，造成我市商務(wù)成本過(guò)高，社會(huì)服務(wù)明顯跟不上，為企業(yè)創(chuàng)造良好營(yíng)商環(huán)境的服務(wù)效果未充分體現(xiàn)出來(lái)。

3完善石家莊市權(quán)力清單制度，打造法治化營(yíng)商環(huán)境的對(duì)策建議

為切實(shí)增強(qiáng)對(duì)投資商的吸引力，發(fā)揮省會(huì)城市示范帶頭作用，本市政府應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，完善權(quán)力清單制度，貫徹落實(shí)“放管服”改革的具體措施，從而營(yíng)造良好的法治化營(yíng)商環(huán)境。

（1）科學(xué)配置行政權(quán)力，跨部門(mén)統(tǒng)籌制定權(quán)力清單。政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，由牽頭部門(mén)加強(qiáng)調(diào)研，針對(duì)企業(yè)反映問(wèn)題較為集中的權(quán)力清單進(jìn)行調(diào)整，統(tǒng)籌部門(mén)之間的權(quán)力配置。可參考寧波的做法，將行政權(quán)力分別按行政權(quán)力九大類別和部門(mén)兩種方式制定權(quán)力清單，便于群眾根據(jù)個(gè)人不同需求查找權(quán)力內(nèi)容。針對(duì)開(kāi)辦企業(yè)服務(wù)，可考慮進(jìn)一步放低注冊(cè)門(mén)檻，如放寬企業(yè)從業(yè)人員、前置審批許可、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)期限等方面的限制，縮短注冊(cè)時(shí)間。逐步取消施工合同、建筑節(jié)能設(shè)計(jì)審查備案等事項(xiàng)，由政府統(tǒng)一組織評(píng)估。還可參考上海開(kāi)辦企業(yè)“一窗通”服務(wù)平臺(tái)的做法，由工商部門(mén)將企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)、辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照合并為一個(gè)環(huán)節(jié)，公安部門(mén)取消公章刻制許可，企業(yè)在拿到執(zhí)照后即可在線選擇刻章點(diǎn)刻章。從而將企業(yè)開(kāi)辦環(huán)節(jié)減少為工商執(zhí)照、公安刻制公章、稅務(wù)涉稅事項(xiàng)（含申領(lǐng)發(fā)票）3個(gè)環(huán)節(jié)，并實(shí)現(xiàn)開(kāi)辦企業(yè)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、公安刻制公章、稅務(wù)涉稅事項(xiàng)完全在線申報(bào)，從而提高市場(chǎng)準(zhǔn)入的便利化程度。

（2）規(guī)范權(quán)力分類、運(yùn)行步驟、方式、次序、時(shí)限，促進(jìn)行政權(quán)力內(nèi)容、程序法治化。應(yīng)從提升行政效能的角度，對(duì)行政權(quán)力間的關(guān)系進(jìn)行結(jié)構(gòu)化框定，優(yōu)化權(quán)力行使的各個(gè)流程?？山梃b寧波市的做法，細(xì)化權(quán)力目錄庫(kù)，細(xì)化權(quán)力事項(xiàng)的分類，細(xì)化不同權(quán)力事項(xiàng)行使的程序，一并在權(quán)力清單中予以公布。寧波市根據(jù)權(quán)力來(lái)源將市本級(jí)行政權(quán)力劃分為市級(jí)保留事項(xiàng)、縣（市、區(qū)）屬地管理事項(xiàng)、共性權(quán)力事項(xiàng)和審核轉(zhuǎn)報(bào)事項(xiàng)，每一項(xiàng)權(quán)力清單中除列明權(quán)力事項(xiàng)類型、權(quán)力來(lái)源、實(shí)施機(jī)關(guān)、責(zé)任處室、辦事對(duì)象、到辦事窗口的最少次數(shù)、法定期限、承諾期限、咨詢電話、監(jiān)督投訴電話、辦件類型外，還將辦事指南、流程圖在清單中一并公布，將受理?xiàng)l件、辦理材料、辦理流程、收費(fèi)情況、法定依據(jù)一一分項(xiàng)列明，一目了然，便于辦事企業(yè)、群眾進(jìn)行查詢，極大的提升了政務(wù)服務(wù)的效率，吸引更多的企業(yè)前來(lái)投資辦廠。

（3）圍繞減少企業(yè)負(fù)擔(dān)、為企業(yè)成立和發(fā)展服務(wù)拓展權(quán)力清單，完善法治配套制度建設(shè)。要規(guī)范政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，科學(xué)拓展權(quán)力清單的類型、范圍、項(xiàng)目，處理好簡(jiǎn)化內(nèi)部流程和加強(qiáng)外部服務(wù)的關(guān)系。針對(duì)我市生態(tài)環(huán)境指數(shù)過(guò)低的問(wèn)題，應(yīng)考慮增加專門(mén)的環(huán)保權(quán)力清單目錄，切實(shí)加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)對(duì)提升我市生態(tài)文明水平的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。解決我市商務(wù)成本過(guò)高的問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)調(diào)整權(quán)力清單內(nèi)容，公布各項(xiàng)收費(fèi)目錄等方式降低商務(wù)成本。同時(shí)，應(yīng)增加制定權(quán)力清單的群眾參與度，在充分調(diào)研，聽(tīng)取各方的意見(jiàn)建議基礎(chǔ)上，及時(shí)制定、修改調(diào)整權(quán)力清單，完善權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。在食品藥品安全、公共設(shè)施安全、環(huán)境保護(hù)以及特種行業(yè)資質(zhì)評(píng)估等領(lǐng)域，應(yīng)充分吸取以往權(quán)力精簡(jiǎn)之后政府事中事后監(jiān)管沒(méi)有跟上的教訓(xùn)，強(qiáng)化責(zé)任清單、監(jiān)管清單的配套建設(shè)。學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，加快釋放社會(huì)的創(chuàng)造活力的負(fù)面清單建設(shè)。

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