依法治國背景下提升黨務信息公開水平的路徑

文 （..中共四川省委黨校，四川成都 6007）

內(nèi)容提要：依法治國是新時代黨執(zhí)政興國的必然選擇，黨務公開水平直接反映了依法治國的效果。推進依法治國必須抓好黨務公開工作。新時代黨務公開在依賴于傳統(tǒng)手段的同時也呼喚新的技術革新，黨務公開的信息化建設是黨務公開在新時代走向現(xiàn)代化的重要抓手。因此在深入推進依法治國背景下提升黨務公開水平需要從統(tǒng)一性、標準化、規(guī)范化和科學化四個方面來強化。

從九屆全國人大二次會議以憲法修正案將“依法治國”載入憲法到黨的十八屆四中全會首次專題討論依法治國問題并通過 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，黨對法治的認識和理解不斷深入，達到了空前高度。“依法治國”也從最初的單一概念，發(fā)展成為內(nèi)容詳實、結構嚴謹、涉及面廣的表述，同時包含著具體可行的舉措，并一步步走向現(xiàn)實，成為我們黨執(zhí)政興國的時代選擇，釋放出強大的力量。黨的十八屆四中全會將依法治國推向縱深發(fā)展，依法治國邁入新的高速發(fā)展軌道。黨務公開是我們黨自覺接受黨員和群眾監(jiān)督的一個重要標志和體現(xiàn)，而黨務信息作為黨務公開的主要內(nèi)容和載體，其公開程度和獲取的便利性直接反映黨務公開的水平。要推進依法治國必須推進黨務公開，推進黨務公開首先必須完善黨務信息公開制度。中國共產(chǎn)黨是一個開放性的政黨，歷來十分注重自身的建設。黨的十九大報告中提出“加強對權力運行的制約與監(jiān)督”和“推進黨務公開”的內(nèi)容和要求。多年以來各級黨組織在黨務公開方面作了許多積極探索，積累了豐富的經(jīng)驗并取得了良好的成績成績。但同新時代新要求相比，黨務公開還存在一些不夠適應的地方，比如公開內(nèi)容不夠全面、程序不夠規(guī)范、載體不夠豐富、方式比較單一等，這就要求加強黨務公開理論研究。對黨務公開實踐的現(xiàn)實和困境進行研討對于新時代進一步推進黨務公開，加強黨的自身建設，促進“四個全面”戰(zhàn)略的早日實現(xiàn)具有積極意義。

一、黨務公開的法理和制度基礎

黨務公開有著深厚的理論和法理基礎。我們可以從憲法和黨內(nèi)法規(guī)兩個層面進行把握?！稇椃ā焚x予了廣大公民廣泛的政治民主與自由的權利，這其中就有兩個十分重要的權利，即知情權和監(jiān)督權，監(jiān)督權和知情權是憲法賦予每個公民的天然權利。作為具有雙重身份的黨員，既是黨員又是我國公民，自然也具有這兩個權利。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，黨務工作不光是單純狹義上的黨務，它已經(jīng)涵蓋了國家所有的領域和內(nèi)容，推動黨務公開已經(jīng)不僅僅是對于黨員知情權的保障，更是憲法賦予每個公民政治民主權利與自由的最好的保障。從黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設來看，黨章賦予了黨員“知情權和參與權”［1］。黨章這一黨內(nèi)基本法對于黨員的知情權的一項基本規(guī)定是推動黨務公開的黨法之源和制度的基礎?！饵h務公開條例（試行）》第一條也明確了條例制定的背景和目的即“全面從嚴治黨和民主政治建設的需要”。黨務公開既是黨的十九大精神的現(xiàn)實轉(zhuǎn)化，也是發(fā)展黨內(nèi)民主、強化黨內(nèi)監(jiān)督、保障黨員權利的重要制度保障。《黨務公開條例（試行）》為做好黨務公開工作提供了基本遵循，標志著黨務公開工作全面走上制度化、規(guī)范化、程序化軌道。這是黨務公開的黨內(nèi)法規(guī)基礎。

黨務公開有堅實的制度為支撐。黨務公開作為依規(guī)治黨的重要制度，是提升黨自身法治水平和能力的重要方法，也是推進依法治國的重要手段，反映著新時代黨執(zhí)政興國的能力和依法治國的水平，必須抓好抓實。而依法治國首要的就是依法執(zhí)政。依法執(zhí)政要求將黨的各方面工作納入到法治軌道中來，同時還需要黨依規(guī)治黨，將依法治國與依規(guī)治黨有機結合起來。必須堅持在黨的領導下貫徹并落實好黨依法治國的各項方針與政策，把依法治國落實到社會主義現(xiàn)代化建設的方方面面。依法治國顧名思義就是依照法律來治理國家。而法有善惡，依法治國應該是“良法之治”［2］。黨務公開制度伴隨著依法治國從理論逐步走向現(xiàn)實轉(zhuǎn)化為制度并內(nèi)化到我們黨的血脈當中，成為黨的執(zhí)政理念經(jīng)歷了一個漫長的過程。黨的十五大提出依法治國的基本方略，將過去“建設社會主義法制國家”的提法，改變?yōu)椤敖ㄔO社會主義法治國家”，極其鮮明地突出了對“法治”的強調(diào)。1999年九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案從憲法層面確立“依法治國”［3］基本原則。黨的十六大提出全面落實依法治國基本方略。2014年10月黨的十八屆四中全體會議更是史無前例地首次以一次中央全會專題討論依法治國問題，將黨內(nèi)法規(guī)體系納入社會主義法治體系當中，不僅將依法治國推向深入，同時也將全面從嚴治黨推向新的高度，依規(guī)治黨有了更多的制度依托。這次會議討論通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，繪就了新時代更全面、具體、更有針對性的依法治國的路徑圖，它將依法治國進一步具體化、形象化和制度化。2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中指出“成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統(tǒng)一領導。各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法。”［4］十九大后首部黨內(nèi)法規(guī)《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》自2017年12月20日起施行，它為黨務公開提供了具體的制度支撐。新時代的依法治國穩(wěn)步向前邁進，制度頂層設計和制度體系逐步構建和日益完善，呈現(xiàn)出全新面貌。

綜上從憲法和黨章這兩大法法治基礎看，推進黨務公開有著深厚的法理基礎，有必要的制度保障。就《黨務公開條例（試行）》自身而言也是集聚了智慧和法治基礎。

二、黨務信息公開所面臨的現(xiàn)實困境

由于黨務公開的范圍較廣，內(nèi)容和限度都有不同的要求，對于黨務公開的現(xiàn)實建設也帶來了不小的難度，操作相對比較麻煩。尤其是在信息化建設過程中如何有效處理黨務公開內(nèi)容和范圍兩者之間的關系是黨務公開所面臨的一道難題。對于黨務公開建設的現(xiàn)實與困境有不同的切入點，本文就從可查的信息入手進行研究討論。根據(jù)瀏覽黨中央15個部門網(wǎng)站制作表1如下。

（一）黨務公開實踐發(fā)展滯后，公開內(nèi)容相對有限

黨務公開作為不同主體了解認識黨的重要窗口和載體，在黨的建設發(fā)展過程中具有重要意義和作用。對于廣大黨員而言它是黨員權利的重要體現(xiàn)，也是黨員貫徹落實和宣傳介紹黨的思想理論方針政策的前提和基礎。黨章中明確規(guī)定了黨的各級組織要實行黨務公開保障黨員的知情權與參與權。然而在實踐中由于一些主客觀因素的影響，黨務公開的實踐遠遠落后于理論和黨章的規(guī)定。從黨中央部門的網(wǎng)站中不難發(fā)現(xiàn)黨務公開的相關內(nèi)容側重于領導活動、講話以及部門工作動態(tài)等內(nèi)容，對于重要的信息批露相對有限，黨務公開的內(nèi)容相對單一。部分部門連組織機構設置和領導人員及其分工、部門內(nèi)設機構具體職責都沒有。這在一定程度上說明黨務公開在時間上的滯后性和內(nèi)容的局限性。

（二）黨務公開的整體水平偏低，主動性不足

隨著信息技術的發(fā)展，過去信息不暢、通信技術落后、公開難度大、各方面條件有限的狀況已經(jīng)逐漸改變。人們獲取信息的渠道和方式越來越多元化。黨務公開隨著以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息新技術的普及應用，電子信息化不可逆轉(zhuǎn)，我們黨也適時開辟了網(wǎng)絡陣地，電子黨務蓬勃發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)黨建不斷發(fā)展并取得了巨大成就。但是在電子黨務建設過程中黨務公開成為其一大短板。從表一不難看出，黨的15個中央部門有5個未開通，其中設置了接近于黨務公開專欄的卻僅有2個，而這兩個公開的內(nèi)容也相對十分有限，大多都散落在網(wǎng)站其它內(nèi)容中，查找十分不便，而且相對重要的信息很難找到。作為黨的中央組織部門在全黨乃至全國具有引領和向?qū)ё饔茫h務公開在電子黨務工作中呈現(xiàn)出較低水平，主動公開不足，這在一定程度上反映出當前黨務公開存在的重視不夠、認識不足、建設滯后等現(xiàn)實問題。

表1 黨中央各部門網(wǎng)站建設情況對比表

（三）黨務公開的內(nèi)容零散，參差不齊

黨務公開的內(nèi)容十分豐富，如果說在起初沒有具體的依據(jù)和規(guī)范，那么新制定出臺的《黨務公開條例（試行）》將使這一現(xiàn)象徹底成為歷史，它是黨在現(xiàn)代化建設中的一次大跨步，有效地彌補了多年以來在黨務公開制度層面的缺陷，讓黨務公開有了制度遵循?！饵h務公開條例（試行）》中有詳細的規(guī)定，它既規(guī)定了黨組織需公開的內(nèi)容和范圍，也根據(jù)組織層級進行了具體的規(guī)定，一改過去自行酌定的局面。但是因為《黨務公開條例（試行）》是十九大后制定的首部黨內(nèi)法規(guī)，制定出臺實施時間短，制度的落地實施還需要一定的時日，目前黨務公開依舊延續(xù)了過去一些習慣。在查詢黨的中央組織部門網(wǎng)站時我們發(fā)現(xiàn)，黨的15個中央組織部門中10個開設了部門網(wǎng)站，一共有131個一級欄目，可是這131一個欄目都或多或少不同程度地包含了黨務公開的內(nèi)容，網(wǎng)站建設早于法規(guī)制度，很多分類都是按照部門工作習慣和同類網(wǎng)站建設模板而進行建構的，造成了很多應該屬于黨務公開的信息都零星碎片式地散落于卷帙浩繁的子欄目中，很多信息交叉重疊或者夾雜在其它信息當中，我們經(jīng)常需要費很大的力氣和時間進行查找和篩選。由于信息的堆積和網(wǎng)站建設的維護等使得大量的屬于公開的信息隨著時間的推移而被網(wǎng)站運營維護者批量刪除而無處可查。各個網(wǎng)站建設因此而呈現(xiàn)出參差不齊的狀況，極大地削弱了網(wǎng)站的實際效用，更增添了普通黨員和群眾的信息獲取成本，無形中增加了黨組織與黨員以及黨與群眾的距離，產(chǎn)生不必要的隔閡。

（四）黨務公開時效差，及時性不足

作為黨務公開的重要窗口和平臺的黨的部門網(wǎng)站，除了其信息公開的內(nèi)容不足外，一個較為普遍的現(xiàn)象就是很多單位的信息公布時間與實際有所滯后，有些信息遠遠落后于現(xiàn)實狀況，這也在一定程度上反映了黨務公開主體責任的意識不夠，主動公開和及時公開不足。從十五個部門網(wǎng)站中查詢可知，除了時事新聞相對及時外其他信息批露大多都有不同程度的延遲，這其中有些程序性的原因，但在一定程度上也反映了黨務公開方面的工作成效。作為黨的中央組織和部門本就備受黨員和人民大眾的關注，網(wǎng)站成為人民了解和認識黨的組織和部門乃至國家的窗口，黨的組織部門及時發(fā)聲回應社會關切，對于引導社會輿論具有積極意義。但現(xiàn)實中黨務公開的時效卻顯得很低，在一定程度上削弱了黨組織部門網(wǎng)站的作用。黨組織部門除了在內(nèi)容上需要多下功夫，還需要著力強化黨務公開的時效，才能讓黨務公開的價值得到凸顯。

（五）黨務公開沒有規(guī)律可循，科學性不強

黨務公開作為新時代黨加強自身建設，保障黨員權利的重要制度，應該具有其內(nèi)在的規(guī)律性和規(guī)范性。然而現(xiàn)實中我們在查詢?yōu)g覽黨的中央組織部門網(wǎng)站的后卻發(fā)現(xiàn)一個問題，就是黨的組織部門網(wǎng)站雖有分類但是卻很散亂，各欄目之間和版塊間沒有具體的規(guī)律可循，板塊設置和門類的劃分上隨意性相對較大，而且部門間差距也比較大。中央15各組織部門開設網(wǎng)站的10個部門中最少的有7個一級欄目，最多26個一級欄目，欄目的構成少部分相同或相似外都不一樣。我們似乎都已經(jīng)習慣了政府及其部門網(wǎng)站信息公開的范式和內(nèi)容，分門別類，系統(tǒng)性強，結構框架和枝干清晰明了，查找方便。例如對“三定一公開”（即定職能、定機構、定人員編制和進行信息化公開）而言，中央部門網(wǎng)站除了中紀委外其它的都找不到具體信息，對于各部門的機構設置和職能劃分都無法通過官網(wǎng)獲知，更不用說其內(nèi)容的黨務公開了。網(wǎng)站建設的無序性使得其科學性大打折扣。網(wǎng)站建設和信息布局的科學性十分不足，給實踐中的查找?guī)砹瞬恍〉穆闊┖屠щy。

三、黨務公開的制約因素

（一）黨務公開主體和內(nèi)容的特殊性

黨是社會主義事業(yè)的領導核心。在十九大以前的相當長一段時期，黨務公開并沒有具體的一個制度來保障，黨章中雖有相關規(guī)定，卻一直沒有具體的制度保障，沒有《黨務公開條例（試行）》這樣的法規(guī)來規(guī)范和指導，各級黨組織的公開程度很大程度上取決于黨組織主要領導或者領導集體的認識水平和政治自覺。對于相對特殊的黨務公開工作，在中央尚無明確具體的規(guī)定，也無具體實踐的先例可循的條件下，如何公開，公開哪些內(nèi)容，公開的程序是什么等都不清晰的時候，為了避免犯錯或者招來不必要的麻煩，自然而然地形成了一種少公開或者不公開的選擇習慣

（二）黨務公開的保密要求和安全限度原則制約

由于黨在領導國家過程中會經(jīng)常涉及有關國家重大決定或者重要內(nèi)容，這些關系著國家的安全與穩(wěn)定，需要保密，不適宜公開或者不能公開。另外作為執(zhí)政黨，黨有需要維護的利益和價值，所以黨務公開又必須遵守保密有關要求和規(guī)定，遵循安全限度原則的制約。而這在實踐中最為難以把握。到底黨的哪些活動屬于保密內(nèi)容或者范圍，相對不容易界定和把握，尤其是對于并無明確保密層級的活動或者內(nèi)容，這給黨組織和干部們帶來了很多現(xiàn)實的選擇性問題。對于這種難以定性或者區(qū)分的，大多為了避免觸碰禁區(qū)導致犯錯，自然而然就偏向于消極的冷處理，不公開或者不觸及性地選擇部分公開。這在一定程度上削弱了公開的實際效果，也制約了黨務公開工作的開展。

（三）實踐重宣傳而輕公開，標準尚未統(tǒng)一

黨務公開的實踐伴隨著黨的建設和發(fā)展有相當長的歷史，在黨內(nèi)一定范圍內(nèi)已經(jīng)做得相當成熟了，但是在具體實踐中依舊存在著一些問題。我們黨是一個十分重視宣傳的黨，宣傳工作一直是黨的各項工作中的重點。在新時期，由于黨的執(zhí)政領導地位和特殊使命，黨需要帶領人民應對各種挑戰(zhàn)，肩負著重大使命和關鍵責任，不可避免地要在社會中承擔其頂梁柱、挑大梁的角色。很多時候宣傳工作需要黨的領導，一方面鼓舞士氣，振奮人心，另一方面也需要通過宣傳來讓人民和世界了解黨的具體工作。然而現(xiàn)實中對于宣傳和公開度的把握卻并不容易。黨的組織中領導和干部傾向于宣傳自己及組織所做的工作，而忽略了其他內(nèi)容的公開，宣傳過程中有選擇性地選擇有利于自己和單位組織的內(nèi)容，而忽略了可能會影響自己或者產(chǎn)生負面影響的內(nèi)容，不利于社會監(jiān)督。同時在黨務公開中的標準化也是一大關鍵因素，由于標準不統(tǒng)一甚至沒有具體的標準參照，各組織和部門隨意性較大，選擇性強，公開也就自然參差不齊，沒有標準也就沒有什么約束力，黨內(nèi)無法考量，黨員和群眾也無法評價估計與監(jiān)督。

（四）法規(guī)建設相對滯后，缺乏有效的制度規(guī)范

黨務公開作為一項重要的制度，是黨員和群眾知情權和參與權的重要保障。然而在實踐中卻一直缺乏強而有力的法規(guī)保障?！饵h務公開條例（試行）》也是十九大后黨中央才出臺的一部黨內(nèi)法規(guī)，這部呼喚已久的法規(guī)彌補了黨內(nèi)法規(guī)的一處空白，但是對于有著8700萬黨員的大黨而言，依舊顯得有些匱乏。況且在實踐中一些具體的問題還需要具體的細則或者辦法來協(xié)調(diào)解決和推動實施。比如說黨務公開怎么來保障？黨務公開的標準怎么確定和劃分？不公開的后果是什么？如何監(jiān)督？監(jiān)督怎么設定和安排？這些都是黨務公開不可回避的現(xiàn)實問題，也需要用法規(guī)的形式確定下來，以促進和保障具體實施。而且《黨務公開條例（試行）》從出臺到落實與實施還有很長一段路要走。黨務公開法規(guī)建設滯后，使得具體的實踐缺乏有效的制度規(guī)范，黨務公開也就會隨著人員的變動呈現(xiàn)出極大的跳躍性。

（五）制度保障不足，缺乏監(jiān)督制約機制

黨務公開作為一項重要的制度規(guī)范，所涉及和涵蓋的內(nèi)容十分廣泛，其保障的權利也十分重要。由于黨務公開主體間的力量對比和地位差別，黨員和人民群眾的基本權利極易被忽略或者侵害。如何保障廣大黨員和群眾的這種權利，如何約束和規(guī)范黨組織的權力，促使黨組織積極主動依法依規(guī)進行黨務公開，如何具體操作，該遵照怎樣的程序，如何對這項工作進行規(guī)范，怎樣合理的監(jiān)督制約黨組織權力有效保障黨員和群眾的權利都是黨務公開必須直面的課題。而現(xiàn)階段黨務公開實踐中雖然已經(jīng)有了《黨務公開條例（試行）》，但是黨務公開條例（試行）作為黨務公開的一部基本法，并不能包羅萬象、涵蓋所有，還有很多制度還沒有建立，黨務公開缺乏相應的制度保障，也缺乏監(jiān)督制約機制，這限制著黨務公開工作的開展和推進。

四、推進黨務公開的路徑

（一）推進法規(guī)的具體實施，提升規(guī)范化水平

深化黨委領導責任建設，加強部門和組織間的協(xié)作，加快推進黨務信息公開指導目錄的編制工作，制定具體可行的實施方案，用制度確定下來。深化落實《黨務公開條例（試行）》，讓黨務公開制度盡早落地生根，探索開發(fā)統(tǒng)一的黨務公開信息平臺，整合資源優(yōu)勢，統(tǒng)一建設，集中審核，共同使用，以法規(guī)為工作依托，在法規(guī)基礎上依規(guī)強化落實和具體實施。同時，繼續(xù)加強法規(guī)建設工作，在中央的統(tǒng)一領導下分類實施，運用指導原則和標準引導標準化建設，允許地方在標準原則的必要限度內(nèi)結合本地實際和具體實踐進行自主探索和建設，建立健全黨務公開有關的實施辦法和細則，依規(guī)推進黨務公開工作。另外，探索建立黨務公開評估機制，注重實效，強化評估，在實踐中不斷提升法規(guī)的實施水平和規(guī)范化水平。

（二）明確權責主體，強化制約監(jiān)督機制

理順政務與黨務二者之間的關系，努力實現(xiàn)優(yōu)勢互補，相互促進，推動共同發(fā)展。黨務公開需要明確權責主體，細化責任任務。一方面，要持續(xù)不斷推進黨務公開配套法規(guī)制度建設，完善黨內(nèi)法規(guī)立法，用法規(guī)的形式明確黨的各級組織和部門之間在黨務公開中的職能權限和責任劃分，在機構部門明確黨委辦公廳（室）的領導責任，在組織中建立黨委和書記黨務公開的主體領導責任制，發(fā)揮核心力量和關鍵部門作用，充分發(fā)揮黨委辦公廳法規(guī)局（室）的專業(yè)優(yōu)勢，用制度規(guī)范推動自主公開；另一方面，繼續(xù)加強配套和完善監(jiān)督制約機制，繼續(xù)強化主體責任，充分有效發(fā)揮執(zhí)紀監(jiān)督作用，加大對不合規(guī)的消極行為的問責和懲處力度，倒逼黨務公開。通過主動公開和規(guī)范公開雙向推動黨務公開現(xiàn)代化建設。

（三）完善程序設計，推進公開常態(tài)化機制化

在繼續(xù)加強黨務公開實體法規(guī)建設的同時完善程序性法規(guī)設計，用制度規(guī)范黨務公開程序，細化黨務公開過程中的具體程序。一方面，規(guī)范和加強黨組織部門主動公開制度規(guī)范和程序性建設，讓黨務公開依規(guī)有序進行，依規(guī)保障不同主體的知情權，分類、有區(qū)別的平等享受與主體身份相適應的信息權利和自由；另一方面，完善黨務公開中依申請公開的程序，明確有關具體操作流程和辦法，完善依申請的復議和裁決制度建設，豐富和充實依申請公開的形式和方法。同時完善黨務公開監(jiān)督程序和權利救濟程序，充分保障黨員和群眾的權利。通過多種方式和手段綜合推進黨務公開的常態(tài)化和機制化建設。

（四）借鑒政府信息公開經(jīng)驗，完善體制機制

總結信息公開中的優(yōu)秀經(jīng)驗，探索符合我國國情的黨務公開制度，做好防范風險的準備，逐步健全信息安全保護機制和黨員群眾信息權利救濟保護協(xié)調(diào)機制，預防與救濟并行。另外，在實踐中注重機制建設和平臺建設，借鑒“三定一公開”建設經(jīng)驗，加強平臺建設；積極推進電子便民化黨務公開建設，開發(fā)相關軟件，在身份識別的基礎上同端口不同界面，分類分權限分別開放；適應信息化建設需求，做好移動自媒體客戶端等多平臺的公開服務機制，拓展查獲渠道和途徑，在平臺中開辟專欄或者專區(qū)進行黨務公開，運用指導目錄，以便民化為導向完善黨務公開機制。通過各種機制充實完善黨務公開制度。

結 語

雖然黨務公開工作在黨中央的堅強領導下取得了長足進步，但是黨務公開的現(xiàn)實困境依舊存在。新時代黨務公開的問題不容忽視，但前途充滿光明，尤其是2017年年底黨中央制定出臺《黨務公開條例（試行）》，用黨內(nèi)基本法規(guī)的形式首次將黨務公開工作法制化，這對于推進全面從嚴治黨，暢通黨員參與黨內(nèi)事務，充分調(diào)動全黨積極性、主動性、創(chuàng)造性，具有重要意義，也使得黨務公開未來更加值得期待。