20個“一號文件”中的農(nóng)村四十年

轉(zhuǎn)折點上被“反哺”

40年來，中國農(nóng)民解決了困擾上千年的吃飯問題，告別了已被征收兩千余年的“皇糧國稅”，迎來了土地的“三權(quán)分置”。

農(nóng)村發(fā)生了巨變，并且其每走一步都影響著整體改革，沒有人能否認，這場持續(xù)了40年的改革始于農(nóng)村。

同樣不能否認的是，農(nóng)村在解決舊矛盾的同時，又有新矛盾產(chǎn)生，甚至還加劇了一些舊有的矛盾，城鄉(xiāng)差距、貧富差距仍然明顯。不過，隨著十八大之后，中央先后實施了精準扶貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村又趕上了新的機會。

談到農(nóng)民進城打工時，有位軍隊高層領導拍桌站起，“當兵就打仗，農(nóng)民就種地，亂跑怎么行？”

1987年的一號文件，已和農(nóng)村改革無關，但并不意味著農(nóng)村改革已經(jīng)結(jié)束。

“2004、2005、2006年分別講了農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，建立起‘三農(nóng)工作的基本框架?！?/p>

陳錫文認為當下農(nóng)村改革、鄉(xiāng)村振興工作中，得考慮最根本的問題，“不能損害老百姓利益，不能做得不償失、傷害民力的事”。

南方周末特約撰稿 張珺

談起農(nóng)村改革，80歲的中央黨校教授張虎林字字鏗鏘，激動之時，會拿起拐杖在地上戳了又戳。2018年8月6日，接受南方周末采訪時，張虎林說，過去40年，20個一號文件破解了“三農(nóng)”工作面臨的諸多難題。

“一號文件”，是指中共中央每年下發(fā)的第一號文件，40年里，有20個一號文件與“三農(nóng)”有關，勾勒出了一幅農(nóng)村改革路線圖。

1982年到1986年，中央曾連續(xù)下發(fā)5個與農(nóng)業(yè)有關的一號文件，建立了農(nóng)村基本經(jīng)濟制度和市場機制。此后中斷18年，2004年開始，中央一號文件重新聚焦“三農(nóng)”，迄今連續(xù)15年。

張虎林曾多次參與一號文件的調(diào)研和起草工作，在他看來，20個一號文件，既有“破”也有“立”，既肯定基層探索，也將其與頂層設計結(jié)合，試圖給農(nóng)民更多權(quán)利，給農(nóng)村更多支持，給農(nóng)業(yè)更多反哺。

有局限的75號文件

北京西黃城根大街9號，歷經(jīng)明清民國，閱世數(shù)百年計。20世紀80年代，因原國家農(nóng)委、原中央農(nóng)研室先后在此辦公，9號院被認為是農(nóng)村改革的“總參謀部”，著名的5個一號文件在此誕生。

首個一號文件誕生前，另一份中央文件也對改革開放初期農(nóng)村工作產(chǎn)生了重大影響，那就是1980年印發(fā)的75號文件，肯定了包產(chǎn)到戶是一種為解決溫飽問題而采取的必要措施。

有進步，但75號文件的局限性也很明顯，只規(guī)定“在那些邊遠山區(qū)和貧困落后地區(qū)可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶”，并沒有完全解決包產(chǎn)到戶的“合法性”問題。

實際情況是，群眾很快就突破了這個規(guī)定，包產(chǎn)到戶迅速蔓延。很多農(nóng)民開始擔心，過去農(nóng)村政策多變，75號文件對包產(chǎn)到戶的肯定會不會又是一個權(quán)宜之計？

1981年8月，9號院的“掌門人”、時任國家農(nóng)委副主任杜潤生奉命領銜再起草一份文件。

這一年，后任國研中心農(nóng)村部副部長的謝揚大學還沒畢業(yè)，便跟隨著9號院的研究員們?nèi)チ税不粘h（現(xiàn)為滁州），對包產(chǎn)到戶、包干到戶做調(diào)研，參與到了文件起草的前期工作中。

“我們下去都是前呼后擁的，你們下去，你們的眼就是我的眼，你們的耳就是我的耳?！敝x揚回憶，“杜老”在出發(fā)前這樣告訴他們。

包括王岐山、陳錫文、周其仁在內(nèi)，三十幾個年輕人拿著8000塊經(jīng)費，頂著42度高溫，走訪了試點雙包到戶的滁縣地區(qū)周邊八縣，做了十幾項專題調(diào)查和典型調(diào)查。

他們白天走訪，晚上住在老鄉(xiāng)家，在倒?jié)M涼水的木盆里看材料，整筆記。40天后，研究員們用麻袋把筆記背回北京。最終形成的總報告得到中央認可，成為1981年全國農(nóng)村工作會議（中央農(nóng)村工作會議前身）的討論依據(jù)。會后不久，時任國務院領導到東北考察，寫回一封信，建議讓群眾自愿選擇，選上啥就算啥，領導不要硬堵了。

據(jù)此，杜潤生帶著研究員們開始起草《全國農(nóng)村工作會議紀要》。

“爭議很大。”曾在9號院工作多年的姚監(jiān)復向南方周末回憶，杜潤生讓“左”的“右”的老的小的一起討論，情急之時拍桌跳腳的情況屢屢出現(xiàn)，吵得臉紅脖子粗?！岸爬弦话悴幌劝l(fā)言，也從來不定調(diào)，就讓所有人敞開了說?！敝x揚解釋，杜潤生的態(tài)度讓討論充分，同時也促使文件制定者反向思考，最終達成各方都能接受的最大公約數(shù)。

1981年12月21日，中央政治局通過了這份文件，將“包產(chǎn)到戶、包干到戶”列進“社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制”中，且長期不變。

當時已是年底，杜潤生建議文件在1982年元旦發(fā)出，成為新年第一號文件，以便受到全黨、全國重視，建議被中央采納。

胡耀邦聽到農(nóng)村干部群眾對首個一號文件反映良好后，公開表示“農(nóng)村工作方面，每年搞一個戰(zhàn)略性文件，下次還要排一號”，杜潤生在文章中這樣回憶。

一切“便宜”的項目已經(jīng)出臺

第一個一號文件下發(fā)后不久，國家農(nóng)委即被撤銷。1982年4月，9號院掛上了中共中央書記處農(nóng)村政策研究室的牌子，杜潤生任主任，這是那時中共中央和國務院機構(gòu)中，唯一專門從事農(nóng)村政策研究的單位。

接下去幾年，每年春節(jié)一過，農(nóng)研室就忙著布置當年的調(diào)研題目，為次年的一號文件準備。

三十多年后，姚監(jiān)復憶起那幾年的工作狀態(tài)：一年有三分之一的時間在全國各地搞調(diào)研，三分之一的時間匯總、統(tǒng)計、討論，另外三分之一起草文件。

林子力和張云千是農(nóng)研室各類文件的主要執(zhí)筆者。1983年的一號文件中，林子力寫下“多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制是在黨的領導下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”。那是前五個一號文件中唯一經(jīng)政治局討論定稿的，另四個都由書記處討論，政治局委員圈閱。

1984年的一號文件繼續(xù)鞏固成果，提出土地承包期延長到十五年以上，并允許農(nóng)民自理口糧到農(nóng)村集鎮(zhèn)務工經(jīng)商，給農(nóng)村的市場經(jīng)濟開了口子。

和往年一樣，那次文件的制定過程也充滿爭議。

如談到農(nóng)民進城打工時，有位軍隊高層領導拍桌站起，“當兵就打仗，農(nóng)民就種地，亂跑怎么行？”搞機械化的農(nóng)口專家講解農(nóng)業(yè)效率提高對生產(chǎn)力的解放，這位將軍才坐下來。

爭論歸爭論，有了前幾年的鋪墊，1984年農(nóng)村改革開始見到明顯成效，糧食產(chǎn)量、庫存量顯著提高，出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品幾十年來的第一次“倉容危機”，也引發(fā)了對農(nóng)產(chǎn)品流通問題的討論。

原《經(jīng)濟發(fā)展與體制改革》雜志主編王小魯，曾多次參加1980年代一號文件的調(diào)研工作，他告訴南方周末，他當時去四川調(diào)研，趕上柑桔大豐收，地方政府在公路和鐵路設卡，只準供銷社統(tǒng)一收購，禁止私人外運，導致柑桔大批腐爛。造成這一局面的一個原因是，長途販運農(nóng)產(chǎn)品在當時還被認為是“投機倒把”。

胡耀邦的秘書李漢平在回憶中提及，直到胡耀邦赴山東考察時作了定調(diào)，局面才有所改變，胡耀邦表示，“長途販運不是投機倒把。他們是搞活經(jīng)濟、搞活流通，是‘二郎神不是‘二道販子”。據(jù)此，改革統(tǒng)派購制度、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成了1985年一號文件的主要內(nèi)容。

就文件的突破性而言，1985年的一號文件是“終結(jié)者”。1986年，第五個一號文件面世后，業(yè)界學界都認為并無重大的政策創(chuàng)新或突破。

1986年冬季的某一天，杜潤生和農(nóng)研室?guī)孜活I導聚在北京京西賓館，認為“對于中國農(nóng)村改革，一切‘便宜的項目已經(jīng)出臺，不觸動深層結(jié)構(gòu)，再不能前進一步了”。

“一號文件這種形式應該結(jié)束了，政策性語言、號召性的東西已經(jīng)不起作用。今后需要的是專業(yè)的、操作性的甚至是需要專門的法律法令了。”他在晚年回憶那次相聚時，復述了這番話。

1987年的一號文件，已和農(nóng)村改革無關。

“但并不意味著農(nóng)村改革已經(jīng)結(jié)束，今后要從國民經(jīng)濟全局改革中尋找前進之路。”杜潤生生前曾這樣對南方周末記者說。

“三農(nóng)”問題 不解決不行了

一號文件再次聚焦“三農(nóng)”，已是18年后。

2004年一號文件的主題是關于促進農(nóng)民增加收入，張虎林認為“這是‘三農(nóng)問題的重要轉(zhuǎn)折點，中央又把‘三農(nóng)擺在重中之重?！?/p>

這番話的背景是，改革開放的第一個歷史階段重點在農(nóng)村，第二階段從1986年開始，重心逐步轉(zhuǎn)向城市。

1990年后，“三農(nóng)”領域矛盾開始變得突出。糧食增產(chǎn)下滑，2000-2003年遇到了改革開放之后最嚴重的減產(chǎn)，農(nóng)民收入從1996年開始一直在低速徘徊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨倒閉，進城務工路徑逐漸萎縮，城鄉(xiāng)差距拉大。

“‘三農(nóng)問題不解決不行了?！睆埢⒘钟X得2003年遇上了轉(zhuǎn)機。當年1月召開的中央農(nóng)村工作會議上，時任中共中央總書記胡錦濤指出，“解決好‘三農(nóng)問題是全黨工作重中之重?！?/p>

那是新世紀首次有總書記出席中央農(nóng)村工作會議并作重要講話。此前，中央曾在1997年規(guī)定，各個行業(yè)、部門的會議，除分管領導外，中央領導一般都不出席和講話。

覺得中央指導方針有了重大改變，張虎林上書中央，建議實行政府補貼，減免農(nóng)業(yè)稅費，并將其作為突破口減輕農(nóng)民負擔。

實際上，減免稅費的提議曾被提到高層，一位農(nóng)口司局級干部告訴南方周末，1998年洪災剛過，有人建議，借助1999年中華人民共和國成立50周年的契機，減免一年農(nóng)業(yè)稅費，讓農(nóng)民休養(yǎng)生息。

建議最終未能通過，可各地的探索已經(jīng)開始。2002年前后，除安徽作為試點省份外，幾個農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)也已停征農(nóng)業(yè)稅，比如浙江寧波作為計劃單列市，實施時未給省里打招呼，“只要財政能承擔，盡力不讓農(nóng)民來負擔?！?/p>

2003年開始任中農(nóng)辦主任的陳錫文在接受媒體采訪時說，當年9月，主管農(nóng)村工作的國務院副總理回良玉請示總理溫家寶，提出要盡快制定一個促進農(nóng)民增收的中央文件。當月30日，起草組成立，回良玉擔任總負責人，成員包括9個中央部門和地方的有關人員。

政治局常委會將文件稿提交中央農(nóng)村工作會議討論、修改后，作為2004年中央一號文件下發(fā)。

時任中財辦巡視員的唐仁健曾說，文件本想寫成一份綜合性草案，農(nóng)林牧副漁面面俱到，但經(jīng)多次修改，很多內(nèi)容都去掉了，起草組的目的越來越明確，就是要圍繞增加農(nóng)民收入這個主題。

這也是自2004年開始，連續(xù)15個一號文件的共性。

“每次一個主題，把問題研究透，框架講清楚，解決問題的辦法也有?！鞭r(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究中心主任宋洪遠連續(xù)15年參與了一號文件的起草工作，在接受南方周末采訪時說。

國研中心農(nóng)村部原部長徐小青則用“破”和“立”來解釋前后期一號文件的不同，“農(nóng)村改革初期，要沖破舊體制的束縛，進入新世紀后主要是‘立，建立國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支持體系，完善體制和建立機制。”

一號文件再次聚焦農(nóng)業(yè)，在農(nóng)民增收問題上建立機制，2004年當年便收到了不錯的效果，糧食大幅增產(chǎn)，農(nóng)民收入迎來自1997年后增長最快的一年。

為防止糧食大豐收后糧價大滑坡，2005年的一號文件仍把促進糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收放在重要位置，并要求“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”。

那兩年，農(nóng)業(yè)收成都不錯，但無奈此前欠債太多，農(nóng)村和城市差距依然顯著，農(nóng)村的基礎設施如水、電、路、房，以及公共服務、社會保障等方面缺陷明顯。宋洪遠稱，“那時，有的村里電壓不穩(wěn)，電視機是‘雪花牌的，洗衣機是盛糧食的?！?下轉(zhuǎn)第18版

?上接第14版

到了“十一五”開局的2006年，中央一號文件將主題定為新農(nóng)村建設，明確提出國家要把對基礎設施建設投入的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，城市反哺農(nóng)村的新階段正式開始。正是從這一年1月1日開始，延續(xù)千年的農(nóng)業(yè)稅被廢止，中國農(nóng)民正式告別“皇糧國稅”。

“從‘三農(nóng)角度講，基本的方針、路子都涵蓋了。”張虎林如是總結(jié)新世紀前三個關于農(nóng)村的一號文件，“2004、2005、2006年分別講了農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，建立起‘三農(nóng)工作的基本框架。此后每年的一號文件，都是更加具體的工作。”

目標是去除農(nóng)民身份象征

上述三個一號文件發(fā)布后的十余年間，農(nóng)村經(jīng)歷發(fā)展的黃金期，糧食產(chǎn)量提高，農(nóng)民收入上漲。但放眼全國，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距依然突出，每年春節(jié)，都會有一波關于返鄉(xiāng)觀察的討論，鄉(xiāng)村凋敝的場景反復呈現(xiàn)，印證農(nóng)村依舊是全面小康的短板。

因此，新世紀以來數(shù)個一號文件都強調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，將其作為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，十八大之后，每年的一號文件都強調(diào)城鄉(xiāng)一體化。

“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化也曾走過彎路。”張虎林說，有人誤認為一體化就是把農(nóng)村人都搬進城里，變成從形式上“消滅”農(nóng)村。

實際上，鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)有不同的功能，城市集聚人口集聚財富集聚技術(shù)，輻射帶動經(jīng)濟發(fā)展；農(nóng)村是生態(tài)屏障，為居民提供農(nóng)產(chǎn)品。十九大將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略列為全面實現(xiàn)小康社會的七大戰(zhàn)略之一，與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略地位相當。

作為十九大后的開局之年，2018年一號文件的主題便是對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行全面部署。

“以前，大家只對城鎮(zhèn)化熱情，但鄉(xiāng)村的振興命中注定、不可回避。”中央農(nóng)辦原主任、現(xiàn)任人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文在今年兩會期間稱，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，“不能城市像歐洲、農(nóng)村像非洲?！?/p>

據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究中心主任宋洪遠介紹，比對以往的新農(nóng)村建設，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所處的背景不同，要求不同，而且鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在目標設定上，分為三個階段，直到2050年。

自2004年開始，宋洪遠連續(xù)數(shù)年參加一號文件起草工作，據(jù)他介紹，不算調(diào)研階段，一號文件的具體起草工作需要三個月左右。

新世紀以來起草一號文件的慣例是，起草組分成三個小組，第一個是由中農(nóng)辦、中央政策研究室、國務院研究室、農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委等幾個部門的分管領導組成的領導小組，負責協(xié)調(diào)指導。第二小組是調(diào)研小組，由有關部門實際分管該方面工作的司局級領導和專家學者組成，負責研究討論，給出意見。此外，還有工作小組，負責文件的具體起草和修改。

“具體工作時，三個小組的人員會有穿插?！彼魏檫h說。經(jīng)多次修改，2018年初，關于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第20個跟農(nóng)村有關的一號文件如約出臺，談及“三農(nóng)”，文件中說要讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

農(nóng)民在中國向來就不僅是職業(yè)，還是身份的象征?！拔覀兊哪繕耸侨コ矸菹笳??！痹啻螀⑴c一號文件調(diào)研的徐小青解釋，這就要求農(nóng)民的農(nóng)業(yè)平均收入不能比非農(nóng)平均收入低。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英告訴南方周末，一些地方即便家庭農(nóng)場、規(guī)模經(jīng)營搞起來，農(nóng)業(yè)收入問題也還沒有真正解決。對于這些地區(qū)，鄉(xiāng)村振興重在頂層設計、整體規(guī)劃，同時還要通過精準扶貧來具體對待、微觀施策，兩者相輔。而精準扶貧不僅需要政府的投入，也需社會積極參與，一些企業(yè)已開始介入，平安集團便在今年宣布將啟動總扶貧投入為100億元的“三村建設工程”，面向“村官、村醫(yī)、村教”三個方向，實施產(chǎn)業(yè)扶貧、健康扶貧、教育扶貧。南方電網(wǎng)廣東公司截至今年6月30日，已完成245個省直中直駐點貧困村的電網(wǎng)改造升級，助力當?shù)鼐珳拭撠殹?/p>

綜觀改革開放40年，20個一號文件已涉及農(nóng)村改革的方方面面?！暗芏喾矫嫘栝L期落實?！痹谂c南方周末的交談中，張虎林稱“三農(nóng)”問題仍有欠賬，“農(nóng)民的收入是在提高，但是要看相對數(shù)，城鄉(xiāng)差距不小啊?！?/p>

和農(nóng)業(yè)打了近50年交道的中央農(nóng)辦原主任陳錫文，今年全國“兩會”期間的發(fā)言幾乎句句不離“三農(nóng)”，他認為當下農(nóng)村改革、鄉(xiāng)村振興工作中，得考慮最根本的問題，“不能損害老百姓利益，不能做得不償失、傷害民力的事。”