事業(yè)單位管辦分離改革

李滔

摘要：事業(yè)單位是具有鮮明中國(guó)特色的概念，它分布面廣、涉及領(lǐng)域?qū)挕⑷瞬刨Y源密集，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起著很大的推動(dòng)作用。自我國(guó)政府推進(jìn)事業(yè)單位改革以來(lái)，由于步驟設(shè)計(jì)不周全、改革定位模糊、配套措施不完善等因素，出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。本文主要通過(guò)分析北京市海淀區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)改革，對(duì)其存在的問(wèn)題及未來(lái)發(fā)展方向進(jìn)行分析，從而進(jìn)一步思考如何在新時(shí)代更好的深入推進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位管辦分離改革。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位改革；管辦分離；海淀區(qū)；公共服務(wù)委員會(huì)；問(wèn)題分析

北京市海淀區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)改革著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，以“政事分開(kāi)、管辦分離”為突破口，整合行政資源，提高公共服務(wù)質(zhì)量，探索適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政管理體制。公共委改革在打破傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制上邁出了重要的一步，為事業(yè)單位改革提供了范本。縱觀整個(gè)改革歷程，公共委在取得了一系列成績(jī)的同時(shí)，又存在諸多問(wèn)題，揭示了公共服務(wù)體制改革之困難程度，另一方面也顯示出我國(guó)事業(yè)單位管辦分離改革任重而道遠(yuǎn)。

一、事業(yè)單位管辦分離改革的理論基礎(chǔ)

公共選擇可定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者是經(jīng)濟(jì)學(xué)在政治科學(xué)中的應(yīng)用。（繆勒，1989）布坎南的公共選擇理論指出“沒(méi)有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來(lái)提供”。隨著新公共管理理論的誕生并廣泛應(yīng)用，引入市場(chǎng)機(jī)制，破除政府壟斷，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，引入多元主體共同參與公共管理成為新的潮流。

委托代理理論以有效的激勵(lì)和責(zé)任制設(shè)計(jì)，引起了政府公共管理改革的關(guān)注——在合同中對(duì)義務(wù)做出明確的規(guī)定。從委托代理理論看北京市海淀區(qū)公共委改革，表面是政府行政層級(jí)的增加，實(shí)際是在政府與事業(yè)單位之間形成了契約合同關(guān)系。

二、從公共委模式看我國(guó)事業(yè)單位管辦分離存在的主要問(wèn)題

公共委模式是我國(guó)事業(yè)單位管理改革創(chuàng)新的必然產(chǎn)物，但它并不是一種最優(yōu)的終極的管理模式，它只是適應(yīng)一定時(shí)期一定范圍一定類型事業(yè)單位的一種過(guò)渡模式，存在著諸多問(wèn)題。

（一）慣性行政力量很難隔斷。在事業(yè)單位里，慣性行政力量很難隔斷。政府部門為了使行政指令下達(dá)暢通無(wú)阻，更傾向自身直接掌控事業(yè)單位。在這種政府部門當(dāng)中的事業(yè)單位，也樂(lè)意行政撥款，因?yàn)檎块T的控制只在掌控資源的時(shí)候比較嚴(yán)格，而平時(shí)是放縱的。大家都愿意維持這種狀態(tài)，而且叫作“仿公務(wù)員待遇”，雙方各有所需。政事分離的難度，首先是結(jié)構(gòu)上雙方的需要，其次是手段上的需要。在海淀區(qū)公共委改革過(guò)程中，政府部門依舊從不同方面對(duì)分離后的事業(yè)單位進(jìn)行不同程度的干預(yù)。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部治理有待優(yōu)化。由于改革只是在區(qū)級(jí)層面推行，區(qū)級(jí)以上未改，所以條塊分割體制的弊端不可能消除。僅在沒(méi)有對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行結(jié)構(gòu)和功能調(diào)整的情況下，單獨(dú)設(shè)立公共委員會(huì)的改革并不完整，無(wú)法從根本上克服原有事業(yè)單位的弊端。條塊分割，交錯(cuò)管理，終究還是無(wú)法擺脫管辦不分的弊端。一是以政代事。最重要的負(fù)面結(jié)果，是事務(wù)執(zhí)行部門依靠行政權(quán)威來(lái)推進(jìn)，而事業(yè)單位承擔(dān)的公共責(zé)任和提供的公共品，其實(shí)與行政機(jī)構(gòu)是疏離的。二是就事論事。由于對(duì)技術(shù)性、獨(dú)立性尊重不夠，政經(jīng)常干預(yù)事，導(dǎo)致事業(yè)部門社會(huì)認(rèn)同感、權(quán)威性以及專業(yè)可靠感的程度下降，甚至沒(méi)有保證，帶來(lái)事業(yè)部門成本甚高，成為政府部門的沉重負(fù)擔(dān)。最后是對(duì)興起的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)講，阻礙了多中心治理的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展。

（三）監(jiān)管難度較大。對(duì)于事業(yè)單位的監(jiān)管來(lái)說(shuō)，專業(yè)性是很大的問(wèn)題。當(dāng)前，事業(yè)單位法人的外部監(jiān)管力度不夠。事業(yè)單位管辦分離后，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制多，外部監(jiān)督不足。有些單位制定績(jī)效考核指標(biāo)時(shí)，內(nèi)部考核指標(biāo)過(guò)多，行業(yè)監(jiān)管指標(biāo)較少。服務(wù)對(duì)象的目標(biāo)不足以制定和評(píng)估事業(yè)單位的績(jī)效目標(biāo)，其他社會(huì)公眾參與程度甚至更低。對(duì)于管辦分離后的事業(yè)單位的監(jiān)督，需要引進(jìn)公眾監(jiān)督、社會(huì)媒體監(jiān)督、專家監(jiān)督等多方力量共同參與，同時(shí)也需要完善內(nèi)外部監(jiān)督。

（四）購(gòu)買機(jī)制存在問(wèn)題。公共委作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的代表，在購(gòu)買機(jī)制的操作上可能會(huì)存在諸多問(wèn)題。如合同外包，必須考慮如何解決典型的委托—代理問(wèn)題，如何用法規(guī)制度保障正常運(yùn)行，如何建立誠(chéng)信約束機(jī)制，如何明確政府自身職責(zé)及定位等問(wèn)題。因此，在購(gòu)買機(jī)制的操作上存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，這也是我國(guó)事業(yè)單位管辦分離改革的難點(diǎn)之一。此外，我國(guó)當(dāng)前的事業(yè)單位管辦分離改革主要是通過(guò)成立新的管理機(jī)構(gòu)和管理主體，來(lái)實(shí)現(xiàn) “管”與“辦”的分離，這種改革方法擴(kuò)大了管理層次，增加了行政運(yùn)行的成本。這種情形不僅在北京海淀區(qū)改革中顯現(xiàn)出來(lái)，同時(shí)在無(wú)錫市體管中心改革過(guò)程中也暴露了出來(lái)。

三、事業(yè)單位管辦分離改革的意義

事業(yè)單位管辦分離改革有利于促進(jìn)事業(yè)單位的分類改革。管辦分離作為事業(yè)單位改革的一個(gè)基本方向，有利于促進(jìn)事業(yè)單位按照承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類改革，理清內(nèi)部關(guān)系；管辦分離改革有利于促使事業(yè)單位回歸公共服務(wù)職能，改善機(jī)制。傳統(tǒng)事業(yè)單位的體制和機(jī)制制約了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)使得大部分事業(yè)單位忽略了公共服務(wù)這一基本職能，管辦分離改革使得事業(yè)單位更有自主權(quán)、更有活力，更好地提供公共服務(wù)，增強(qiáng)公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)質(zhì)量；管辦分離改革有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升政府全面正確履行職能的能力。管辦分離改革在一定程度上促使政府職能的簡(jiǎn)化與明確，促使政府更好的全面履行組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)、組織政治建設(shè)、組織文化建設(shè)、組織生態(tài)建設(shè)及提供社會(huì)公共服務(wù)等職能；管辦分離改革有利于增強(qiáng)事業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，推進(jìn)事業(yè)單位管理制度和運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新。管辦分離改革將更加明確事業(yè)單位職能，同時(shí)也對(duì)事業(yè)單位按職能進(jìn)行整合，有助于增強(qiáng)事業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，注重自身績(jī)效考核與評(píng)估，重視社會(huì)評(píng)價(jià)與反饋，推進(jìn)事業(yè)單位管理制度和運(yùn)行機(jī)制深入發(fā)展。

四、從海淀區(qū)公共委改革分析事業(yè)單位管辦分離的對(duì)策研究

傳統(tǒng)的事業(yè)單位存在著管理體制不順，缺乏生機(jī)和活力、管理體制不順，缺乏生機(jī)和活力、布局結(jié)構(gòu)不合理，資源浪費(fèi)嚴(yán)重、法制不完備，運(yùn)行不規(guī)范、政府職能的明顯“越位”、事業(yè)單位社會(huì)化服務(wù)功能“缺位”等弊端。事業(yè)單位管辦分離改革旨在解決這些問(wèn)題，但事業(yè)單位管辦分離改革也存在諸多弊端，因此亟須進(jìn)行對(duì)策研究。

（一）管辦分離的管理結(jié)構(gòu)改革必須與事業(yè)單位體制自身的改革結(jié)合起來(lái)。只有管理結(jié)構(gòu)的改革，如成立公共服務(wù)委員會(huì)，而沒(méi)有對(duì)事業(yè)單位體制進(jìn)行改革，注定是不完整的，必將面臨諸多問(wèn)題。因此，將二者結(jié)合起來(lái)，協(xié)同進(jìn)行，建立新型的法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行人事制度改革，深化收入分配制度改革，完善社會(huì)保險(xiǎn)政策等。

（二）明確和完善事業(yè)單位管理機(jī)構(gòu)的制度空間。在北京市海淀區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)改革過(guò)程中，公共委是作為一個(gè)新的行動(dòng)者出現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域的，它的制度空間必須盡可能明確和完善，唯此才能使公共委與上行部門、平級(jí)部門和下屬機(jī)構(gòu)建立更好的互動(dòng)關(guān)系。由此可見(jiàn)，在事業(yè)單位管辦分離改革的進(jìn)程中，新成立的管理事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)，其制度空間必須明確和完善，明確其職能、地位，理順各部門、各機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

（三）完善監(jiān)督管理體系。確保事業(yè)單位改革后既充滿活力，又合乎規(guī)范，關(guān)鍵在于監(jiān)管?？茖W(xué)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，切實(shí)做到依法進(jìn)行監(jiān)督管理，引入公民、社會(huì)、第三方及專家學(xué)者等多元主體共同參與，完善內(nèi)外監(jiān)管體系。此外，管辦分離改革后存在的問(wèn)題和障礙，暴露了協(xié)調(diào)保障機(jī)制方面的不足，為促使“管辦分離”后事業(yè)單位的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，還必須建立健全相應(yīng)的協(xié)調(diào)保障機(jī)制。

（四）政府和事業(yè)單位要同步改革。政府轉(zhuǎn)型與事業(yè)單位改革協(xié)同推進(jìn)首先應(yīng)遵循公平、公正原則。政府不是置身于政事分離、管辦分離改革的局外，改革的邏輯對(duì)黨政部門也同樣有效，保持結(jié)構(gòu)上的一致性變動(dòng)，這才叫公正、公平。另外，事業(yè)單位管辦分離改革，要避免以政代事，防止行政命令一刀切，如果把管辦分離當(dāng)作單純的行政指令過(guò)程，管辦分離必定失敗。必須政府部門和事業(yè)單位漸進(jìn)互動(dòng)，雙方理性妥協(xié)，共同接受進(jìn)行改革。事業(yè)單位管辦分離改革須和政府自身轉(zhuǎn)型協(xié)同進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]ES Savas.Privatizing the Public Sector ：How to Shrink Government[M].Chatham，NJ：Chatham House Publishers，1982.

[2]黃強(qiáng).事業(yè)單位“管辦分離”改革探索中的北京模式[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（04）：1-6.

[3]劉太剛.事業(yè)單位改革：非營(yíng)利組織發(fā)展的新契機(jī).中國(guó)行政管理，2005（11）