從簡政放權(quán)到集成服務(wù)：行政審批制度的自我調(diào)適性改革
——基于衢州市“最多跑一次”改革實(shí)踐的研究

文 （華東師范大學(xué)，上海 200241）

內(nèi)容提要：為了應(yīng)對迅猛發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對行政體制帶來的沖擊，2015年中國政府提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃?！白疃嗯芤淮巍备母飳?shí)踐是浙江省在回應(yīng)行政審批程序復(fù)雜、效率低下等問題時(shí)借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)所進(jìn)行的自我調(diào)適性改革，實(shí)現(xiàn)了行政審批改革從簡政放權(quán)、組織調(diào)整、流程再造到集成服務(wù)的提升?！白疃嗯芤淮巍备母锏闹贫仍O(shè)計(jì)是以行政服務(wù)對象為核心，在行政審批的每一環(huán)節(jié)突出便捷、高效原則，整合行政資源，打通部門、信息壁壘，提供集成化服務(wù)。行政審批制度改革陷入放權(quán)與限權(quán)的循環(huán)之中，根源在于總是以行政為中心設(shè)計(jì)改革思路，而“最多跑一次”改革以人民為中心的理念來審視行政審批制度，重新設(shè)計(jì)行政審批制度的權(quán)限、運(yùn)行機(jī)制與評價(jià)方式，這是一個(gè)理念轉(zhuǎn)變和制度變革的過程，從根本上來破解行政審批制度的弊端，倒逼著行政體制的改革。

一、文獻(xiàn)綜述與問題的提出

行政審批是對自然人、企業(yè)組織從事特定活動的資質(zhì)審核、特定民事關(guān)系的確認(rèn)和民事權(quán)能的認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)整體規(guī)劃的需要，采取限制、許可、禁止等手段安排相應(yīng)的行為。行政審批在宏觀調(diào)控中的積極意義不容否認(rèn)，但過度的限制必然會造成市場和社會的僵化。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，行政審批制度面臨全面的調(diào)整。自加入WTO以后，我國行政審批制度改革總是圍繞著行政組織形式、行政權(quán)限、行政流程三個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整。以這三個(gè)方面為標(biāo)準(zhǔn)，可以把近年來的行政審批制度改革分為四種模式。

第一種改革模式是 “組織重構(gòu)模式”，本世紀(jì)前后全國各地興起的行政服務(wù)中心、行政審批局大多是在這種模式下改革的成果。行政服務(wù)中心是把涉及居民、企業(yè)日常活動的審批事項(xiàng)集中在一個(gè)場所辦公，是一個(gè)提供“一站式服務(wù)”的便民服務(wù)平臺，行政服務(wù)中心的主要功能是協(xié)調(diào)、監(jiān)督各派駐部門的工作。事實(shí)上，這種模式?jīng)]有從根本上制止行政審批制度改革邊際效益下降的趨勢。［1］多數(shù)的這類組織僅僅是把不同行政部門機(jī)構(gòu)機(jī)械地“組合”在一起辦公，并沒有形成“合力”，真正提高行政服務(wù)效能。

第二種改革模式叫“簡政放權(quán)模式”，關(guān)于行政審批權(quán)限的大小、權(quán)力清單制度的討論大多是在這種模式中展開的。各級政府及其部門清理自己所掌握的公共權(quán)力的數(shù)量和種類并以“權(quán)力清單”的形式公布于眾，明確公共權(quán)力運(yùn)行程序和行使邊界，主動接受社會對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與制約。［2］唐亞林批評這種模式是 “停留在削減行政審批事項(xiàng)的層面，尚未觸及更深層次的體制改革問題”。［3］其實(shí)，行政審批制度改革不僅僅是審批事項(xiàng)多少的問題，還包括依據(jù)什么來確定審批的范圍、用怎樣的形式來規(guī)范審批過程等相互聯(lián)系的問題。

第三種改革模式叫“行政流程再造模式”，在行政審批權(quán)限重新定位的基礎(chǔ)上，在行政審批程序上進(jìn)行創(chuàng)新，目標(biāo)在于簡化程序、強(qiáng)化監(jiān)督、提高效益。行政審批制度改革下一步將朝著事后監(jiān)管和“負(fù)面清單”管理的方向進(jìn)行，行政審批權(quán)力將從“下放給低層級政府”更多轉(zhuǎn)變?yōu)椤白尪山o市場和社會”。［4］程序問題是行政審批制度各種弊端的表象，流程再造一定程度上能夠緩解市場和社會對審批制度的各種“怨恨”，但程序改革帶來的效益是有限的，也無法從根本上改變審批制度本身的弊端。

第四種改革模式是“集成服務(wù)模式”，這種模式是把行政權(quán)限改革與組織重構(gòu)相結(jié)合，重在部門之間的協(xié)調(diào)，建立數(shù)據(jù)共享，提高行政審批的效率。學(xué)者認(rèn)為，必須依托政務(wù)服務(wù)中心打造的綜合政務(wù)服務(wù)平臺實(shí)現(xiàn)審批業(yè)務(wù)、審批數(shù)據(jù)、政務(wù)服務(wù)的集成，實(shí)現(xiàn)由集中審批到集成服務(wù)。［5］作為一種新的制度探索，集成服務(wù)將遭遇不同部門權(quán)限限制、信息障礙等問題，集成服務(wù)的合法性、持續(xù)性、有效性還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

一般說來，這四種模式是依次展開的，每種模式代表了行政審批制度改革一個(gè)時(shí)期的主要內(nèi)容，但四種模式不是截然分開的過程，后一種模式是在吸取前一改革模式不足的基礎(chǔ)上深化而來的，前一種模式的改革體現(xiàn)在后一種之中，后者包含了前者，又超越了前者。李克強(qiáng)總理在2015年5月全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作會議上提出，要“放、管、服”三管齊下，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。放權(quán)和管理是手段、過程，服務(wù)是目標(biāo)、根本。這種以服務(wù)為導(dǎo)向的審批制度改革，把申請人的利益放在核心地位，以申請人的權(quán)利為中心來建構(gòu)行政審批制度體系，倒逼行政體制改革。2017年前后興起于浙江的“最多跑一次”改革就是遵循的集成服務(wù)模式，得到了中央電視臺、人民日報(bào)等媒體的關(guān)注，2018年1月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上審議了《浙江省“最多跑一次”改革調(diào)研報(bào)告》。本文以作為這項(xiàng)改革試點(diǎn)地的衢州市為樣本，著力于探討衢州市是如何推進(jìn)改革實(shí)踐的、這項(xiàng)改革對行政審批制度改革乃至行政體制改革有何理論與實(shí)踐的價(jià)值、持續(xù)推動這項(xiàng)改革將面臨什么樣的阻力等問題。

二、分析框架：行政審批的自我調(diào)適性改革

以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)鍵是政府與市場關(guān)系定位的問題。以加入WTO為契機(jī)，我國政府啟動了與經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)的審批制度改革，至此已經(jīng)經(jīng)歷了簡政放權(quán)、集中審批、集成服務(wù)等階段。行政審批改革場域中存在兩種鮮明而迥異的改革邏輯：一種是自上而下，由中央政府主導(dǎo)，依托職能部門推行的；另一種是由地方政府（特別是市縣兩級）發(fā)起，整合屬地資源自主展開。［6］“最多跑一次”改革便是一種自下而上的改革，改變了以往行政審批制度改革始終圍繞著行政權(quán)力，轉(zhuǎn)向以服務(wù)于市場和社會的制度變革，按照怎樣更好地為市場和社會服務(wù)的原則來重新設(shè)計(jì)行政審批制度。自我調(diào)適性改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)是看群眾的滿意度，不再是以往行政部門的自我評價(jià)。從這個(gè)層面上看，自我調(diào)適性改革其實(shí)就是政府自我限權(quán)、自我革命。

與以往自上而下的行政壓力下改革相比，自我調(diào)適性改革具有漸進(jìn)性、內(nèi)生性、主動性、適應(yīng)性等特征，在改革理念、動力、內(nèi)容、手段、向度、進(jìn)程等方面迥然有別（如表1所示）。

行政壓力下的審批制度改革，其基本理念是政府向市場、社會放權(quán)，前提假設(shè)仍舊把審批權(quán)視為政府對市場和社會管理的主要手段，只是因?yàn)閬碜酝饨绲膲毫Ρ黄取胺艡?quán)”。自我調(diào)適性改革則視市場調(diào)節(jié)和社會自治為基本前提，政府以服務(wù)于市場和社會為基本職能，提供整體性的、有效的服務(wù)為目標(biāo)，行政審批是服務(wù)的手段之一，以圍繞著如何服務(wù)市場和社會主體來重構(gòu)行政審批制度。

因此，行政壓力下的改革其主要內(nèi)容就是行政權(quán)限的調(diào)整，在保證對市場和社會掌控的基礎(chǔ)上，有限地“出讓”部分管理權(quán)。從行政審批改革史來看，大多是那些認(rèn)為利益關(guān)聯(lián)度不大的權(quán)限優(yōu)先放棄，而涉及自身利益的不愿輕易放手；即使放權(quán)以后，也會設(shè)置復(fù)雜的程序，控制行政審批權(quán)的運(yùn)行。有時(shí)，為了應(yīng)對來自上級的考核，常常在改革“數(shù)字”上達(dá)標(biāo)，實(shí)則變化不大。這種自上而下單向傳導(dǎo)的審批制度改革，要么毫無變化，要么在上級壓力之下突發(fā)性變化。

表1 行政審批制度改革兩種模式特征比較

除了地方官員年齡、任期、職位來源及其前任去向4個(gè)方面的政治流動與地方政府行政審批改革有直接影響以外，［7］自我調(diào)適性改革的動力主要來自地方黨政干部的歷史使命感、對自身弊端的反省和對群眾呼聲的回應(yīng)。自我調(diào)適性改革不是不受控制的自主權(quán)，而是必須遵循一定的邏輯：一是遵循行政邏輯，因?yàn)檎賳T的治理績效與個(gè)人政治前途緊密結(jié)合，地方政府可以在一定的行政自主權(quán)內(nèi)，通過法律授權(quán)自主決定權(quán)限范圍以及權(quán)力的運(yùn)行方式；二是市場邏輯，市場在資源配置中的決定作用態(tài)勢越來越明顯，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要企業(yè)有更大的自主權(quán)，重新定位政府與市場關(guān)系，這是行政審批制度改革的市場規(guī)律；三是社會邏輯，社會力量有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)育，社會自治機(jī)制逐漸完善，必須放松管制，給予社會更大的發(fā)展空間，充分激活社會活力。自我調(diào)適性改革并不是一味地自我限權(quán)，而是在與市場和社會的互動中相互賦權(quán)，國家、政府、社會相互滲透，擴(kuò)張了權(quán)限空間。

“群眾滿意不滿意”是改革是否成功的標(biāo)準(zhǔn)，群眾日常生活中關(guān)注的事項(xiàng)就是選擇改革的切入口。服務(wù)于民、還政于民是行政審批制度改革的價(jià)值追求，服務(wù)不僅僅是一種手段，更是一種理念，把方便群眾辦事作為設(shè)計(jì)行政審批改革的標(biāo)準(zhǔn)，從審批范圍的選擇、程序的設(shè)計(jì)、硬件的建設(shè)到監(jiān)督機(jī)制的安排，都是以方便群眾需要來考量。自我調(diào)適性改革要布置科學(xué)的行動策略：即先易后難，循序漸進(jìn)；從與群眾生活和企業(yè)生產(chǎn)最密切相關(guān)的領(lǐng)域和事項(xiàng)做起，各級部門不斷反思“什么是最影響群眾和企業(yè)生產(chǎn)生活的問題”“阻礙行政審批改革的核心問題是什么”。這種強(qiáng)烈的問題意識，造就了“官民良性互動”的機(jī)制，走出歷年來行政審批制度改革的路徑依賴，形成“最多跑一次”自我革命的新思維。

自我調(diào)適性改革也有自身的限度，它需要行政部門擁有強(qiáng)大的自我革命的動力，自我限權(quán)、工作量的增加、知識的更替?zhèn)鹘y(tǒng)，以及行政收費(fèi)的取消、場所改造的費(fèi)用、人員支出的增加、歷史數(shù)據(jù)的審查與糾正、數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)的開發(fā)等產(chǎn)生了高昂的制度實(shí)施成本，還有可能面臨的正式制度的障礙、人員素質(zhì)低下等都有可能帶來改革的失敗。改革的風(fēng)險(xiǎn)提醒改革的實(shí)踐者，要認(rèn)識到改革的艱巨性，對群眾要有責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，將改革進(jìn)行到底。

三、衢州市“最多跑一次”改革的實(shí)踐

2016年以來，在省委、省政府的統(tǒng)一部署下，衢州市開始“放、管、服”改革試點(diǎn)工作，基本實(shí)現(xiàn)了以“一窗受理、一套標(biāo)準(zhǔn)、一網(wǎng)通辦、一站服務(wù)”為內(nèi)容的“最多跑一次”改革，成為全省“最多跑一次”改革的“標(biāo)桿”。

（一）“最多跑一次”改革的背景

行政審批本質(zhì)就是對受限制的權(quán)利進(jìn)行松綁，從權(quán)利設(shè)定到松綁，是不同利益博弈的過程，可能出現(xiàn)行政審批權(quán)力尋租、設(shè)租現(xiàn)象，導(dǎo)致行政權(quán)力壟斷化與利益化、利益行政化的傾向，阻擾市場經(jīng)濟(jì)改革、行政體制改革的發(fā)展。政府向市場、社會放權(quán)，是行政審批制度改革的初始動機(jī)。然而，行政審批制度改革過程中出現(xiàn)政令不通、信息封閉、利益壟斷、數(shù)據(jù)失真、違規(guī)操作等不良現(xiàn)象，形式主義、官僚主義嚴(yán)重，“放、管、服”改革又常遭遇來自各方的阻力，削弱了行政審批制度改革的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

2014年6月，浙江省總結(jié)了省市縣三級政府部門多年來行政審批改革的經(jīng)驗(yàn)，推出浙江政府服務(wù)網(wǎng)，這是集互聯(lián)網(wǎng)云技術(shù)、智能化手段、行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開、效能監(jiān)督、互動交流為一體的公共服務(wù)平臺，包括公示行政權(quán)力的“陽光政務(wù)”、權(quán)力運(yùn)行的“行政審批”和為市民辦事提供服務(wù)的“便民服務(wù)”三大板塊，以實(shí)現(xiàn)“服務(wù)零距離，辦事一站通”的目標(biāo)。將涉及全省三級政府部門共3300多個(gè)審批事項(xiàng)全部在網(wǎng)上公布，提供信息查詢、網(wǎng)上咨詢、材料下載、投訴建議等服務(wù)，省級14個(gè)部門、200多個(gè)事項(xiàng)可以通過一站登錄、網(wǎng)上申報(bào)。把這個(gè)平臺與智能手機(jī)客戶端和微信公眾號結(jié)合起來，建成一個(gè)“指尖上的政府”，通稱為“四張清單一張網(wǎng)”。①“四張清單”是指政府權(quán)力清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、政府責(zé)任清單、部門專項(xiàng)資金管理清單；“一張網(wǎng)”指的是政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。這固然遏制了行政審批制度碎片化的傾向，［8］但對行政審批體制變革觸動不深，改革仍然局限在政府內(nèi)部，上下各級政府忙得不亦樂乎，群眾仍舊無動于衷，從改革中實(shí)質(zhì)性“獲利”不多。

2016年12月在浙江省省委經(jīng)濟(jì)工作會議上，省長車俊在總結(jié)過去“放管服”改革基礎(chǔ)上提出“最多跑一次”改革?！白疃嗯芤淮巍?，通俗的解釋是指群眾個(gè)人或企業(yè)組織到政府有關(guān)部門辦理行政審批或政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，只要材料提交齊全、符合法定受理?xiàng)l件，就能夠一次性辦結(jié)?！白疃嗯芤淮巍备母锸恰八膹埱鍐我粡埦W(wǎng)”改革的再推進(jìn)、再深化，是“放管服”改革中政府的一場自我革命，是以人民為中心發(fā)展思想的浙江探索與實(shí)踐。［9］“最多跑一次”改革于2017年1月寫進(jìn)政府工作報(bào)告，被列為省政府年度重點(diǎn)工程，衢州市作為試點(diǎn)城市，再次走在改革前列。

（二）衢州市實(shí)施“最多跑一次”改革的舉措

衢州市依托浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，根據(jù)審批事項(xiàng)相關(guān)度和辦理集中度，結(jié)合衢州市歷年行政審批制度改革的成果，將投資項(xiàng)目審批、企業(yè)注冊登記及后置審批、不動產(chǎn)交易登記、公安服務(wù)、公積金辦理、其他綜合事項(xiàng)等6大板塊，依照“一窗受理，集成服務(wù)”模式開展服務(wù)工作。

一是整合不同部門行政資源，實(shí)現(xiàn)“一窗受理”。一項(xiàng)行政審批申請，往往涉及多個(gè)部門的管轄權(quán)，申請人奔波于不同部門之間，獲取必要的申請材料。“一窗受理”就是一個(gè)事項(xiàng)只要向主管部門申請，具體材料的獲取、審核，由受理部門在不同部門之間進(jìn)行操作。2017年1月，衢州市就完成了43個(gè)部門1090項(xiàng)審批事項(xiàng)的篩選，先后公布兩批“最多跑一次”事項(xiàng)共計(jì)987項(xiàng)，占90.6%。6個(gè)板塊受理事項(xiàng)由審批部門與行政服務(wù)中心簽訂授權(quán)書，統(tǒng)一授權(quán)委托綜合窗口辦理。把涉及六大板塊審批的35個(gè)部門、833個(gè)事項(xiàng)、330名工作人員集中在總面積約1萬平方米的行政服務(wù)中心集中辦公，避免申請人多地奔波。

二是運(yùn)用大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“集成服務(wù)”。僅僅把機(jī)構(gòu)和人員集中辦公，未必實(shí)現(xiàn)服務(wù)效率的提升，關(guān)鍵是不同部門之間的協(xié)作。在省政府及省級部門的大力支持下，衢州市建成了市級審批平臺，并與10多個(gè)省級數(shù)據(jù)庫建實(shí)時(shí)交換共享，審批部門可以直接調(diào)取數(shù)據(jù)中心的戶籍、社保、婚姻登記、國地稅、不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)以及金融系統(tǒng)的相關(guān)數(shù)據(jù)，6個(gè)板塊群眾辦事申報(bào)材料平均減少10份以上，所需的工作人員也下降為62人。一個(gè)窗口收齊審批必需的材料后，其他材料由工作人員從數(shù)據(jù)庫調(diào)取，后臺集中審核，絕大多數(shù)申請事項(xiàng)在10個(gè)工作日內(nèi)完成。如公積金貸款原來要提交15份材料，現(xiàn)可依托信息平臺自行調(diào)取，貸款人只需攜帶身份證和購房資料；8家承辦公積金業(yè)務(wù)的銀行也進(jìn)駐中心，實(shí)現(xiàn)貸款手續(xù)、抵押簽字手續(xù)、簽訂銀行貸款合同等“一窗通辦”，辦理貸款從7個(gè)地方跑10次變?yōu)?個(gè)地方跑1次；還將各縣級公積金管理部門整合為一個(gè)垂直管理系統(tǒng)，同一平臺辦理業(yè)務(wù)，全系統(tǒng)的辦事效率和資金利用率有了顯著提高。又如群眾辦理不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)由原來3個(gè)窗口跑8次變?yōu)?個(gè)窗口跑1次，由原來提交3套材料變?yōu)樘峤?套材料。

三是依托政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通”。將一些職權(quán)清晰、程序簡便、事項(xiàng)單一的申請直接通過網(wǎng)絡(luò)辦理。申請人只要登錄政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，隨時(shí)可以在網(wǎng)絡(luò)上完成申請。如房屋權(quán)屬證明、納稅證明、交通違法罰沒款收繳、戶外廣告審批等21項(xiàng)服務(wù)網(wǎng)上全流程審批，通過電子證照共享與歸檔、申請表自動填報(bào)、網(wǎng)上支付等在線服務(wù)，最終與EMS自動對接實(shí)現(xiàn)快遞送達(dá)，形成了網(wǎng)上辦事的全流程閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)“一次都不跑、事情全辦好”的承諾。

四是以實(shí)用、便捷為原則，建立完善的制度體系。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的要求，六大板塊按照“一窗受理”事項(xiàng)目錄，公示前臺受理與后臺審批材料一致要求；按照“群眾要辦理一件事”設(shè)計(jì)操作流程，制定“一窗受理”審批流程圖，粘貼在醒目之處；配套制定各板塊“一窗受理、集成服務(wù)”實(shí)施細(xì)則和相應(yīng)考核評價(jià)辦法等，為省里制定《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》提供借鑒。

四、“最多跑一次”改革與行政審批制度的自我調(diào)適性改革

從衢州市“最多跑一次”改革的運(yùn)行機(jī)制來看，行政審批的自我調(diào)適性改革能有效地促進(jìn)行政體制自我改革與完善，提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（一）“最多跑一次”與自我調(diào)適性改革

技術(shù)哲學(xué)家奧格本（Ogburn）堅(jiān)持技術(shù)決定論，認(rèn)為社會變遷的終極原因不是經(jīng)濟(jì)因素而是技術(shù)因素，提出了技術(shù)導(dǎo)致社會變遷的技術(shù)變遷—經(jīng)濟(jì)變遷—社會變遷基本模式。［10］也有相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，技術(shù)能夠促進(jìn)社會發(fā)展，為社會發(fā)展提供各種潛在可能性，但不是導(dǎo)致社會變遷的必然因素，必須謹(jǐn)慎地觀察技術(shù)導(dǎo)致的各種可能性。［11］兩種觀點(diǎn)都認(rèn)可了技術(shù)與社會變遷之間的關(guān)系，而且社會變遷總是與政治變化有關(guān)聯(lián)，“技術(shù)邏輯成為政治的邏輯”，［12］技術(shù)變化與行政體制變革之間必然存在某種內(nèi)在邏輯。

以“最多跑一次”為代表的自我調(diào)適性改革將先進(jìn)技術(shù)引入行政管理中，新技術(shù)的便捷、高效引發(fā)了行政過程中價(jià)值觀與思維方式的變化?！白疃嗯芤淮巍备母镆宰晕腋镄碌膲雅e，帶來了行政思維和行政行為與現(xiàn)代科技的同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)服務(wù)過程與服務(wù)性思維、服務(wù)效果與實(shí)效性思維、信息共享與共享性思維的共生共長，在現(xiàn)代技術(shù)帶來的自我革命性反思中實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化。

“最多跑一次”改革促使了“數(shù)字化政府”的建設(shè)。治理現(xiàn)代化需要現(xiàn)代化的政府，“數(shù)字化”則是現(xiàn)代化的基礎(chǔ)?！白疃嗯芤淮巍备母锍晒柚录夹g(shù)、依托大數(shù)據(jù)，提高行政效率。“最多跑一次”改革要求進(jìn)入行政過程的數(shù)據(jù)必須是真實(shí)、有效的、開放的，促使各級政府完善數(shù)據(jù)采集機(jī)制，規(guī)范數(shù)據(jù)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化，建立合理的數(shù)據(jù)開放機(jī)制，保障數(shù)據(jù)的接入便捷、安全。

“最多跑一次”改革促進(jìn)了政府協(xié)同的發(fā)展。打破“信息孤島”“信息盲區(qū)”的現(xiàn)象，不僅僅是一個(gè)技術(shù)問題，更是一種協(xié)同理念問題。不同部門數(shù)據(jù)共享以后，要求不同部門將申請所需的材料、辦理程序、時(shí)限等基本要素清晰地公布，倒逼各級政府重新審核自己提供的數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、統(tǒng)一、規(guī)范以及辦事流程設(shè)計(jì)是否達(dá)到“最多跑一次”的標(biāo)準(zhǔn)?！耙淮笆芾?、集成服務(wù)”是“最多跑一次”改革的口號，“一窗受理”簡便易行，但“集成服務(wù)”卻受限于不同行政部門的權(quán)限，大量的數(shù)據(jù)原本是不同部門控制的，數(shù)據(jù)共享必須突破這些限制。如果 “集成服務(wù)”仍然停留在“組團(tuán)服務(wù)”上，改革仍然是碎片化的。

（二）“最多跑一次”與群眾滿意

行政審批飽受詬病的是苛刻的申請條件和復(fù)雜繁瑣的程序，簡政放權(quán)自然是歷次改革的出發(fā)點(diǎn)，取消審批事項(xiàng)多少則是檢驗(yàn)改革成效的標(biāo)準(zhǔn)?！白疃嗯芤淮巍辈皇呛喺艡?quán)的結(jié)果，而是簡政放權(quán)的催化劑。作為政府對群眾的一種承諾，“最多跑一次”很有可能與以往的各種改革一樣，“雷聲大，雨點(diǎn)小”，群眾本不會很在意多這一次“運(yùn)動”。只要政府真心讓“最多跑一次”改革落地，“最多跑一次”自身運(yùn)行機(jī)制必然促使簡政放權(quán) “出實(shí)招”“動真格”，群眾不再滿足于取消多少事項(xiàng)、簡化那些程序，而是期待政府遵循還權(quán)于民、還權(quán)于社的治理邏輯。

為了讓群眾對“最多跑一次”改革有最直觀的體驗(yàn)，衢州市在選擇改革的突破口時(shí)，本著“以人民為中心”的理念，選擇了與群眾和企業(yè)生產(chǎn)生活密切相關(guān)的、群眾和企業(yè)又不堪程序復(fù)雜、材料繁多的事項(xiàng)著手，便于群眾和組織監(jiān)督、評價(jià)改革的效果。如固定資產(chǎn)項(xiàng)目投資、不動產(chǎn)交易等事項(xiàng)審批涉及發(fā)改委、民政局、銀行等多個(gè)部門，提交材料多、程序復(fù)雜、審批周期較長，成為“最多跑一次”改革的突破口。

要讓群眾滿意，必須在審批程序上做好文章，處理好“一次”與“多次”、“一次申請”與“多項(xiàng)要求”、“承諾時(shí)限”與“法定時(shí)限”之間的關(guān)系。提高審批效率，需要重新思考和布局不同職能部門之間的關(guān)系，打破各自為政、信息封鎖、職能交叉重疊的傳統(tǒng)狀態(tài)，將跨部門的大數(shù)據(jù)和信息資源共享建設(shè)作為核心，職能部門使部門數(shù)據(jù)保持互聯(lián)、互通、共享的狀態(tài)，隨時(shí)調(diào)取，相互印證，減少或避免辦一件事情要跑多家機(jī)構(gòu)，提高服務(wù)效率，降低社會交易成本。大數(shù)據(jù)之所以為大，是因?yàn)閿?shù)據(jù)互聯(lián)共享，不同部門聚集的海量數(shù)據(jù)要突破各自為政、畫地為牢、交叉重疊的小數(shù)據(jù)時(shí)代思維。一旦互通共享以后，數(shù)據(jù)的效率、效益得以顯現(xiàn)，行政審批中涉及到的各種數(shù)據(jù)都可以便捷地從中讀取，在不同部門之間傳遞，“最多跑一次”才有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，要讓群眾滿意，必須主動向群眾承諾，讓政府的行動接受群眾監(jiān)督，讓群眾成為“最多跑一次”改革效果的檢驗(yàn)者。以往的改革缺陷之一就是責(zé)任主體模糊，往往是上級政府重視監(jiān)督考核，缺乏具體的責(zé)任追究機(jī)制，督查的主要方式僅僅是看數(shù)字、排名次，群眾滿意不滿意被忽視了?！白疃嗯芤淮巍备母镆竺恳画h(huán)節(jié)都是以群眾利益來設(shè)計(jì)，群眾成為制度改革的最大受益者。

（三）自我調(diào)適性改革與政府、市場、社會關(guān)系的重構(gòu)

行政審批制度的改革，本質(zhì)上不是審批事項(xiàng)增減的問題，而是重構(gòu)政府與市場和社會的關(guān)系。不同學(xué)科的研究者都認(rèn)為，行政審批制度改革與我國行政管理體制改革進(jìn)程、市場機(jī)制的成熟程度以及社會力量的成長密切相關(guān)，是一種動態(tài)的過程。［13］隨著市場的成熟和社會的發(fā)育與壯大，市場調(diào)節(jié)和社會自治能力不斷提高，需要政府運(yùn)用行政審批途徑來調(diào)控市場和社會的范圍逐漸收縮，但這并不意味著相互間一張一弛的關(guān)系，可以出現(xiàn)相互賦權(quán)、增權(quán)的效果。“最多跑一次”改革在既定的行政體制內(nèi)，自我放權(quán)、自我限權(quán)，理順了權(quán)力與權(quán)利關(guān)系，是自我調(diào)適性改革的真諦。政府放松了市場和社會的管控，本身就是市場發(fā)育和社會成長的結(jié)果，為政府實(shí)現(xiàn)從管控到服務(wù)的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了契機(jī)，同時(shí)又為市場和社會進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了更大的空間，政府服務(wù)能力也得到進(jìn)一步發(fā)展，這是三者共贏的結(jié)果。

“最多跑一次”改革促進(jìn)了行政審批制度自我調(diào)適性發(fā)展，是按照政府回應(yīng)群眾對行政、市場、社會機(jī)制改革的迫切需要的邏輯展開的。政府的回應(yīng)首先表現(xiàn)為政府對社會利益關(guān)切進(jìn)行必要的答復(fù)，并在其中形成良性的互動關(guān)系，一方面，公民通過一定渠道反映自身利益訴求，影響政府決策；另一方面，政府在回應(yīng)公民的利益需求時(shí)，完成自身的調(diào)適性變革。［14］“最多跑一次”的核心問題不在于“跑多少次”和“提交多少材料”的問題上，而是政府、市場、社會關(guān)系的定位。建立在數(shù)據(jù)化、智慧化公共管理的基礎(chǔ)上，在從行政審批制度的自我調(diào)適性變革到行政體制變革中，政府、市場、社會關(guān)系呈現(xiàn)新的格局：政府通過改革自我限權(quán)、提升服務(wù)質(zhì)量，市場和社會通過參與機(jī)制，督促行政效能、廉潔政府、透明政府建設(shè)；在政府與市場關(guān)系中，市場在資源配置中起決定性作用，政府從審批轉(zhuǎn)向監(jiān)管和服務(wù)；在政府與社會關(guān)系中，政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。在行政體制自我調(diào)適性改革不斷加強(qiáng)的趨勢下，作為一種剛性的、微觀控制手段的行政審批職能會不斷弱化，代之以政府、市場、社會的合作共治。