精準(zhǔn)扶貧下的“第一書記”制度及其扶貧困境
——以“雙軌”合作為視角

文 （華東政法大學(xué)，上海 201620）

內(nèi)容提要：基于精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)下的“第一書記”扶貧制度，使“第一書記”與“村支書”為代表的村干部形成了“國家治理”和“基層治理”的兩股治理力量的交叉和融合?！半p軌”合作扶貧可能會產(chǎn)生雙方的不平等合作關(guān)系，產(chǎn)生外來資源的依賴性、項目制扶貧工作催生的形式主義和追求短期效益等問題；也可能會產(chǎn)生雙方合作的分離甚至是不合作的關(guān)系，導(dǎo)致“雙頭政治”下的扶貧低效和信任危機(jī)。改善“雙軌”合作需要在“精準(zhǔn)扶貧”政策上進(jìn)行完善：明確雙方的職權(quán)分工與責(zé)任主體，并建立約束、監(jiān)督和晉升激勵機(jī)制、建立目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制和扶貧長期化規(guī)劃、改善扶貧資源依賴關(guān)系并提升基層治理的自主性。

一、引言

貧困地區(qū)和貧困人口是我國建設(shè)全面小康社會最突出的短板，從2013年我國提出精準(zhǔn)扶貧的工作方略后，我國的扶貧工作便有了創(chuàng)新性的部署，“消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富?！币渤蔀榱素毨е卫淼谋举|(zhì)要求。為了實現(xiàn)2020年全面消除貧困的目標(biāo)，推動精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制在我國各地的啟動實施，2015年11月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出了“選派思想好、作風(fēng)正、能力強(qiáng)的優(yōu)秀年輕干部到貧困地區(qū)駐村，根據(jù)貧困村的實際需求，精準(zhǔn)選配第一書記，精準(zhǔn)選派駐村工作隊，不穩(wěn)定脫貧不撤隊伍”的要求，通過外來幫扶力量來展開基層的扶貧、脫貧工作。根據(jù)新華社記者2015年10月18-19日在安徽潛山的全國干部駐村幫扶現(xiàn)場會的信息，2015年末，一共有48萬的外來干部被派駐到貧困村莊，同時保證99%的貧困村駐有選派的“第一書記”。外來的幫扶力量會通過“外力”和強(qiáng)大的外來資源來協(xié)助基層干部解決新農(nóng)村建設(shè)面臨的問題，在任期內(nèi)完成精準(zhǔn)扶貧工作的同時推動村莊的治理變革和新農(nóng)村建設(shè)。但是外來的“第一書記”在基層與“村支書”代表的當(dāng)?shù)馗刹肯嘤鰰r，“第一書記”基于“精準(zhǔn)扶貧”任務(wù)帶來的項目制的工作模式會給基層的扶貧治理工作產(chǎn)生較大的影響，“第一書記”和“村支部支書”代表的兩股不同的治理力量需要尋求合作治理的扶貧策略。同時，雙方在治理目標(biāo)和治理方式不同的背景下必然會產(chǎn)生治理的沖突和困境，發(fā)現(xiàn)這些問題并尋求解決方式成為了必要的研究方向。

一、精準(zhǔn)扶貧下基層治理的變革和扶貧策略

我國政府采取干部駐村的制度進(jìn)行基層扶貧實踐已有了多年的經(jīng)驗，“干部駐村”制度也被稱為“包村制”和“駐村制”，主要指的是中央和上級政府對基層行政村派出專制干部和人員，來執(zhí)行國家政策或者落實中央要求并督促執(zhí)行的一種工作機(jī)制［1］。我國目前提出的精準(zhǔn)扶貧的政策要求，需要“第一書記”和其他駐村干部能夠在基層建立良好的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制、提出切實可行的扶貧規(guī)劃并能夠采取多樣性的手段，根據(jù)不同村莊和不同農(nóng)戶的致貧原因，采取有針對的幫扶措施，最終達(dá)到“精準(zhǔn)脫貧”的目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧被比喻為中央向基層的“滴灌”，而“第一書記”和駐村干部被比喻為實現(xiàn)扶貧目標(biāo)的“管道”［2］，這就賦予了“第一書記”極大的政治任務(wù)和工作要求?！暗谝粫洝钡南锣l(xiāng)，帶來了基層治理主體的變革，基層扶貧主體和扶貧方式也會產(chǎn)生巨大的變革，“二元化”的基層治理主體也會產(chǎn)生不一樣的合作扶貧策略。

（一）“第一書記”制度：基層治理的嵌入型變革

從我國基層治理的權(quán)力生成來看，我國村莊的權(quán)力主要有兩種生成模式，一種是內(nèi)生型權(quán)力，一種是行政嵌入型權(quán)力。賀雪峰和仝志輝提出我國鄉(xiāng)村秩序的生成具有二元性，一是村莊的內(nèi)生，二是行政的嵌入［3］。行政嵌入指的是來自上級部門的外部力量對下級的控制和行政干預(yù)，這種強(qiáng)制性權(quán)力的權(quán)威來自于中央政府的授權(quán)。雖然我國鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生秩序要比行政嵌入產(chǎn)生更早且接受度高，但是在國家強(qiáng)制性權(quán)力和意識形態(tài)的影響下，鄉(xiāng)村治理的行政嵌入力量已占據(jù)絕對的優(yōu)勢，相關(guān)的文獻(xiàn)研究中表明，內(nèi)生秩序的力量在與行政嵌入的博弈中不占上風(fēng)，往往會被外來的行政嵌入力量打壓［4］。過去，村莊的基層治理強(qiáng)調(diào)民間的自治權(quán)利，村莊內(nèi)生的權(quán)力來自于村黨支部的人員選舉，通過在村民之間的選撥任命來協(xié)調(diào)基層的自治權(quán)，這種依靠村莊內(nèi)部資源的治理模式其特點(diǎn)是行政權(quán)力與村民自治進(jìn)行結(jié)合，村支部書記更容易得到民眾的信任、熟悉和支持。而隨著“第一書記”制度的落實，國家權(quán)力逐漸融入到了基層的治理之中。

“第一書記”代表的是中央和上級部門的強(qiáng)制權(quán)力，同時也帶來了巨大的外來資源和不同的治理思路。基于精準(zhǔn)扶貧的要求，外來的“第一書記”會從新的角度、新的思路和新的理念來幫助村委干部們展開扶貧工作，這是一種通過國家治理構(gòu)架的“外力”來化解基層的“內(nèi)部”問題的嘗試［5］?！暗谝粫洝眮碜杂谏霞壍钠渌块T和單位，他們不占據(jù)村內(nèi)“兩委”的職數(shù)，同時他們的人事考核和各種待遇都來自于原單位，他們的扶貧工作也需要得到原屬部門的大力支持和各種資源扶持。從中可以發(fā)現(xiàn)，“第一書記”在基層治理中是典型的“局外人”，依靠自身和原單位的資源而不是村莊固有資源在任期內(nèi)展開扶貧工作。這種治理模式的轉(zhuǎn)變使得村莊治理由 “內(nèi)生型”轉(zhuǎn)向了“嵌入型”，治理的主體也有傳統(tǒng)的村委干部轉(zhuǎn)為 “第一書記”和村支部書記的合作共治?！暗谝粫洝贝淼膰覚?quán)力嵌入到村莊的基層自治之中，使“第一書記”承擔(dān)著“國家權(quán)力代表”和“村莊治理領(lǐng)頭人”的兩種角色。如何將這種強(qiáng)制又強(qiáng)大的外來權(quán)力和村莊扶貧工作進(jìn)行結(jié)合，成為了“第一書記”完成扶貧目標(biāo)的關(guān)鍵。

（二）治理方式：“第一書記”基于目標(biāo)管理責(zé)任制下的“運(yùn)動式扶貧”

精準(zhǔn)扶貧機(jī)制要求基層治理完成精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核等扶貧任務(wù)，干部駐村作為精準(zhǔn)扶貧的重要機(jī)制，駐村的幫扶工作也緊密的嵌入到這些任務(wù)之中，駐村“第一書記”也需要參與到主導(dǎo)村支部的精準(zhǔn)識別工作和村內(nèi)的貧困戶建檔立卡等扶貧工作之中。“第一書記”在分析村內(nèi)貧困的原因后，要建立貧困戶的脫貧和發(fā)展計劃，利用自身的外來資源，幫助貧困戶脫貧致富，展開教育扶貧、就業(yè)扶貧、異地搬遷扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧等扶貧措施。從工作方法和治理目標(biāo)來看，“第一書記”嵌入型扶貧模式具有“運(yùn)動式治理”的特點(diǎn)。運(yùn)動式治理是我國政府運(yùn)用得比較成熟的基層治理方式，主要是在“基層政權(quán)在專制權(quán)力喪失，基礎(chǔ)性權(quán)力又尚未確定，行動缺乏足夠資源［6］”的被動形勢下做出的基層工作權(quán)宜之計。國家通過政治動員和政策規(guī)定，從上級部門調(diào)動官僚體系和各方資源來處理那些突發(fā)性和難以解決的社會疑難問題，形成一種有組織有目的同時規(guī)模較大的多方參與的治理過程，“第一書記”制度的扶貧工作便具有這種特點(diǎn)。精準(zhǔn)扶貧成為多方力量共同運(yùn)動型治理基層貧困問題的核心，這也凸顯了政府和社會之間的“嵌入式”合作關(guān)系，“第一書記”便承擔(dān)了這一合作的接點(diǎn)，同時也是運(yùn)動式治理貧困工作的主要承擔(dān)者。

不同于以往的干部駐村實踐，以精準(zhǔn)扶貧為目標(biāo)的“第一書記”制度有了更加明顯的扶貧要求和扶貧目標(biāo)，他們需要完成貧困戶的識別、幫扶、脫貧和管理等一系列“項目制”幫扶任務(wù)。“項目制”作為一種技術(shù)性的管理手段，在一定程度上超越了傳統(tǒng)的科層制，能夠強(qiáng)化上級的意圖，增強(qiáng)決策的執(zhí)行力，保證基層政府和上級部門能更好地溝通與互動。精準(zhǔn)扶貧賦予了“第一書記”制度扶貧工作十分明確的時效性和目的性，通過查閱精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)政策和文件要求，可以發(fā)現(xiàn)對于“第一書記”的工作任務(wù)、工作目標(biāo)和扶貧項目的時間進(jìn)度都有詳細(xì)而又具體的規(guī)定。這就要求駐村干部在一定的時期內(nèi)要克服任務(wù)的復(fù)雜性和多變性，完成以精準(zhǔn)扶貧為核心的政治任務(wù)和社會目標(biāo)。這種工作模式是在“目標(biāo)管理責(zé)任制［7］”框架下的一種實踐治理，駐村干部要以精準(zhǔn)扶貧的要求作為治理目標(biāo)，充分利用外來資源和多方合作，使相關(guān)扶貧項目順利進(jìn)行，集中力量在任期內(nèi)有組織、有目的、有成效的“運(yùn)動式”治理基層的貧困問題，達(dá)到目標(biāo)群體“精準(zhǔn)脫貧”的目標(biāo)。

二、“雙軌”合作：“第一書記”與“村支部書記”的基層扶貧相遇

在鄉(xiāng)村治理中，“第一書記”與原有的“村支部書記”分別代表的國家和基層的兩股力量，在治理目標(biāo)不同的背景下需要進(jìn)行合作和互助，進(jìn)行基層扶貧的“雙軌”合作?！半p軌”這一概念最早來自于費(fèi)孝通在分析中國政治生態(tài)提出的“雙軌政治”，他提出“傳統(tǒng)中國社會的治理是通過兩條平行的軌道進(jìn)行的：一條是自上而下的中央集權(quán)的專制體制的軌道，它以中央政府為中心建立起一整套的官僚體系；另一條是基層組織自治的民主體制的軌道，它由鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)村精英進(jìn)行治理［8］”。國內(nèi)也有學(xué)者以此為基礎(chǔ)提出基層“雙軌治理”的概念［9］，研究國家和基層兩股政治力量在基層社會扶貧治理工作中的實踐邏輯和社會后果。同“雙軌治理”中的“雙軌”相同，本文的“雙軌”合作是指“第一書記”作為國家上級干預(yù)的一軌，而村支部書記作為基層自治的另外一軌，但是本文著重于研究兩者之間的合作類型以及合作中產(chǎn)生的困境?！暗谝粫洝贝碇鴩业膹?qiáng)制力量和精準(zhǔn)扶貧的政治要求，與基層治理中的村支部書記在鄉(xiāng)村扶貧中展開合作，兩者各具有自身的優(yōu)勢和不足，在基層“精準(zhǔn)扶貧”工作中如何把資源進(jìn)行協(xié)調(diào)，發(fā)揮扶貧的效果最大化是“雙軌”合作的核心。

這里提出“雙軌”不僅是因為兩者分別代表著國家和基層兩種不同的主體，同時他們的治理目標(biāo)和治理方式也存在著較大的差異性。“第一書記”帶著精準(zhǔn)扶貧的任務(wù)和目標(biāo)來到基層，他們的工作帶有明顯的項目制和目標(biāo)責(zé)任制特點(diǎn)，“扶貧”工作的成果是他們考核、晉升的重要因素；而村支部書記代表的基層力量的工作核心是發(fā)展村莊經(jīng)濟(jì)并維持村莊政治、經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定性，“扶貧”工作只是他們眾多工作任務(wù)中的一項。雖然上級部門有規(guī)定 “第一書記”的任務(wù)除了精準(zhǔn)扶貧還需要做到“加強(qiáng)基層組織”、“為民辦事服務(wù)”以及“提升基層治理水平”等方面，但在具體的實踐中“第一書記”的政績考核還是以精準(zhǔn)扶貧為重心。這就意味著“第一書記”和“村支書”兩者之間的工作內(nèi)容存在較大的差異性，“精準(zhǔn)扶貧”在他們的工作中的地位也不會相同。同時，目前的政策中也沒有明確規(guī)定村支部書記與“第一書記”的關(guān)系和合作模式，“第一書記”的精準(zhǔn)扶貧成效也沒有與村支部書記的政績進(jìn)行掛鉤，這就會影響到兩者之間扶貧工作的合作意愿。第一書記代表的外生力量為基層帶來了巨大的資金、技術(shù)、人才、信息和行政強(qiáng)權(quán)，能夠改變鄉(xiāng)村在組織化低下、自制能力不強(qiáng)、資源欠缺的條件的扶貧工作，往往能夠吸引村支部書記代表的基層力量，從而對扶貧工作進(jìn)行主導(dǎo)。而村支部書記作為長期在基層工作的 “內(nèi)生資源”，在熟悉鄉(xiāng)村治理情況的同時也具有良好的鄉(xiāng)村人脈關(guān)系，也決定著鄉(xiāng)村的長期發(fā)展規(guī)劃，這也會對“第一書記”的扶貧工作產(chǎn)生多方面的影響和幫助。因此，雙軌合作的核心便是如何有效銜接這兩股力量，在精準(zhǔn)扶貧項目制和村莊維穩(wěn)、長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩種目標(biāo)中進(jìn)行有效的共生發(fā)展。除此之外，兩股不同的治理力量由于治理目標(biāo)不同，在基層的扶貧工作中必然會出現(xiàn)較多的沖突，分析這些治理困境并找出解決方案便是“雙軌合作”的核心問題。

圖1 “第一書記”制度與“村支書”制度的扶貧“雙軌”合作模型

三、不平等的合作：“第一書記”主導(dǎo)下的基層扶貧工作

從“第一書記”制度的產(chǎn)生起，基層便對駐村干部帶來巨大的外來資源抱有極大的期望，這往往是基層自治力量對自身的不自信以及對扶貧資源的欠缺，從而產(chǎn)生了對外來力量的高依附性。國內(nèi)有學(xué)者在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村干部可能會產(chǎn)生出“脫貧工作是第一書記的職責(zé)而不是自己的任務(wù)，這是一項外來的政治工程而非基層工作”的思想［10］，那么這種消極態(tài)度帶來的后果便是以村支部書記為首的基層自治力量將基層治理的主導(dǎo)權(quán)交給外來的“第一書記”，基層政權(quán)最多只是進(jìn)行配合和協(xié)作的工作。那么這就會導(dǎo)致基層扶貧治理的合作產(chǎn)生不平等的關(guān)系，從而對基層的扶貧工作帶來一系列的影響，以下做具體分析。

（一）扶貧依賴性：“第一書記”對基層自治力量的主導(dǎo)與削弱

以精準(zhǔn)扶貧過程中的產(chǎn)業(yè)扶貧為例，基層力量在自身能力和資源欠缺的現(xiàn)實下往往無力發(fā)展基層的產(chǎn)業(yè)化扶貧工作，而“第一書記”來到基層后，利用自身以及原有單位的行政力量和強(qiáng)大資源便成為了基層的產(chǎn)業(yè)開發(fā)、資源整合和市場推進(jìn)的主導(dǎo)者。產(chǎn)業(yè)化扶貧是政府利用已有資源，以“第一書記”為載體進(jìn)行的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃和引導(dǎo)的一種發(fā)展模式，也是鄉(xiāng)村在進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧過程中的重要路徑。而產(chǎn)業(yè)化的扶貧模式整個流程都需要強(qiáng)大的 “外來資源”進(jìn)行扶持，村支部書記代表的基層力量在其中很難起到有效的支持作用。如圖2所示，產(chǎn)業(yè)化的扶貧模式需要“第一書記”利用自身和原有機(jī)關(guān)的資源，通過政策的引導(dǎo)來發(fā)現(xiàn)、開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的模式，同時也為基層引入大量的扶貧資金和足夠的技術(shù)人才，在充分獲得創(chuàng)業(yè)信息的同時打開產(chǎn)業(yè)化的市場，從而將基層的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化形成一條完整的“產(chǎn)業(yè)鏈”。相比于村支部代表的基層力量，“第一書記”和原有機(jī)關(guān)掌握著更多的資源配置權(quán)力，同時也能利用來自上級部門的政策信息和行政權(quán)力來更好地開展基層的產(chǎn)業(yè)化扶貧工作。這些稀缺的資源分配權(quán)、市場準(zhǔn)入權(quán)、行政處罰權(quán)是基層干部無法觸及到的領(lǐng)域，“第一書記”在利用這些資源發(fā)展基層產(chǎn)業(yè)化的扶貧工作中，便處于絕對的優(yōu)勢和主導(dǎo)作用，村支書為首的基層力量則會被“第一書記”所壓制，難以觸及扶貧的控制權(quán)和管理權(quán)，僅僅成為扶貧工作的幫手和參與者。

圖2 “第一書記”主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)化扶貧路徑

駐村干部憑借強(qiáng)大的外來資源主導(dǎo)了基層扶貧工作的“雙軌”合作，這種主導(dǎo)性極易形成基層干部和基層民眾對于“第一書記”和外來資源的外部依賴性，這種依賴性便會導(dǎo)致基層扶貧工作的“扭曲”并產(chǎn)生負(fù)面的影響。其一，原本合作共進(jìn)的“雙軌”合作在“第一書記”的主導(dǎo)下，村支部書記及基層力量會在扶貧治理中逐漸弱化，這不僅影響到了基層干部的正?；鶎庸ぷ鳎矔?dǎo)致村內(nèi)內(nèi)生力量的削弱，大多數(shù)基層干部被邊緣化，很難形成村內(nèi)的治理精英；其二，外部資源的依賴性會使得基層放慢發(fā)展村內(nèi)的自身資源，在“第一書記”調(diào)離后，之前外來的人才、技術(shù)、信息、市場也會離去，基層會因為失去外來資源的扶持而喪失生產(chǎn)能力，導(dǎo)致扶貧項目的失??；其三，帶有精準(zhǔn)扶貧任務(wù)的“第一書記”的扶貧理念可能與基層干部的長期規(guī)劃和治理理念產(chǎn)生沖突，在形成外部資源依賴性后，基層的扶貧治理會受到外來資源的主導(dǎo)，這對于基層治理的長期性和持續(xù)性發(fā)展產(chǎn)生了巨大的沖突，短期的扶貧成果會使得“第一書記”任期結(jié)束后的基層治理面對更多的難題和未知性?！半p軌”合作過程中如果基層治理一方被“第一書記”所主導(dǎo)，產(chǎn)生的這種扶貧依賴性對于基層的自治能力將會具有極大的打擊性。

（二）“第一書記”項目制扶貧催生的治理短期性和形式主義

“第一書記”的扶貧工作是以精準(zhǔn)扶貧為核心的項目制治理，他們的工作有明確的進(jìn)度安排和項目設(shè)定，相應(yīng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧項目是扶助工作的主要措施。而以村支書為代表的基層干部他們的工作任務(wù)主要是鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、長期的政治穩(wěn)定和基層組織的培育。兩者之間治理目標(biāo)的不同就導(dǎo)致了基層治理的差異性和目標(biāo)沖突，基層村干部基于對“第一書記”外來資源的依賴，基層的治理合作工作會以“第一書記”的“項目制”為核心，那么駐村干部與基層干部在貧困治理工作的合作中也會出現(xiàn)“項目制”治理的典型弊端：形式主義、資源浪費(fèi)、形象工程等。在精準(zhǔn)扶貧的具體實踐中，這種現(xiàn)象也是屢見不鮮，基層的產(chǎn)業(yè)化扶貧會出現(xiàn)以引進(jìn)項目為主要目標(biāo)而相對忽視村莊的可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村級經(jīng)濟(jì)組織的培育工作。文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，我國目前基層產(chǎn)業(yè)化扶貧項目的運(yùn)作特點(diǎn)是：基層的“第一書記”和當(dāng)?shù)馗刹吭凇皶r間緊、任務(wù)重”的壓力下倉促完成精準(zhǔn)扶貧的政績工程，這就導(dǎo)致了扶貧工作的“脫嵌”［11］，不利于村莊的長期、可持續(xù)發(fā)展。

覃志敏（2017）在調(diào)研廣西桂南某地的精準(zhǔn)扶貧工作中發(fā)現(xiàn)，“第一書記”及駐村干部在動員村民發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程中，主要做法是直接的項目引進(jìn)和群眾意愿發(fā)動，相關(guān)的產(chǎn)業(yè)選擇沒有進(jìn)行詳細(xì)而實地的論證和市場調(diào)研，僅僅是根據(jù)個人的意向和資源決定［12］。產(chǎn)業(yè)化的扶貧工作沒有引入技術(shù)過硬的專業(yè)人員也沒有和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)組織展開深入的合作，這種短期的農(nóng)業(yè)化扶貧工作會增大村民參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的各類風(fēng)險，甚至因為產(chǎn)業(yè)化扶貧工作的論證不充分、市場評估不足而導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)化扶貧失敗以及基層村民個人利益受損的后果，這種追求短期的政績而倉促引進(jìn)的項目制扶貧將對基層經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展和民眾的利益造成傷害。王文龍（2015）在研究扶貧干部的下派扶貧工作中也發(fā)現(xiàn)，駐村的干部們?yōu)榱巳〉枚唐诘姆鲐毘尚Ш吞嵘陨淼恼兛己私Y(jié)果，往往會急于實施一些短期的可以收到成效的項目，甚至?xí)霈F(xiàn)將有限的扶貧資源集中在特定群體而不顧及大多數(shù)人的利益，從而導(dǎo)致扶貧工作的公平性和合法性產(chǎn)生偏差［13］?！暗谝粫洝痹诜鲐毠ぷ髦腥绻⒅仨椖康亩唐谑芤嫘院妥陨碚兊目己耍敲错椖康膶嶋H有效性和可持續(xù)性便會大打折扣，即使投入大量資源，也會產(chǎn)生“高投入、低產(chǎn)出”的扶貧效果。在中央提出的“2020年實現(xiàn)脫貧”的政治壓力下，“第一書記”在短暫的任期內(nèi)面對極大的考核壓力，項目制扶貧過程中追求短期成效而進(jìn)行“形式主義”的“形象工作”也就層出不窮，勉強(qiáng)建設(shè)成功的扶貧項目不具有可復(fù)制性，扶貧的可持續(xù)性也會受到影響。謝小芹（2017）在調(diào)研廣西某地的精準(zhǔn)扶貧工作中就發(fā)現(xiàn)，面對考核壓力和村內(nèi)難以解決的貧困問題，“第一書記”會鋌而走險，走形式化的道路，尋求扶貧的捷徑甚至弄虛作假［9］。在貧困問題的治理上，“第一書記”憑借其扶貧治理的主導(dǎo)性，會與村干部達(dá)成一致意見，確定扶貧項目和合理的扶貧數(shù)據(jù)來應(yīng)付上級部門的檢查，從而保證自身在精準(zhǔn)扶貧工作中的有效業(yè)績?；鶎臃鲐毜摹半p軌”合作在“第一書記”的主導(dǎo)下，會因為扶貧工作項目制的壓力而催生出多方面的負(fù)面效應(yīng)。

四、分離與不合作：“雙頭政治”下的扶貧低效和信任危機(jī)

從治理主權(quán)的角度來分析，“第一書記”的到來使得基層的扶貧工作產(chǎn)生了“雙頭政治”的博弈。以中央要求的精準(zhǔn)扶貧工作為核心的“第一書記”與以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的“村支部”書記，兩大書記在鄉(xiāng)村政權(quán)中相遇時，在初期兩方會相互依靠利用對方的資源展開合作，分別從國家和基層兩個領(lǐng)域開展扶貧工作。但是隨著“第一書記”對基層工作的主導(dǎo)，“村支部書記”追求工作獨(dú)立性等因素的交織，兩方的合作治理便可能會產(chǎn)生矛盾，各種分歧和摩擦便會產(chǎn)生，從而導(dǎo)致一種“分化的政治”的產(chǎn)生。這會對基層的政治生態(tài)和扶貧效果產(chǎn)生負(fù)面影響［10］，從而導(dǎo)致了雙方工作的分離甚至導(dǎo)致不合作的后果。這主要來源于兩點(diǎn)原因：一是“第一書記”的相關(guān)制度建設(shè)不全，權(quán)力范圍和邊界模糊。雖然有些文件會規(guī)定“第一書記”職權(quán)范疇和具體要求，但是在具體的實踐過程中，“第一書記”和“村支部書記”的權(quán)力界限仍然很不明晰，在扶貧工作的開展中，兩方容易出現(xiàn)權(quán)力紛擾和工作交叉，如何解決仍需要具體實踐；二是權(quán)力分散中的責(zé)任分散，“第一書記”扶貧是中央的一項創(chuàng)新的扶貧試驗，政策開展的成效還不得而知，在雙頭領(lǐng)導(dǎo)下的扶貧工作如果出現(xiàn)了不令人滿意的結(jié)果和扶貧項目的失敗，那么哪方對其負(fù)責(zé)，具體如何承擔(dān)責(zé)任也不得而知。工作任務(wù)的重合以及扶貧責(zé)任的分散，這就會導(dǎo)致兩方在扶貧工作上的低效，也就會出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門、工作重復(fù)、工作缺口等現(xiàn)象，導(dǎo)致基層的扶貧工作效率低下，錯誤率高，兩方都逃避行政責(zé)任，從而使得扶貧任務(wù)難以有效完成。

在具體的扶貧實踐中，會出現(xiàn)兩方合作的分離，具體工作也會處于十分微妙的狀況，村民也會對兩方進(jìn)行選擇和區(qū)分。有些基層村莊會出現(xiàn)“小事找村支書，大事找第一書記”的做法［9］，這對于兩方的合作關(guān)系會產(chǎn)生影響，“獨(dú)立作戰(zhàn)”則會增加扶貧工作的成本并降低工作效率。這種不信任在基層“熟人社會”的人情關(guān)系維系中很容易導(dǎo)致雙方的對立關(guān)系，蔣永甫（2016）在研究廣西龍州縣某地的扶貧工作中發(fā)現(xiàn)，“第一書記”在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧的農(nóng)村合作社建設(shè)中，村內(nèi)僅有11位黨員帶頭參加［14］，當(dāng)?shù)馗刹亢兔癖妼τ谕鈦砹α看嬖谖窇趾蛻岩?，對于“第一書記”和扶貧項目存在著信任危機(jī)，從而導(dǎo)致扶貧項目難以開展。除此之外，“第一書記”對地方事務(wù)的過度干預(yù)也會造成扶貧項目脫離當(dāng)?shù)貙嶋H，不僅不能發(fā)揮扶貧效果，反而會造成外來干部和基層干部的矛盾［15］。干部駐村削弱了基層政府和村干部的權(quán)威，“第一書記”在職權(quán)交叉中替代了村干部的職能，成為了村莊事務(wù)的實際主導(dǎo)者和決策者，這極大地影響了當(dāng)?shù)馗刹康墓ぷ鏖_展和個人利益［16］。在具體的扶貧工作中，“第一書記”在精準(zhǔn)識別過程中可能存在將之前村支書認(rèn)定的貧困戶推翻的可能性，這對村干部在群眾中的形象和個人權(quán)威都會受到損害。也就導(dǎo)致了村干部對“第一書記”的信任危機(jī)，降低對“第一書記”的合作意愿。因此，基層治理的“雙頭政治”在兩方權(quán)力地位不均等的現(xiàn)實下，如何理清職權(quán)范圍、責(zé)任義務(wù)對于扶貧治理的效率和雙方的合作程度會產(chǎn)生巨大的影響。

五、“雙軌”合作策略：基于“精準(zhǔn)扶貧”目標(biāo)的政策完善

“第一書記”和“村支書”為代表的基層村干部的“雙軌”合作程度，對于“精準(zhǔn)扶貧”政策的落實以及完成2020年全面“精準(zhǔn)脫貧”的目標(biāo)起著至關(guān)重要的作用。從基層治理來分析，由于基層政治的復(fù)雜化，以及在長期具有“皇權(quán)不下縣”的深厚基層治理傳統(tǒng)的中國［16］，很難從鄉(xiāng)村“兩委”和村干部的視角去尋找解決策略并有效實施相關(guān)制度安排。從 “第一書記”制度來分析，干部駐村作為一種“反官僚制”的做法，在自身“合法性”缺失的情況下有必要進(jìn)行完善和政策改進(jìn)。同時，此次“第一書記”基于“精準(zhǔn)扶貧”的目標(biāo)具有短期性和特殊性，也與以往的干部駐村存在著較大的差異。因此，對“第一書記”制度和“精準(zhǔn)扶貧”相關(guān)政策改進(jìn)成為提升基層“雙軌”合作效率的重要方式。

第一，明確“第一書記”制度與“村干部”的職權(quán)分工與責(zé)任主體，并建立對“第一書記”的約束、監(jiān)督和晉升激勵機(jī)制。國家應(yīng)該進(jìn)一步明確“第一書記”和村干部在扶貧工作中的職責(zé)、權(quán)限和位置，做到責(zé)任到人、任務(wù)到肩。要增加兩方的互動和溝通渠道，通過制度化的路徑來幫助雙方的合作和基層扶貧治理，打破“國家—基層”之間的閉合關(guān)系，讓駐村干部和村干部能夠共同承擔(dān)責(zé)任主體，合作展開扶貧工作，最大程度地減少兩方的權(quán)力內(nèi)耗，避免職權(quán)交叉和責(zé)任缺失造成的扶貧效率低下等問題，實現(xiàn)權(quán)力整合和雙頭政治下的雙強(qiáng)雙帶作用。同時，要不斷從實踐中總結(jié)出“第一書記”的特殊職能，利用約束和監(jiān)督機(jī)制、晉升激勵機(jī)制來規(guī)范駐村干部的行為，確?；鶎臃鲐毠ぷ鞑涣饔谛问?，落實扶貧開發(fā)責(zé)任。對于那些長期在基層從事駐村工作且取得成績的干部，要給予必要的支持和鼓勵，通過物質(zhì)、精神、職稱上的表彰來激勵駐村干部們積極參與扶貧工作并取得實際扶貧成效。

第二，建立目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制，并建立扶貧長期化規(guī)劃。精準(zhǔn)扶貧的工作要求“第一書記”在任期內(nèi)“短時間、高質(zhì)量”的完成扶貧成果，這在某種程度上催生出了各種追求短期成果而不符合長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“形象工程”。以山東省多年的干部駐村實踐來看，駐村工作需要不斷增加任期和年限，采取“固定+輪流”的模式，讓幫扶單位長期與村莊展開扶貧合作，在確定扶貧目標(biāo)的基礎(chǔ)上確保扶貧項目能夠長期、持續(xù)性進(jìn)行［17］。同時這也能保證駐村干部與村干部之間的熟悉程度和信任程度，避免因更換“第一書記”而產(chǎn)生的扶貧項目不斷更替的現(xiàn)象。通過建立“部門長期包聯(lián)、干部定期駐村”的長效機(jī)制來增加扶貧工作的穩(wěn)定性，取得村干部和村民的信任，從而避免了項目制扶貧帶來的“跑項目”運(yùn)動和追求短期效益的投機(jī)心理。還要對扶貧工作實行后續(xù)跟蹤和反饋，一方面對脫貧人口進(jìn)行3-5年的跟蹤，保證做到可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定脫貧；另一方面要對脫貧項目進(jìn)行長期扶持，做穩(wěn)做強(qiáng)，避免項目過早夭折或頻繁更換扶貧項目。長期的扶貧工作保證了“第一書記”和村干部的長期合作，在增加熟悉度的同時也會增長雙方的信任程度和配合默契。

第三，改善扶貧資源依賴關(guān)系并建立自身產(chǎn)業(yè)化體系，同時保證基層治理的自主性。“雙軌”合作中明顯的一個問題就是“第一書記”對于扶貧工作的主導(dǎo)，通過強(qiáng)大的外來資源讓村莊產(chǎn)生了資源的依賴性并降低了基層的自治能力。避免資源依賴一方面要建立互惠性的資源依賴關(guān)系，通過建立合作平等的市場關(guān)系來獲取外來的資金、人才和技術(shù)，而不是被動地接受外來資源；另一方面要激活村莊內(nèi)生性公共資源，提高自身對抗貧困的行動力，將外來的資源轉(zhuǎn)化為村內(nèi)的內(nèi)生資源從而長期開展產(chǎn)業(yè)化扶貧項目。可行的做法是將項目資金等外來資源之間對接到村一級，讓村民直接獲取扶貧資源來提升村民的參與意愿和參與能力。要利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)信息，聯(lián)結(jié)基層的農(nóng)民、合作社、教育培訓(xùn)、特色品牌和園區(qū)等發(fā)展要素，實現(xiàn)技術(shù)、生產(chǎn)和營銷三個環(huán)節(jié)的一體化運(yùn)作，完成扶貧項目的產(chǎn)業(yè)升級和再造。在基層扶貧治理中，要加強(qiáng)村內(nèi)村干部為代表的基層政權(quán)建設(shè)，增強(qiáng)基層的自治能力，避免基層政權(quán)被“第一書記”所主導(dǎo)。要通過外來的“輸血”來增強(qiáng)基層的“造血”能力，在保證基層自治主權(quán)的同時將外部資源供給機(jī)制和內(nèi)部資源迎接機(jī)制形成精準(zhǔn)銜接與高度契合，使基層在“第一書記”扶貧任務(wù)結(jié)束后仍然具有強(qiáng)大的扶貧能力和長期的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)劃。