階梯理論下環(huán)境沖突的解決機(jī)制
——基于不同案例的對比分析

文 （..吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長春 300）

內(nèi)容提要：由生態(tài)破壞所導(dǎo)致的環(huán)境沖突已然成為我國社會沖突的主要表現(xiàn)形式。構(gòu)建合理的環(huán)境沖突解決機(jī)制不僅有利于管控社會風(fēng)險，也有助于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。借鑒階梯理論，環(huán)境沖突的解決機(jī)制也可以遵循層級排序，根據(jù)效果的遞增趨勢呈 “控制—治理—解決”三種分類形式。最高層級是使用制度化的流程以確保環(huán)境決策過程開放的事前防范機(jī)制。根據(jù)文獻(xiàn)回顧以及與中外環(huán)境沖突案例的分析，可以證明事前預(yù)防機(jī)制是相對最好并可欲的沖突處理方式，但其應(yīng)用仍需突破特定的困局。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境沖突的頻率有顯著的上升趨勢，業(yè)已成為我國社會沖突的主要表現(xiàn)形式。對環(huán)境沖突的管控、疏導(dǎo)與化解，也成為社會維穩(wěn)的重要面向。表面上看，環(huán)境沖突的起源來自利潤至上的企業(yè)，其守法成本高、違法成本低，直接對民眾造成污染損害。從深層來看，在“政治錦標(biāo)賽”中，是地方政府選擇在經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)兩者之間進(jìn)行取舍，結(jié)果往往是為了GDP而犧牲后者。隨著公民環(huán)保意識的不斷提高，各地如火如荼開展建設(shè)項目的過程中地方民眾與政府之間關(guān)系更趨緊張，嚴(yán)重情況下甚至釀成官民激烈對立的社會運(yùn)動。面對這一現(xiàn)實問題，中國與西方國家、乃至整個世界，都在探討環(huán)境沖突的治理機(jī)制以便對環(huán)境沖突風(fēng)險進(jìn)行管控，抑制或從源頭扼殺沖突的萌芽。第二屆聯(lián)合國環(huán)境大會發(fā)布的 《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動》報告提出要推進(jìn)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化，推動環(huán)境保護(hù)多元共治是重點。［1］但若僅圍繞“政府主導(dǎo)”“市場主導(dǎo)”或是“社會主導(dǎo)”討論治理框架，并不能系統(tǒng)地提升環(huán)境治理能力。尤其面對不斷考驗治理能力的沖突事件，如何事前防范，事發(fā)之后能否快速、有效地應(yīng)對，并及時化解矛盾，這些都是環(huán)境治理體系中不可回避且亟待解決的問題。鑒于管控環(huán)境風(fēng)險、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要性，本文將在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上，借鑒安斯坦（Sherry Arnstein）的“階梯理論”來構(gòu)建環(huán)境沖突處理機(jī)制階梯，并結(jié)合案例闡釋環(huán)境沖突治理能力的不同層次，論證以開放決策為核心的沖突事前防范機(jī)制的重要性。

一、環(huán)境沖突及其治理的文獻(xiàn)回顧

20世紀(jì)中后期開始，環(huán)境沖突問題引起了世界范圍的關(guān)注，根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)的情況，關(guān)于環(huán)境沖突的研究大致分為兩個方面：一方面是環(huán)境沖突的概念與起因，另一方面是環(huán)境沖突的治理與解決。

環(huán)境沖突（Environmental Conflict）的研究始于20世紀(jì)60年代。在概念上，C.P.Ozawa認(rèn)為，截至目前，環(huán)境沖突被用來指代針對自然資源分配、污染防控以及土地利用等問題的抗議活動（contests）。［2］Ozawa進(jìn)一步區(qū)分了沖突（Conflict）和糾紛（Dispute）的區(qū)別：所謂環(huán)境糾紛，指的是根據(jù)“應(yīng)該怎么做”表達(dá)的不同意見；環(huán)境沖突則是以強(qiáng)度更大的手段謀求資源的重新分配。Tanya Heikkila與Edella Schlager認(rèn)為沖突已經(jīng)成為不少環(huán)境議題的中心，他們同樣認(rèn)為環(huán)境沖突是政策與制度變遷的催化劑。［3］與此類似，Chris Maser和 Carol A.Pollio 認(rèn)為沖突能夠讓人們獲得“再次選擇”的機(jī)會，即沖突發(fā)起者試圖以沖突的方式來謀求政策轉(zhuǎn)化。［4］相比海外研究，國內(nèi)相關(guān)研究的起步時間較晚，直到1998年才出現(xiàn)了關(guān)于環(huán)境沖突的具體闡釋。國內(nèi)的解釋基本遵循了海外的研究，認(rèn)為環(huán)境沖突是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，人類活動和地理環(huán)境之間產(chǎn)生不同地區(qū)、不同程度、不同形式的多方面對立態(tài)勢的總稱。［5］另一種相對簡化的觀點認(rèn)為，環(huán)境沖突即是指由于環(huán)境問題而導(dǎo)致的污染者與受害者之間的沖突事件，［6］或者認(rèn)為環(huán)境沖突是人與人之間因環(huán)境問題而引起的社會緊張、競爭和變遷，同時認(rèn)為“環(huán)境群體性事件”是環(huán)境沖突的具體表征。［7］在環(huán)境沖突的具體起因方面，除了對生態(tài)破壞的不滿之外，民眾環(huán)境意識的不斷提高也是作用因素。綜合海內(nèi)外的研究成果，關(guān)于環(huán)境沖突特征的研究大致形成了一個理論譜系：第一，沖突由環(huán)境問題引發(fā)，包括資源分配與占用、生態(tài)污染與破壞等方面，隨著公民環(huán)境意識的增長而不斷顯現(xiàn)；第二，沖突的主體呈多元化特征，公眾、環(huán)保組織、地方政府以及企業(yè)都會牽涉其中，但沖突的核心基本指向公眾對公共政策的不滿；［8］第三，沖突以群體性事件為主要表現(xiàn)，包括鄰避運(yùn)動（NIMBY）、對污染的抗議或申訴以及對政策本身的抗議等等。

在環(huán)境沖突的應(yīng)對方面，Roger Sidaway傾向于使用沖突的解決或者化解（resolution）而不是“管理”（management）這樣的表述，理由是化解更能夠說明沖突徹底的不存在，而管理更傾向于對沖突的控制，因而并不能徹底保證沖突不再出現(xiàn)。［9］無論是“化解”還是“管理”，國內(nèi)外涉及環(huán)境沖突處理的研究主要有以下四種思路：第一是構(gòu)建協(xié)同的治理架構(gòu)，例如從行政改革、公眾參與、完善法律法規(guī)等維度解決環(huán)境沖突，類似的答案還有建立“網(wǎng)絡(luò)治理”，政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的關(guān)系中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)；［10］第二是建立協(xié)商性（deliberative）的決策模式，保證環(huán)境政策形成之前取得利益相關(guān)方的共識；第三是將環(huán)境沖突進(jìn)行分類，根據(jù)沖突類型采取不同的措施；［11］第四種是建立倫理治理機(jī)制，例如通過重塑觀念，建立生態(tài)文明建設(shè)的觀念基礎(chǔ)與行為引導(dǎo)機(jī)制。［12］綜上所述，涉及環(huán)境沖突處理的研究基本涵蓋了觀念、結(jié)構(gòu)與行動三個方面。然而，這些研究大多集中于討論沖突爆發(fā)之后的各方的行動邏輯與策略，對于環(huán)境沖突的事前防范機(jī)制，學(xué)術(shù)界并沒有給予太多關(guān)注。

總而觀之，學(xué)術(shù)界認(rèn)為管控環(huán)境沖突的重要性不言而喻，但所提供的策略方案更多將目光投向沖突的事后應(yīng)對。如此既會不可避免地耗費(fèi)大量的維穩(wěn)成本，從現(xiàn)實層面看，讓既得利益者放棄利益重新回到談判桌上的想法也很難付諸實施。可見，環(huán)境沖突的事前預(yù)防機(jī)制不僅會釜底抽薪地撤銷沖突的可能性，也更有利于在事態(tài)嚴(yán)重前找到不同主體都滿意的方案。當(dāng)然，面對著環(huán)境治理中的未知因素，完善沖突過程處理的方法也十分必要。所以，本文將試圖構(gòu)建環(huán)境沖突解決機(jī)制的階梯，并以案例研究的方式論證事前預(yù)防機(jī)制的重要性。

二、環(huán)境沖突治理梯次

1969年，謝里·安斯坦（Sherry Arnstein）發(fā)表了《公民參與的階梯》（A LadderofCitizen Participation）一文，從“事實上無參與”—“象征主義的參與”—“市民控制”的三主體階段闡述了市民參與的層級化，用以表述公民參與從無到有的不同效果。［13］無獨有偶，階梯模型在風(fēng)險治理中也有跡可循。國際風(fēng)險治理委員會 （International Risk Governance Council，IRGC）發(fā)布的風(fēng)險治理階梯將風(fēng)險沿著“簡單—復(fù)雜—不確定—模糊”的順序進(jìn)行分類，根據(jù)不同種類的風(fēng)險整合不同的參與者、應(yīng)對工具納入不同的解決機(jī)制中。［14］借用安斯坦的階梯理論，參考IRGC的風(fēng)險治理框架，在環(huán)境沖突領(lǐng)域引入階梯模型也有利于解釋不同模式的沖突處理機(jī)制。

結(jié)合目前針對社會抗議、集體行動等沖突的處理方式，可以將環(huán)境沖突的處理機(jī)制分為“控制”“治理”與“化解”三個層次。三種類型的劃分便于比較不同處理機(jī)制的異同。隨著階梯層級提高，沖突的處理目的、基本措施與參與行動者隨之增加，如圖1所示：

圖1 環(huán)境沖突治理梯次

（一）階梯1：剛性維穩(wěn)邏輯下的策略選擇

階梯1遵循著傳統(tǒng)的剛性維穩(wěn)邏輯，面對類似街頭運(yùn)動的社會抗議，政府并未建立起良好的溝通對話機(jī)制，而是通過控制、鎮(zhèn)壓的手段對社會抗議進(jìn)行干涉，常見的后果是官民之間的暴力沖突。剛性維穩(wěn)處理環(huán)境沖突的案例在中國并不鮮見，常見的結(jié)果是建設(shè)項目被叫停，地方失去一次經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會，民眾的抗?fàn)幰膊⑽礌幍酶鼉?yōu)的環(huán)保效果。

針對剛性維穩(wěn)的研究隨著群體性事件的走高而邁向深入。剛性維穩(wěn)這一方式的選擇有其背后的制度邏輯，一般認(rèn)為，這是在以維穩(wěn)為主要晉升指標(biāo)的制度激勵下形成的特殊行為方式，但最終往往是多種因素相互作用的結(jié)果。除了以“短平快”的防止迅速平息事件之外，基層協(xié)調(diào)機(jī)制的闕如、民怨疏導(dǎo)渠道的不暢也是迫使政府選擇剛性維穩(wěn)這種懲處性維穩(wěn)方式的原因。這種沖突處理模式往往借助補(bǔ)償性維穩(wěn)或打壓性維穩(wěn)的方法維持地方社會局部的靜態(tài)的暫時性安全穩(wěn)定，效果維持時間短，不排除類似沖突事件日后還會重復(fù)發(fā)生。［15］另外，剛性維穩(wěn)也體現(xiàn)了運(yùn)動式治理與壓力型體制的運(yùn)作邏輯。［16］誠然，政府選擇鎮(zhèn)壓手段具有內(nèi)在合理性，例如打擊沖突發(fā)起者不合理的要求，或者發(fā)起者部分極端手段等等。然而面對環(huán)境沖突，政府選擇剛性維穩(wěn)除了迅速平息事件外，沖突的根源如若得不到解決，這種處理機(jī)制可能會陷入“鎮(zhèn)壓越強(qiáng)、反抗暴力也越強(qiáng)”的惡性循環(huán)，尤其在公民維權(quán)意識日益增長的現(xiàn)實下，剛性維穩(wěn)更不利于政府合法性的維護(hù)，甚至釀成地方政府的信任危機(jī)與治理危機(jī)。正如于建嶸認(rèn)為，剛性維穩(wěn)不但會耗費(fèi)大量的公共資源，也會付出巨大的社會成本，更為重要的是或多或少地消解了民眾對政府的心理認(rèn)同感。［17］

為此，媒體多次撰文批評剛性維穩(wěn)對于社會管理的危害，也多次強(qiáng)調(diào)禁止采取剛性維穩(wěn)的手段激化了社會矛盾。不過，在官員晉升指標(biāo)沒有得到根本轉(zhuǎn)變的情況下，地方政府可能依然會選擇剛性維穩(wěn)的手段處理沖突。事實上，這種鋌而走險的方式對于地方政府來說無論如何都是下策，不過，對于一些污染程度較低、影響范圍小的項目，政府會與企業(yè)達(dá)成一致，讓企業(yè)以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)氖侄纹较⒚駪?，這也被視為政府處理鄰避事件類沖突的策略之一。［18］但這種策略僅僅為了求取穩(wěn)定，并沒有搭建政府與民眾之間對話協(xié)商的渠道，歸根結(jié)底還是為了維護(hù)眼前的經(jīng)濟(jì)利益而非徹底治理污染。

（二）階梯2：協(xié)同治理的行動框架

階梯2是目前學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注并重點討論的沖突處理機(jī)制，這種處理方式與“治理”（governance）概念共生，因此被稱為環(huán)境沖突協(xié)商解決機(jī)制或者環(huán)境沖突治理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政府為了解決沖突同利益相關(guān)的多元主體共同協(xié)商解決問題的過程，核心是通過對話調(diào)節(jié)利益沖突，關(guān)鍵詞是“協(xié)同”與“合作”。

協(xié)商對話也可用來維護(hù)社會穩(wěn)定，同剛性維穩(wěn)相比，這種手段更多體現(xiàn)了法治維穩(wěn)的思想。面對著大型產(chǎn)業(yè)帶來的巨大經(jīng)濟(jì)效益，政府可以適當(dāng)追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、保證稅收，但不能過度縱容企業(yè)的污染行為、置民眾的利益于不顧，若能及時排除民眾對項目的各種疑慮、對工程實施加以合理規(guī)范，有效的溝通對話機(jī)制是必須，多輸?shù)木置嬉膊粫霈F(xiàn)。目前我國采取的項目聽證會等形式都是這一手段的體現(xiàn)。協(xié)商過程中，政府根據(jù)實際情況會引入外部的專家系統(tǒng)重新對項目進(jìn)行環(huán)境影響評價或者論證，為了提高論證的獨立性與權(quán)威性，一些社會組織也會受邀成為參與協(xié)商的主體。這緣于環(huán)保組織在調(diào)節(jié)沖突方面能夠發(fā)揮意想不到的良好作用，例如讓環(huán)保組織通過環(huán)境影響評價、公益訴訟、環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)會議以及介入群體性沖突，［19］或者環(huán)保組織憑借自身的影響力、亦或通過媒體報道、擴(kuò)大宣傳，甚至還可以利用個人關(guān)系與更高級別的官員進(jìn)行接觸游說來促進(jìn)政策改變。［20］將多元主體納入?yún)f(xié)商之后，達(dá)成多邊共贏的共識自然是最好的結(jié)果，特定情況下，政府或許不會在談判中占有絕對優(yōu)勢，但這一形式至少遵從了開放共享的理念，從制度上保證了政府的合法性。

歸根結(jié)底，通過協(xié)商對話，政府也希望能以解釋、疏導(dǎo)的方式取得公眾的同意，盡可能地推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又不影響社會穩(wěn)定。但是，如此協(xié)商機(jī)制的問題一方面在于零和博弈的結(jié)果，另一方面是沖突已然帶來了消極的社會影響，并且協(xié)商處理機(jī)制很難控制日后由不確定因素引起的新沖突。如此看來，這一協(xié)同治理的行動框架本質(zhì)上是一個沖突的調(diào)停機(jī)制，從政府多元身份的角度看，這一行動框架也受到了批評：政府既可能是沖突的“發(fā)動者”，也可能是污染項目的“保護(hù)者”，還可能是重要的“中間調(diào)解者”，［21］如此多重面孔的地方政府會使沖突治理的目的變得模糊，降低了協(xié)商機(jī)制的效用。

（三）階梯3：以開放決策為主的規(guī)避機(jī)制

階梯3的本質(zhì)是以開放決策的手段構(gòu)建事前防范機(jī)制，根本目的是消弭潛在的環(huán)境沖突。截至目前，在環(huán)境領(lǐng)域的事前公眾參與主要體現(xiàn)在環(huán)境影響評價當(dāng)中，仍存在制度缺位。我國的《環(huán)境影響評價法》與《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》僅規(guī)定公眾能夠參與建設(shè)項目和規(guī)劃，忽略了國家或地方環(huán)境政策、規(guī)劃方案等方面的公眾參與。同時，環(huán)境影響評價中的公眾參與也存在弄虛作假行為，讓參與成為形式主義的面紗。以國內(nèi)為例，不少地方針對污染企業(yè)爆發(fā)的環(huán)境沖突無疑體現(xiàn)了公眾參與內(nèi)在中的問題：除了公眾參與環(huán)節(jié)的造假之外，地方政府的規(guī)劃決策仍然處于“黑箱”之中，這就為沖突埋下了種子。例如2017年初發(fā)生在D市的環(huán)境沖突，涉事企業(yè)表示環(huán)評是通過的，后期卻仍然遭到了民眾反對，因而政府妥協(xié)、項目停擺。政府與企業(yè)表示項目事前得到了充分的論證，并表示這個項目不會造成環(huán)境污染，不過政府的承諾也遭到了民眾的懷疑。隨著民眾反對聲音越發(fā)強(qiáng)烈，當(dāng)?shù)厥姓l(fā)布通告，稱該項目仍處于前期階段，需進(jìn)一步研究論證。

學(xué)術(shù)界關(guān)于環(huán)境決策公眾參與的研究大多集中于規(guī)范層面的建議，對“如何參與”具體操作問題的關(guān)注度則較低。具有代表性的是Ortwin Renn及其同事的研究。他們認(rèn)為，若從規(guī)劃階段就邀請公眾代表參與，可以提高決策結(jié)果被廣泛接受的可能性。這樣的參與過程不僅適用于環(huán)境決策，也可運(yùn)用到污染治理當(dāng)中。由此減少沖突源，能夠盡量規(guī)避環(huán)境沖突升級，甚至達(dá)到“resolution”的效果。這種模式的核心是利用參與和對話尋求共識，試圖找到經(jīng)濟(jì)利益與公共利益的平衡點。經(jīng)過特定的流程設(shè)計與平臺搭建，這種手段已經(jīng)被廣泛應(yīng)用到德國、瑞士等國家的大型項目建設(shè)、公共決策之中。

構(gòu)建這種機(jī)制的關(guān)鍵是決策過程公開、透明，將各方行動者整合到組織化的決策進(jìn)程當(dāng)中，這也是踐行環(huán)境“多元共治”的具體舉措。多元主體參與決策的主要目的并非單純地維護(hù)社會穩(wěn)定，更是實踐社會正義觀念。為了有效地實現(xiàn)針對政策的協(xié)商，整個機(jī)制需要包含四方面的內(nèi)容：（1）政策制定者至少要表達(dá)出政策的真實意圖，必要時分享專業(yè)信息、提供教育的機(jī)會。因為環(huán)境本身是專業(yè)化較強(qiáng)的議題，大部分民眾可能因不具備相關(guān)專業(yè)知識而對項目產(chǎn)生誤解。（2）參與決策的行動者不僅要涵蓋直接的利益相關(guān)者，也要適當(dāng)納入更為廣泛的普通公眾，從而確保參與態(tài)度與判斷的客觀性與獨立性。參與的主體可根據(jù)相應(yīng)情況選擇包含政府、企業(yè)、民眾、社會組織與專家等。（3）進(jìn)行相關(guān)案例調(diào)研，針對項目的選址、污染控制等方面的安全性進(jìn)行充分論證，并就項目上馬后的系列配套措施開展研判。（4）期待各主體為了尋找共識而努力。各主體之間不能單純地進(jìn)行利益陳述與交換，中間協(xié)調(diào)者要在碎片化的利益分歧中找出“共識重合區(qū)”。為了防止共識缺失造成的協(xié)商停擺，尋找權(quán)威的仲裁方幫助做最后決定可以緩解決策拖延、事后爭議等問題。［22］

總的來看，從剛性維穩(wěn)到協(xié)同治理，再到開放決策，不僅體現(xiàn)了環(huán)境治理的民主化，也提出了政府處理社會政治問題新的可能性。“政治錦標(biāo)賽”見效快，但隨之而來的副作用卻不小。在政府面臨職能轉(zhuǎn)型的今天，如何整合社會各方力量，將擁有不同資源和能力的行動者們嵌入到環(huán)境決策的過程當(dāng)中，政府、公眾、社會組織、專家等共同構(gòu)成行動網(wǎng)絡(luò)，多方聯(lián)動推動社會可持續(xù)發(fā)展，將是未來要解決的重要議題。

三、案例分析

為了清晰地解釋上述環(huán)境沖突處理機(jī)制，文章選取了三個發(fā)生在中外的真實案例，用以說明應(yīng)用階梯3模型的價值和意義。

（一）什邡事件：一場本可避免的沖突

2012年7月2日，遭受過汶川地震傷害的什邡市又掀起了一場震動，民眾因為鉬銅項目建設(shè)包圍了市政府，理由是鉬銅項目可能帶來極大的風(fēng)險隱患，并且政府是在民眾不知情的前提下悄然啟動的。為了平息事件，什邡市政府派出大量警力維穩(wěn)，隨后與情緒激動的民眾發(fā)生了摩擦。隨著微博等新媒體的介入，什邡鉬銅項目的群體性事件驟然傳遍全國。

來自某高校的調(diào)研組進(jìn)駐什邡調(diào)研，證實了當(dāng)?shù)孛癖妼︺f銅項目事先確實不知情，［23］民眾緣于鄰避情結(jié)到政府“要說法”而引發(fā)了這場沖突。網(wǎng)絡(luò)上至今能搜索到諸多“警察動手打人”“什邡鉬銅項目流血事件”為標(biāo)題或者關(guān)鍵詞的網(wǎng)頁，可見什邡事件引發(fā)的官民沖突已經(jīng)激化到一定程度。

無論是“鄰避事件”還是“利益性群體事件”，鉬銅項目作為金屬冶煉項目，必然會產(chǎn)生一系列的污染，因事前缺乏有效溝通，事后又要迅速將事態(tài)降級處理，使得地方政府屢屢因粗放型項目陷入非常被動的境地，結(jié)果往往是“多輸”：投資者受損，民眾怨氣沖天，政府公信力亦大受打擊。從政治學(xué)與公共管理角度看，什邡事件爆發(fā)的原因歸根結(jié)底在于民眾對自身知情權(quán)被忽視的控訴。與此同時，民眾抗議上訪的訴求也未得到合理的疏導(dǎo)，反而看到的是手持武器的防暴警察，這樣又使矛盾更加激化。從這個角度看，民眾在缺乏知情權(quán)與參與權(quán)的情況下，面對自身利益受到侵害只好選擇抗?fàn)庍@種手段來表達(dá)自己的訴求。因此，什邡市如果能在事前充分地做好信息公開、開放決策等工作，或者在沖突處于萌芽狀態(tài)時建立正常的民眾利益表達(dá)渠道，那么這場沖突本可避免。遭受“7.2”事件的什邡更受打擊，在招商引資中吃了許多企業(yè)的閉門羹，但作為中國環(huán)境沖突的典型事件，什邡事件對中國環(huán)境決策的民主化與地方政府提升環(huán)境治理能力來說提供了重要的借鑒意義，這一事件也開啟了構(gòu)建環(huán)境群體性事件的處理機(jī)制、民眾訴求的疏導(dǎo)機(jī)制以及環(huán)境決策的平等化等方面的研究。

（二）德國斯圖加特21事件：漫長的鄰避運(yùn)動

“斯圖加特21事件”（Stuttgart 21）指的是德國巴登-符騰堡州斯圖加特市的鐵路交通重建工程所引發(fā)的抗議。官方稱“斯圖加特21”工程是德國有史以來工程最為浩大、投資預(yù)算最為龐大的鐵路工程項目之一，工程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是將斯圖加特火車站改建為可以連接歐洲高鐵網(wǎng)絡(luò)的地下貫穿式火車站。爭議始終圍繞這一工程投資巨大，不僅會破壞城市的生態(tài)環(huán)境，而且會破壞歷史遺跡。事實上，反對的聲音最早可以追溯到1980年第一次提出改造斯圖加特火車站的計劃，2008年斯圖加特市民 （大約4000人）組織了首次示威游行，2009年開始“星期一示威”慣例，2010年工程正式啟動之后示威群眾和負(fù)責(zé)維持秩序的警方發(fā)生激烈沖突，造成400多人不同程度受傷。緊接而來的卻是更大規(guī)模號稱近10萬市民參加的示威游行，最后，不得不進(jìn)行全民公投以結(jié)束各方多年來針對斯圖加特火車站改建項目的爭論不休。公投結(jié)果雖然繼續(xù)支持火車站的改建，但卻著實影響了當(dāng)政黨（基民盟）的威望，在2011年州議會選舉中，綠黨突飛猛進(jìn)將州長一職收入囊中。在如此漫長的鄰避運(yùn)動中，類似德鐵這類大型企業(yè)與公眾之間的關(guān)系發(fā)生了改變，德鐵認(rèn)為正常按照與政府的合約施工，不存在法律異議，無故暫停工程進(jìn)度只會加大投資預(yù)算。德國總理默克爾曾公開表示反對全民公投、支持項目興建的舉動也遭受到了強(qiáng)烈批評。就在各方角力僵持不下的時候，巴符州議會提議邀請德國基督教民主聯(lián)盟前秘書長出面調(diào)停的方案得到支持，沖突才開始轉(zhuǎn)向調(diào)停階段。

調(diào)節(jié)環(huán)節(jié)包括辯論、信息公開等諸多方面，正反雙方均邀請了大量的環(huán)保專家對項目進(jìn)行論證、批評。最后，根據(jù)調(diào)節(jié)，雙方達(dá)成了一系列的共識，包括有問題的部分工程必須進(jìn)行修改，修改結(jié)果需要通過公民參與審查；不能繼續(xù)砍伐樹木；修建完多出來的空地交給獨立的第三方管理等等。這些共識得到了政府通過。2011年11月，巴符州舉行全民公投，決定是否撤回工程投資。58.8%的民眾反對撤回投資，這也說明多數(shù)民眾表達(dá)了支持工程的態(tài)度。漫長的“斯圖加特21事件”就此宣告落幕。

事后，斯圖加特當(dāng)局甚至德國當(dāng)局承認(rèn)了公民參與的滯后性，表示如果讓民眾參與到這些重大決策的事前論證中，不僅能打消民眾對項目的質(zhì)疑，也會疏解民眾的不滿，便于決策順利通過、執(zhí)行，更能及時補(bǔ)足政府在一些大項目上的疏忽。針對這樣的環(huán)保議題，默克爾也表示要保證項目的可行性，提供生態(tài)破壞的解決方案，并邀請環(huán)保專家參與論證并監(jiān)督項目實施，以從源頭上化解矛盾。

（三）瑞士垃圾處理廠建設(shè)：開放決策帶來的好結(jié)果

1992年，瑞士北部的阿爾高州 （the canton Aargau）要修建若干垃圾處理廠，負(fù)責(zé)工程的阿爾高州建筑部門咨詢了瑞士聯(lián)邦理工學(xué)院的研究團(tuán)隊，并邀請管理專家組織公民會議，以便全面評估垃圾處理廠的環(huán)境影響。

專家們通過科學(xué)的抽樣方式從四個地區(qū)選取了參與公民會議的代表，請他們參與討論垃圾處理廠選址議題。這些公民代表的態(tài)度十分積極，全身心地投入到討論當(dāng)中，沒有一個人中途放棄。令人振奮的是，公民會議在選址問題上全體意見基本達(dá)成一致，只是就選址排序還存在分歧。來自四個地區(qū)的公民代表們又各自選出代表開會就選址順序展開討論，并于1993年9月達(dá)成最終共識，同年12月，公民參與決策的結(jié)果被政府采納，作為下一步工作的參考。由此，阿爾高州的垃圾處理廠建設(shè)過程順利，未引發(fā)任何沖突。

目前中國以鄰避沖突為主要表現(xiàn)的環(huán)境沖突背后的另一制度問題在于，國家與社會在政府決策過程和公民高漲的決策參與需求之間，存有明顯的落差和認(rèn)知上的距離，由于兩者缺乏合理和有效的政治連結(jié)，故無法形塑制度化的機(jī)制以舒解鄰避沖突帶來的矛盾。［24］借鑒瑞士的案例，通過科學(xué)的專家咨詢論證與公民的充分參與，也許就能夠避免類似的沖突，并且實現(xiàn)雙贏的結(jié)果：既得到民眾對決策的支持、避免項目的擱淺，民眾在參與的過程中各方面能力也能得到相應(yīng)提升。可喜的是，這一努力在我國已開始了探索的步伐，浙江省嘉興市關(guān)于環(huán)境治理而形成的“嘉興模式”就是在尊重環(huán)境公民權(quán)的基礎(chǔ)上拓展了環(huán)境保護(hù)的公眾參與機(jī)制，也已經(jīng)取得了良好的效果。

四、討論與展望

什邡事件、斯圖加特21與瑞士垃圾處理廠這三個案例講述了環(huán)境沖突“控制—治理—化解”的不同路徑，無不印證了環(huán)境決策開放機(jī)制對于規(guī)避沖突的重要意義。面對中國日益增長的環(huán)境運(yùn)動以及對于良好環(huán)境的利益訴求，落實制度化的開放環(huán)境決策機(jī)制必須要提上日程。然而，將這樣一種事前機(jī)制徹底地付諸實踐，仍然需要突破兩方面的困局：一方面來自地方政府官員晉升指標(biāo)之間的博弈，另一方面是共識達(dá)成的阻礙與開放決策的成本。

首先是關(guān)于政績指標(biāo)的問題?？傮w來看，環(huán)境問題與環(huán)境沖突發(fā)端于地方政府。前文也談到，環(huán)境沖突的爆發(fā)屢屢涉及地方政府官員晉升指標(biāo)之間的沖突。據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)統(tǒng)計，人均生產(chǎn)總值及增長與人均財政收入及增長仍然是地方官員考核的主要指標(biāo)，而環(huán)境保護(hù)的地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于此。由此，地方政府為了提升GDP業(yè)績，必然會通過招商引資的方式引重工業(yè)企業(yè)進(jìn)駐。無論是什邡事件還是發(fā)生在各地的PX事件，都昭示了地方政府這一行為邏輯。除了晉升之外，地方政府也需要大量資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障方面，這些投入的來源很多要依靠財大氣粗的巨型工業(yè)企業(yè)——這一點在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一的落后地區(qū)尤為明顯。隨著公民權(quán)利意識與環(huán)保意識的不斷提高，面對著龐大的污染企業(yè)，民眾很有可能促成集體行動對自我權(quán)益進(jìn)行抗?fàn)?。在維穩(wěn)要求與治理技術(shù)不成熟的背景下，為了避免普通的利益訴求升級為官民之間的矛盾激化，結(jié)果往往是政府妥協(xié)、項目叫停、民眾勝利，但政府、民眾與整個地區(qū)也為此付出了巨大代價。近些年，無論是國家還是學(xué)術(shù)界，都為環(huán)境沖突的處理提出了若干操作建議，但依然未能阻止沖突的不斷爆發(fā)。這就需要認(rèn)真考慮背后復(fù)雜的制度性與結(jié)構(gòu)性原因?？梢?，真正地落實開放決策亟需調(diào)節(jié)制度內(nèi)在的缺陷，糾正這些缺陷也要從經(jīng)濟(jì)、政治等多方面入手。

其次是關(guān)于開放決策中的成本問題。開放決策必然需要多元主體的共同參與，上馬項目要經(jīng)得起各方細(xì)致考證。對于環(huán)境這樣的專業(yè)性問題，普通民眾可能并不了解一個項目可能帶來的污染與危害，需要培訓(xùn)、教育以建立起一定的知識儲備。以瑞士阿爾高州垃圾處理廠開放決策為例，整個論證與決策過程將近一年時間，這樣會耗費(fèi)大量的時間與經(jīng)濟(jì)成本。環(huán)境政策的公眾參與需要周詳?shù)挠媱?、?xì)致的準(zhǔn)備和事先做好可行的替代方案等等，在漫長的準(zhǔn)備與論證過程中，企業(yè)撤資、地方政府領(lǐng)導(dǎo)換屆與參與民眾中途放棄的情況均有可能發(fā)生。由此，如何降低開放決策的成本是這一機(jī)制構(gòu)建中的技術(shù)難題。從地方政府的角度看，向民眾提供真實可靠的信息，科學(xué)地履行環(huán)境影響評價中的公眾參與環(huán)節(jié)，進(jìn)行其他地區(qū)類似項目的案例分析都有助于迅速達(dá)成共識。通過審視本文案例也可以發(fā)現(xiàn)，讓公眾在第一時間得到項目的信息是規(guī)避沖突的第一要求，這也是通過尊重民眾知情權(quán)而化 “堵”為“疏”的重要舉措。此外，任何政策能否被接受都要依靠政策的公平性，［25］從這一原則入手，如果項目的環(huán)境風(fēng)險還可能涉及其他行政區(qū)域，那么不僅要在風(fēng)險源所在地引入公眾參與，而且程序正義的范圍應(yīng)擴(kuò)大到整個受影響地區(qū)。形成不同主體、不同部門、不同地區(qū)的聯(lián)動機(jī)制，才會激發(fā)環(huán)境治理的整體活力。

綜上所述，環(huán)境沖突治理梯次不僅代表了處理沖突的不同策略，也為環(huán)境治理能力的逐步提升指明了方向。基于對不同機(jī)制的理論分析與案例闡釋，我們可以看出，以開放決策為核心的沖突事前防范體系是整體最優(yōu)、長期來看最劃算的選擇，也是處理環(huán)境沖突應(yīng)該努力的方向。不過從現(xiàn)實角度看，還需要將事前防范與沖突治理結(jié)合起來：這樣一方面能夠妥善地處理好過程中的沖突，另一方面能提前規(guī)避沖突，做好風(fēng)險應(yīng)對。對于正在邁進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的中國來說，將環(huán)境沖突的處理從危機(jī)管理轉(zhuǎn)化為風(fēng)險防范，從公平理念入手，引入不同主體共同協(xié)作進(jìn)行環(huán)境決策，是破解環(huán)境沖突、持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的不二良方。