基于PPP模式下的項(xiàng)目融資研究

李琳琳

摘要：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資金額大，在傳統(tǒng)模式下主要依靠政府財(cái)政資金投入。隨著城鎮(zhèn)人口的增加和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的需求不斷提高，導(dǎo)致政府財(cái)政資金負(fù)擔(dān)沉重。為破解融資瓶頸，各級(jí)政府開(kāi)始積極探索PPP運(yùn)作模式，拓展融資渠道以確保項(xiàng)目建設(shè)正常運(yùn)行。本文首先對(duì)PPP項(xiàng)目投融資方式、運(yùn)作模式進(jìn)行了解析，然后結(jié)合該模式下的融資渠道和困境，對(duì)PPP融資風(fēng)險(xiǎn)控制提出建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；融資渠道；風(fēng)險(xiǎn)控制

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在促進(jìn)內(nèi)部消費(fèi)的同時(shí)，也為城市主體設(shè)施的正常運(yùn)行提供了保證，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而PPP作為一種新型融資模式，積極拓寬融資渠道，引導(dǎo)社會(huì)資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，對(duì)緩解財(cái)政壓力，保障項(xiàng)目建設(shè)資金和提高工程質(zhì)量，創(chuàng)建公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境具有重要意義，是加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的必然趨勢(shì)。

一、PPP模式簡(jiǎn)介

PPP項(xiàng)目主要是指政府為完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的方式進(jìn)行政府采購(gòu)，與中標(biāo)社會(huì)資本方進(jìn)行合作，共同出資成立SPV項(xiàng)目公司，簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，然后由SPV公司完成項(xiàng)目建設(shè)期的融資，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，雙方按照合作機(jī)制共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。其合作方式包括特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等多種方式。目前PPP融資模式在我國(guó)還處于探索階段，各項(xiàng)制度保障措施尚不夠完善，在其發(fā)展過(guò)程中需要借鑒國(guó)外先進(jìn)理念，不斷改進(jìn)和完善。

二、PPP融資困境

（一）融資渠道可選擇空間小，實(shí)際可操作性差

PPP項(xiàng)目融資按照資金取得方式主要包括股權(quán)融資、債權(quán)融資。股權(quán)融資主要通過(guò)發(fā)行股票籌集資金，可實(shí)現(xiàn)投資風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，但籌資成本較昂貴，且股票發(fā)行程序復(fù)雜，受限較多，需要委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作。債權(quán)融資主要包括銀行貸款等。目前PPP項(xiàng)目最常見(jiàn)的債權(quán)融資方式就是銀行貸款，資金來(lái)源單一，通常銀行貸款期限短，難以提供充足中長(zhǎng)期貸款，導(dǎo)致無(wú)法滿足建設(shè)經(jīng)營(yíng)期資金需求，保障項(xiàng)目建設(shè)的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款主要包括保險(xiǎn)、養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)、基金管理機(jī)構(gòu)等對(duì)PPP項(xiàng)目的貸款，但是，由于PPP模式在我國(guó)尚處于探索階段，通過(guò)國(guó)際貸款組織以及基金管理公司等進(jìn)行項(xiàng)目融資，對(duì)PPP項(xiàng)目審查嚴(yán)格，資金引進(jìn)缺乏有效的政策法律支持，導(dǎo)致融資渠道并不通暢，實(shí)際可操作性差，使我國(guó)大多數(shù)PPP項(xiàng)目融資方式主要集中于銀行貸款，可選擇空間小。

（二）銀行信貸準(zhǔn)入門(mén)檻高，監(jiān)管?chē)?yán)格

根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的通知稱(chēng)，嚴(yán)格新PPP項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，并集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目。同時(shí)，國(guó)資委也加強(qiáng)央企對(duì)PPP項(xiàng)目投資監(jiān)管。PPP項(xiàng)目融資主要依靠項(xiàng)目載體SPV公司，作為在建工程，PPP項(xiàng)目無(wú)法提供足夠的固定資產(chǎn)抵押，而社會(huì)資本方和政府也無(wú)法提供全額擔(dān)保，銀行對(duì)項(xiàng)目貸款只能有限追索。銀行從自身利益出發(fā)，為避免信貸風(fēng)險(xiǎn)，收緊PPP信貸，提高準(zhǔn)入門(mén)檻。對(duì)PPP項(xiàng)目信貸的審核包括項(xiàng)目所在區(qū)域、還款資金來(lái)源、現(xiàn)金流穩(wěn)定情況以及項(xiàng)目收益回報(bào)機(jī)制。銀行信貸更偏重于資金實(shí)力雄厚、信用等級(jí)高、施工水平高、管理制度完善的央企和部分國(guó)企。

（三）社會(huì)資本方融資風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)重，政府支持不夠

PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，資金需求大，在不同的建設(shè)經(jīng)營(yíng)階段資金需求比例不同，導(dǎo)致融資風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多變，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)。社會(huì)資本方主要承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而政府投資方主要承擔(dān)政治和法律風(fēng)險(xiǎn)。而PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)主要包括資金獲得、銀行信用、利率、匯率、再融資風(fēng)險(xiǎn)等。社會(huì)資本方更熟悉資本市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律和銀行信貸政策，因此資金獲得風(fēng)險(xiǎn)、再融資風(fēng)險(xiǎn)一般由其來(lái)承擔(dān)，銀行信用風(fēng)險(xiǎn)按照行業(yè)慣例也由社會(huì)資本方承擔(dān)。而作為政府部門(mén)在融資過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，積極尋找當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)進(jìn)行資金支持，并以政府補(bǔ)貼等方式對(duì)利率、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)分擔(dān)，減輕社會(huì)資本方融資風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，以吸引更多社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，保證公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）融資成本大，周期內(nèi)不可控因素多

我國(guó)PPP項(xiàng)目主要依靠銀行借貸進(jìn)行融資，隨著銀行信貸能力的下降以及監(jiān)管力度的提升，融資渠道的單一性導(dǎo)致融資成本可議性差，而過(guò)高的融資成本無(wú)法保證長(zhǎng)期資金供給，直接影響到項(xiàng)目可行性和投資收益，對(duì)項(xiàng)目成敗起關(guān)鍵性作用。由于PPP項(xiàng)目大多是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生命周期內(nèi)小到材料價(jià)格上漲、大到項(xiàng)目施工技藝變革、國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化等不可控因素多，導(dǎo)致投資回報(bào)率低。社會(huì)資本方融資成本過(guò)高會(huì)導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)壓力過(guò)大，引發(fā)債務(wù)危機(jī)，在經(jīng)營(yíng)期再融資資金獲得能力不足。如果能夠保證PPP項(xiàng)目融資渠道的多樣化及競(jìng)爭(zhēng)性，融資報(bào)價(jià)可議性大，有利于降低金融機(jī)構(gòu)融資成本，實(shí)現(xiàn)更高的投資回報(bào)率。所以現(xiàn)實(shí)中PPP項(xiàng)目需要從傳統(tǒng)銀行貸款融資方式中跳出來(lái)，積極探索新型融資方式，為項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展提供長(zhǎng)期資金保障。

三、PPP融資控制建議

（一）政府政策支持，發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行信貸協(xié)調(diào)

在PPP模式下，政府從公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主導(dǎo)者變成發(fā)起方、合作者并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)督。項(xiàng)目前期政府部門(mén)要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行梳理，在承受范圍內(nèi)制定相應(yīng)配套措施，適度讓利社會(huì)資本方，減輕其融資負(fù)擔(dān)，保證項(xiàng)目信息透明，為銀行等融資機(jī)構(gòu)提供多元選擇。另外政府部門(mén)作為參與者，要充分發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)建清晰的政府監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的補(bǔ)貼政策，提升項(xiàng)目自身盈利能力，推動(dòng)與PPP相適應(yīng)的體制機(jī)制創(chuàng)新和配套改革，積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)貒?guó)開(kāi)行和農(nóng)發(fā)行等，為SPV公司建立初期順利實(shí)現(xiàn)融資提供政策性支持并降低融資成本。

（二）社會(huì)資本方提高管理能力，增強(qiáng)企業(yè)授信度

對(duì)于社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，要使PPP項(xiàng)目成功實(shí)施，全生命周期保證PPP項(xiàng)目資金供給匹配，必須不斷提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理能力，讓金融機(jī)構(gòu)看到企業(yè)廣闊發(fā)展前景，增強(qiáng)企業(yè)取得授信的能力。PPP項(xiàng)目一般都對(duì)社會(huì)資本方的退出時(shí)間作出限制，社會(huì)資本方應(yīng)充分認(rèn)識(shí)“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的核心要義，全面參與PPP項(xiàng)目，致力于運(yùn)營(yíng)管理能力的提升，與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的收益與風(fēng)險(xiǎn)分配，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目對(duì)金融機(jī)構(gòu)的吸引力。

（三）金融機(jī)構(gòu)加快改革創(chuàng)新，適應(yīng)項(xiàng)目融資新模式

傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資主要依賴(lài)主體信用，特別是政府信用擔(dān)保，隨著PPP模式的發(fā)展，未來(lái)金融機(jī)構(gòu)貸款要轉(zhuǎn)向項(xiàng)目信用，對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)應(yīng)回歸項(xiàng)目本身，及時(shí)進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，開(kāi)發(fā)PPP基金等新型金融工具以保障PPP項(xiàng)目的中長(zhǎng)期融資需求。加強(qiáng)對(duì)相關(guān)合同的審核，并且著重于項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)金流風(fēng)險(xiǎn)的分析評(píng)估，要設(shè)立專(zhuān)人跟蹤了解社會(huì)資本方的財(cái)務(wù)狀況，評(píng)估項(xiàng)目完工、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。盡可能在項(xiàng)目談判階段提前介入，簽訂三方融資協(xié)議，構(gòu)建信用體系，建立利益保障機(jī)制，對(duì)政府和社會(huì)資本方履約行為產(chǎn)生約束，保障金融機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。

（四）拓寬融資渠道，鼓勵(lì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)參與投資

PPP項(xiàng)目融資關(guān)系到項(xiàng)目整體的成敗，所以在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，應(yīng)拓寬融資渠道，多措并舉解決融資難題。金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的評(píng)估判斷決定了項(xiàng)目的融資規(guī)模，因此監(jiān)管部門(mén)應(yīng)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確辨別評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，地方政府應(yīng)加大融資擔(dān)保、貸款貼息等扶持力度，鼓勵(lì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)PPP項(xiàng)目融資。積極探索基金、券商等直接融資渠道，鼓勵(lì)社保和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式，參與PPP項(xiàng)目融資。政府機(jī)構(gòu)還應(yīng)引導(dǎo)、支持商業(yè)擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)等中間機(jī)構(gòu)，拓展風(fēng)險(xiǎn)管理和融資增信業(yè)務(wù)，提高PPP項(xiàng)目融資可得性。積極引入優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同度高的其他非金融投資方，吸引資金較為充裕的大型保險(xiǎn)公司、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基金投資公司等參與投資，加大項(xiàng)目資本金和建設(shè)資金的投入。

四、結(jié)論

PPP融資模式是國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域開(kāi)發(fā)建設(shè)方面開(kāi)創(chuàng)的新路徑。通過(guò)這一模式，能實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)的有效結(jié)合，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，進(jìn)一步推動(dòng)政府融資體制改革，為國(guó)家創(chuàng)新和工程建設(shè)投融資領(lǐng)域注入新動(dòng)力。所以積極引入各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)，拓寬融資渠道，多方解決融資難題，保證項(xiàng)目中長(zhǎng)期資金來(lái)源，是PPP項(xiàng)目取得成功和推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵。

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