PPP模式在京津冀高速公路建設(shè)中的應(yīng)用

馬濤

[提要] 以京津冀一體化帶來大規(guī)模高速公路建設(shè)為研究背景，以高速公路需要大量資金和國家控制地方政府債務(wù)為前提，提出PPP模式是京津冀高速公路建設(shè)必然選擇的論題，繼而分析京津冀高速公路建設(shè)應(yīng)用PPP模式過程中遇到的實際問題，并提出建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；京津冀一體化；高速公路

本文受2017年度河北社會科學(xué)基金項目：“PPP模式在河北高速公路中的應(yīng)用及風(fēng)險管理研究”（項目編號：HB17GL078）資助

中圖分類號：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年5月25日

李克強政府工作報告強調(diào)加強環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作，習(xí)近平也在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報時強調(diào)，要把京津冀協(xié)同發(fā)展列為國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)京津冀一體化。但要想實現(xiàn)京津冀一體化首先應(yīng)該是交通一體化，尤其是高速公路建設(shè)應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展。

一、京津冀一體化需高速公路建設(shè)先行

（一）京津冀一體化產(chǎn)生龐大城市經(jīng)濟群。京津冀一體化包括北京、天津以及河北省的保定、唐山、石家莊、邯鄲、邢臺、衡水、滄州、秦皇島、廊坊、張家口和承德，涉及到京津和河北省11個地級市，區(qū)域面積約為21.6萬平方公里，人口總數(shù)約為1.1億人。京津冀都市經(jīng)濟圈是我國經(jīng)濟發(fā)展最快、最活躍、聚集競爭力最高的經(jīng)濟圈之一，這里聚集了中關(guān)村、濱海新區(qū)、曹妃甸等一批重要的科技區(qū)或工業(yè)區(qū)。隨著濱海新區(qū)不斷壯大，以北京-天津-濱海新區(qū)為發(fā)展軸，京津冀為核心區(qū)，遼東、山東半島為兩翼的環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展大格局日漸形成。

實現(xiàn)這樣龐大城市經(jīng)濟群的一體化，必然要有交通運輸體系的保證，而高速公路建設(shè)必然在交通一體化和城市經(jīng)濟群發(fā)展中起主導(dǎo)作用。

（二）京津冀高速公路建設(shè)規(guī)模潛力巨大。河北省交通運輸廳近期下發(fā)了《推進(jìn)京津冀交通一體化率先突破的實施方案》，明確了交通一體化重點任務(wù)臺賬，致力于打造“四縱四橫一環(huán)”綜合交通網(wǎng)，包括沿海、京滬、京九、京承-京廣四條縱向綜合交通運輸通道，秦承張、京秦-京張、津保、石滄四條橫向綜合交通運輸通道，這“四縱四橫”將與首都環(huán)線一起構(gòu)成京津冀網(wǎng)格狀交通的主骨架。到2020年，河北省區(qū)域?qū)⑿纬?，000公里的高速公路網(wǎng)，區(qū)域內(nèi)高速公路“縣縣通”，京、津、石3個中心城市之間均有3條高速公路相連，環(huán)京津縣（市、區(qū)）至少有1條一級公路對接。

京津冀交通一體化發(fā)展藍(lán)圖繪就，即將步入貫徹實施階段，但是接下來將面臨著一個重要問題就是如何籌措巨額建設(shè)資金。

二、PPP模式是京津冀高速公路建設(shè)的必然選擇

（一）地方政府性債務(wù)較高。高速公路以往的建設(shè)管理模式主要是政府直接舉債融資或通過政府下屬融資平臺間接融資，都會形成政府性債務(wù)。近年來，高速公路較多采用的BT模式進(jìn)行建設(shè)，BT模式雖然能在建設(shè)期緩解政府融資壓力，但建設(shè)完成，政府要進(jìn)行回購，而建設(shè)期較短，建設(shè)完成，也最終形成政府負(fù)債。截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)余額已高達(dá)近18萬億元，其中償還責(zé)任債務(wù)約10.9萬億元。雖然總體可控，但部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)償債風(fēng)險。

（二）國家控制地方政府舉債。2014年9月21日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理意見》賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂疲旱胤秸畟鶆?wù)規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府一般債務(wù)和專項債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準(zhǔn)。地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報本級人大或其常委會批準(zhǔn)。地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。由此可見，京津冀高速公路建設(shè)所需大量資金由地方政府直接或間接舉債融資已經(jīng)受到嚴(yán)格限制，需要找其他融資方式。

（三）國家鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)。李克強在2014年以來的國務(wù)院常務(wù)會上多次要求大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，使社會投資和政府投資相輔相成。國務(wù)院及相關(guān)部門也先后發(fā)布《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》、《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》、《公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》等相關(guān)文件，鼓勵城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)采用PPP模式。

總的來說，京津冀高速公路建設(shè)需要大量資金，但是目前國家已經(jīng)控制地方政府性債務(wù)，單單通過地方政府直接或間接舉債已經(jīng)不能滿足建設(shè)資金需要，只能給予一定政策優(yōu)惠，引進(jìn)社會資本，尋求政府和社會資本合作（PPP），而這種模式正是國家推薦和政策扶持的。因此，京津冀高速公路采用PPP模式修建，是符合客觀現(xiàn)實和順應(yīng)歷史潮流的必然選擇。

三、PPP模式在京津冀高速公路建設(shè)應(yīng)用中的問題

（一）高速公路高固定成本特點決定PPP實施過程困難。首先，由于固定資產(chǎn)數(shù)額巨大直接導(dǎo)致高速公路項目進(jìn)入運營期后的折舊費用巨大；其次，固定資產(chǎn)數(shù)額巨大還意味著購建固定資產(chǎn)的融資額巨大，高速公路項目進(jìn)入運營期后則體現(xiàn)為財務(wù)費用巨大；最后，高速公路項目運營一段時間后，各類資產(chǎn)的維修維護(hù)和更新改造支出巨大。

（二）高速公路對PPP中社會資本素質(zhì)要求較高。由于高速公路交通工程龐大、技術(shù)復(fù)雜，主要涉及以下幾個方面：（1）土建工程承包商：需要有一定設(shè)計和工程承包管理的資質(zhì)和業(yè)績，有一定的資本實力和投資意愿；（2）運營商：有國內(nèi)高速公路運營管理經(jīng)驗，有一定資本實力和投資意愿。因此，影響高速公路投資效益的因素非常多，而大多單個社會資本無法進(jìn)行這樣專業(yè)化程度高的投資，這就對PPP參與單位提出比較高的要求，因此完全滿足技術(shù)要求和能力的社會資本數(shù)量較少。

（三）京津冀高速公路運營情況一般無法準(zhǔn)確估算。高速公路規(guī)模經(jīng)濟特點體現(xiàn)為，隨著高速公路由線狀到網(wǎng)絡(luò)化的形成輻射范圍不斷擴大，客流量呈幾何級數(shù)增長，使得成本降低或收益增加。京津冀高速公路亮點也主要是能形成規(guī)模網(wǎng)絡(luò)，旨在打造城市群。所以，只有城市群形成后，經(jīng)濟發(fā)展跟上，高速公路實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，才能實現(xiàn)物流、客流的幾何級數(shù)增長，實現(xiàn)高速公路的規(guī)模經(jīng)濟。前景雖然比較好，但是在此基礎(chǔ)上估算值有一定的不確定性，需要政府制定相應(yīng)的應(yīng)對機制，以打消社會資本的顧慮。

（四）高速公路政府和社會資本風(fēng)險分配復(fù)雜。高速公路交通建設(shè)項目具有投資大、周期長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、涉及因素眾多等特點，項目存在政治、經(jīng)濟、法律、建設(shè)、運營諸多風(fēng)險，而這些風(fēng)險中有些社會資本是無法承擔(dān)的，必須通過設(shè)置合理的風(fēng)險分配機制，吸引社會資本。（表1）

四、PPP模式在京津冀高速公路建設(shè)應(yīng)用中的建議

高速公路以其客運量大、速度快等特點在公共交通中占有相對優(yōu)勢，備受世界各大城市群青睞。針對京津冀一體化特點及以上遇到的難點問題，提出以下建議：

（一）建立動態(tài)費用管理協(xié)調(diào)機制。高速公路收入主要有汽車收費收入部分和非汽車收費收入部分。汽車收費收入部分由PPP項目公司直接向消費者收取。隨著京津冀一體化的加快，高速網(wǎng)絡(luò)的逐漸形成，客流量會隨著經(jīng)濟的發(fā)展呈現(xiàn)增長趨勢，收入是動態(tài)的，所以費用管理應(yīng)該也是動態(tài)的。但是，不論是前補償模式還是后補償模式，都需要由政府制定動態(tài)費用管理協(xié)調(diào)機制才能確保PPP融資項目取得成功。

（二）建議社會資本采用聯(lián)合體形式參與PPP。聯(lián)合體投標(biāo)指的是某承包單位為了承攬不適于自己單獨承包的工程項目而與其他單位聯(lián)合，以一個投標(biāo)人的身份去投標(biāo)的行為?！墩少彿ā芬?guī)定在政府采購實踐中，允許供應(yīng)商以聯(lián)合體形式參加政府采購活動：一是考慮到政府采購項目通常為批量性項目，規(guī)模較大，一家供應(yīng)商難以獨立完成；二是政府采購項目通常為復(fù)合型項目需要多個供應(yīng)商聯(lián)合完成。京津冀高速公路項目正是具備上述特點，項目中牽涉到土建施工以及后續(xù)的運營管理，很難有一家投資人能夠包攬全部工作，因此采用聯(lián)合體投標(biāo)是合情合理的，能夠有效規(guī)避各方面的風(fēng)險，降低項目運作成本。

（三）建議采用競爭性磋商的采購方式。競爭性磋商采購方式，就是指采購人、政府采購代理機構(gòu)通過組建競爭性磋商小組與符合條件的供應(yīng)商就采購貨物、工程和服務(wù)事宜進(jìn)行磋商，供應(yīng)商按照磋商文件的要求提交響應(yīng)文件和報價，采購人從磋商小組評審后提出的候選供應(yīng)商名單中確定成交供應(yīng)商的采購方式。京津冀高速項目雖然具有明確的建設(shè)規(guī)模，但運營情況一般無法準(zhǔn)確估算，項目核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)僅供參考，與實際操作可能會有差距。因此，建議京津冀高速公路采用競爭性磋商的方式進(jìn)行采購。

（四）采用合理風(fēng)險分配方式。PPP融資模式的項目風(fēng)險分配由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，按照風(fēng)險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。項目的建設(shè)、運營風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。（表2）

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