山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基本理論、歐洲經(jīng)驗(yàn)及啟示

李林林 王景新

摘 要：隨著氣候變化和生態(tài)環(huán)境退化等問題凸顯，作為生態(tài)屏障和水源保護(hù)地的山區(qū)可持續(xù)發(fā)展日益受到關(guān)注，山區(qū)可持續(xù)發(fā)展理論也逐步成型。從國(guó)別或地區(qū)實(shí)踐看，“歐盟2020戰(zhàn)略”以及歐洲山區(qū)協(xié)會(huì)制定的“山地計(jì)劃2020”所展現(xiàn)的歐洲山區(qū)可持續(xù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)較為先進(jìn)，其運(yùn)用關(guān)系模型和可持續(xù)發(fā)展概況矩陣獲取制定歐洲山區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略所需政策依據(jù)的方法可資借鑒。在山區(qū)面積占國(guó)土面積近70%的中國(guó)，鄉(xiāng)村振興乃至國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，其重點(diǎn)和難點(diǎn)都在山區(qū)。借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)在貫徹落實(shí)中共十九大報(bào)告提出的鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的新的農(nóng)村政策指導(dǎo)下，及時(shí)研究制定山區(qū)和農(nóng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：山區(qū)發(fā)展；歐洲經(jīng)驗(yàn)；可持續(xù)發(fā)展；鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2018）04-0034-09

當(dāng)今中國(guó)，山區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題顯得比以往任何時(shí)候都更為重要和緊迫。如果把農(nóng)耕時(shí)代的中國(guó)描述為“鄉(xiāng)土中國(guó)”[1]，把工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高歌猛進(jìn)，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后、農(nóng)村相對(duì)衰落階段的中國(guó)解讀為“城鄉(xiāng)中國(guó)”[2]，那么，一個(gè)永續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)治久安的中國(guó)，必將是“山區(qū)中國(guó)”?！吧絽^(qū)中國(guó)”概念表達(dá)了中國(guó)多山的基本國(guó)情，傳達(dá)出中國(guó)革命和建設(shè)依托山區(qū)，美麗中國(guó)、健康中國(guó)和平安中國(guó)依賴山區(qū)、扎根山區(qū)的深刻文化內(nèi)涵。貫徹落實(shí)十九大報(bào)告“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”的精神，其重心、難點(diǎn)和出路，無(wú)不指向山區(qū)：多山是我國(guó)基本國(guó)情，美麗中國(guó)、健康中國(guó)、永續(xù)發(fā)展和平安中國(guó)建設(shè)的潛力和空間在山區(qū)；徹底解決我國(guó)貧困問題，如期建成全面小康社會(huì)，通過鄉(xiāng)村振興“建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”，困難、重點(diǎn)都在山區(qū)；記住鄉(xiāng)愁，保護(hù)中國(guó)傳統(tǒng)村落、農(nóng)耕文明、鄉(xiāng)土文化和紅色文化的根脈，主陣地在山區(qū)；遵循習(xí)近平總書記國(guó)家總體安全觀構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家安全體系，資源保障、戰(zhàn)略屏障、疏散空間和戰(zhàn)略后方都在山區(qū)。山區(qū)可持續(xù)發(fā)展如此重要，但相關(guān)研究相對(duì)薄弱。中國(guó)需要學(xué)習(xí)和借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)山區(qū)發(fā)展的基本理論、現(xiàn)狀、未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略和政策研究。

一、山區(qū)可持續(xù)發(fā)展基本理論的演變、內(nèi)容和框架

（一）山區(qū)可持續(xù)發(fā)展基本理論的演變

山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基本理論與人類社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展理論的發(fā)展演變密切相關(guān)。從20世紀(jì)60年代開始，發(fā)達(dá)國(guó)家首先認(rèn)識(shí)到（自然）資源的有限性以及以資源消耗為代價(jià)的發(fā)展模式的局限性。隨后，1972年6月在瑞典首都斯德哥爾摩舉行的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議上，“可持續(xù)發(fā)展”的概念被首次提出。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)發(fā)表的報(bào)告《我們共同的未來(lái)》不僅正式使用了可持續(xù)發(fā)展概念，而且對(duì)其定義做出了比較系統(tǒng)的闡述。其中，可持續(xù)發(fā)展被定義為：“能滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展?！盵3]雖然該定義在世界范圍內(nèi)被廣泛接受并產(chǎn)生了重大影響，但至今可持續(xù)發(fā)展仍然是一個(gè)非常有爭(zhēng)議性的概念[4]。不同的學(xué)科領(lǐng)域和行業(yè)在應(yīng)用可持續(xù)發(fā)展概念時(shí)也有不同的側(cè)重點(diǎn)。

通讀并綜合1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過的《21世紀(jì)議程：可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》，2000年第55屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，2002年可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會(huì)議通過的《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展宣言》，2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)通過的《我們期望的未來(lái)》，2015年9月25日第70屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)會(huì)議決議通過的《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》等文件，我們可以發(fā)現(xiàn)：聯(lián)合國(guó)及其相關(guān)各機(jī)構(gòu)是推動(dòng)世界范圍內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的主力軍，其在推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展方面表現(xiàn)出以下特征：

1.將可持續(xù)發(fā)展的抽象概念具體化為一系列可持續(xù)發(fā)展的具體目標(biāo)?！?1世紀(jì)議程》首先形成了可持續(xù)發(fā)展的總體行動(dòng)目標(biāo)，涵蓋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、資源的合理利用與環(huán)境保護(hù)4個(gè)方面，為之后可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)體系的形成奠定了基礎(chǔ)。特別是2000年為響應(yīng)《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，聯(lián)合國(guó)提出的千年發(fā)展目標(biāo)（MDGs），以及2015年《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中提出了17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）。而通過目標(biāo)設(shè)定來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展已成為全球治理的新手段[5]。

2.可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容從側(cè)重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展融合的方向轉(zhuǎn)變。聯(lián)合國(guó)2000年提出的“千年發(fā)展目標(biāo)”從本質(zhì)上來(lái)看仍然主要是側(cè)重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的可持續(xù)發(fā)展，而2015年“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”涵蓋的17個(gè)方面的（共169個(gè)）具體目標(biāo)已經(jīng)努力將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展相融合。

3.可持續(xù)發(fā)展具體目標(biāo)的設(shè)定由定性更加關(guān)注定量[6]，但總體上仍以定性目標(biāo)的設(shè)定為主。同時(shí)，雖然聯(lián)合國(guó)文件在多個(gè)可持續(xù)發(fā)展方面提出了具體的數(shù)量目標(biāo)，但對(duì)各成員國(guó)并不具有法律約束力，各成員國(guó)家在制訂本國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)時(shí)仍具有一定的自由裁量空間[5]。

4.從一開始側(cè)重關(guān)注發(fā)展中國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展問題到關(guān)注全球范圍、包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。在《21 世紀(jì)議程》、聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)、《可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會(huì)議執(zhí)行計(jì)劃》等文件中，主要關(guān)注的是發(fā)展中國(guó)家以及（最）不發(fā)達(dá)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展問題，尤其是在消除貧困、應(yīng)對(duì)氣候變化產(chǎn)生的不良影響、公共健康等方面，而在2015年《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》導(dǎo)言中，已經(jīng)明確指出議程提出的17個(gè)方面的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)顧及各國(guó)不同的國(guó)情、能力和發(fā)展程度，因而可以適用于所有國(guó)家。

（二）山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基本內(nèi)容和框架

以上特征也反映在有關(guān)山區(qū)可持續(xù)發(fā)展議題上。綜合上述國(guó)際文件，山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基本內(nèi)容及國(guó)際框架，依其提出時(shí)間大體包括：（1）最早在國(guó)際社會(huì)引起關(guān)注的是作為全球環(huán)境和氣候變化重要參與者和影響者的山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)。比如在《21世紀(jì)議程》第13章“管理脆弱的生態(tài)系統(tǒng)：可持續(xù)的山區(qū)發(fā)展”中，主要關(guān)注的就是山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展與（山區(qū)）流域的綜合開發(fā)2個(gè)領(lǐng)域。（2）2002年《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計(jì)劃》第42段闡述了處理山區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題所需的行動(dòng)，同《21 世紀(jì)議程》第13章一起成為山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的總體政策框架[7]。除了山區(qū)（山脈）生態(tài)系統(tǒng)問題外，該文件還提及了山區(qū)性別平等、山地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、山地社區(qū)參與以及山地社區(qū)的貧困等方面所需的行動(dòng)。這些可以看作是促進(jìn)山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的一系列具體目標(biāo)，而且都是定性目標(biāo)。（3）2012年《我們期望的未來(lái)》中（第五部分“行動(dòng)框架和后續(xù)行動(dòng)”A項(xiàng)“主題領(lǐng)域和跨部門問題”）專門對(duì)山區(qū)問題，包括山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，山區(qū)貧窮、糧食保障和營(yíng)養(yǎng)，山區(qū)社會(huì)排斥和環(huán)境退化問題作了規(guī)定。更重要的是，該文件倡導(dǎo)各國(guó)政府將山區(qū)政策納入國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。這也成為部分國(guó)家及地區(qū)，包括下文重點(diǎn)討論的歐盟地區(qū)促進(jìn)山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基本方略。（4）2015年《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》采取了整合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境3個(gè)層面的可持續(xù)發(fā)展框架，包括對(duì)山地在內(nèi)的地球自然資源的可持續(xù)管理被視作經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必備條件（第33段）。盡管該文件主要關(guān)注的是山地的生態(tài)價(jià)值（目標(biāo)6.6是對(duì)與水資源有關(guān)的山地等生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和恢復(fù)、目標(biāo)15.4是對(duì)包括生物多樣性在內(nèi)的山地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)），但毫無(wú)疑問，這份文件涉及山區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境3個(gè)方面的可持續(xù)發(fā)展政策。此后，各國(guó)（包括發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家）或者地區(qū)的整體可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略都應(yīng)將山區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境融合的可持續(xù)發(fā)展作為題中應(yīng)有之義。

綜上，中國(guó)山區(qū)可持續(xù)發(fā)展基本理論構(gòu)架，應(yīng)該吸納人類社會(huì)關(guān)于可持續(xù)發(fā)展理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的已有文明成果，在“既能滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”核心理念的指導(dǎo)下，調(diào)查、研究和討論：山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的資源基礎(chǔ)及其對(duì)民族和國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值、地位和作用；山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基本原則、總目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，戰(zhàn)略和基本政策；山區(qū)生態(tài)修復(fù)、環(huán)境保護(hù)與資源可持續(xù)利用相融合的路徑、方式和典型經(jīng)驗(yàn)；山區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與山區(qū)居民減貧和生計(jì)改善相融合的路徑、方式和典型經(jīng)驗(yàn)；國(guó)別范圍內(nèi)山區(qū)與平原和城市群融合發(fā)展的路徑、方式和典型經(jīng)驗(yàn)；等等。

二、山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的歐洲經(jīng)驗(yàn)

（一）歐洲山區(qū)可持續(xù)發(fā)展政策

在山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際框架之下，需要的是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境3個(gè)方面融合的可持續(xù)發(fā)展。這早在2002年歐洲委員會(huì)的部長(zhǎng)委員會(huì)通過的《歐洲大陸可持續(xù)空間開發(fā)的指導(dǎo)原則》中就得以體現(xiàn)。在其第五部分關(guān)于不同類型歐洲地區(qū)的空間開發(fā)措施下第四點(diǎn)關(guān)于山區(qū)部分，特別提到要平衡山區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與山區(qū)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系[8]。歐洲對(duì)山區(qū)發(fā)展問題的重視與該地區(qū)山區(qū)面積廣袤密不可分。如果只算28個(gè)歐盟國(guó)家的山區(qū)面積，該面積占全部歐盟國(guó)土面積的30%，同時(shí)山區(qū)人口占?xì)W盟國(guó)家總?cè)丝诘?7%。如果從整個(gè)歐洲地區(qū)看（包括歐盟28國(guó)、挪威、瑞士、巴爾干半島和土耳其），山區(qū)面積占?xì)W洲地區(qū)總面積的41%，人口占比接近26%[9-10]。同時(shí)，由于山區(qū)多位于鄉(xiāng)村地區(qū)，所以這也離不開歐盟長(zhǎng)期以來(lái)堅(jiān)持的城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展的空間開發(fā)戰(zhàn)略。歐盟將山區(qū)可持續(xù)發(fā)展置于城鄉(xiāng)統(tǒng)一、鄉(xiāng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略之下的政策框架，無(wú)疑可資我國(guó)下一步“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的前提下“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制” [11]借鑒。

從20世紀(jì)90年代開始，隨著歐盟規(guī)模不斷擴(kuò)大，能夠促進(jìn)歐洲整體經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展和區(qū)域空間協(xié)調(diào)統(tǒng)一開發(fā)的歐洲一體化空間規(guī)劃體系的建立逐步提上日程。在前期一系列政策措施，如歐洲結(jié)構(gòu)發(fā)展基金和凝聚力基金的基礎(chǔ)上，歐洲委員會(huì)首先編制了《歐洲空間開發(fā)展望——實(shí)現(xiàn)歐盟領(lǐng)土的平衡和可持續(xù)發(fā)展》（European Spatial Development Perspective： Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the EU，簡(jiǎn)稱ESDP），作為歐盟各成員國(guó)空間發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)框架[12]。為了充分利用歐盟各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，避免形成主要（?jīng)濟(jì)）活動(dòng)集中于少數(shù)核心或者大城市地區(qū)的局面，ESDP首先提出要建立發(fā)展均衡的多中心城鎮(zhèn)體系，以及新型的城鄉(xiāng)關(guān)系。在新形勢(shì)下，城市和鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的相互依存性增強(qiáng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、合作發(fā)展的需求日益明顯。如果農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能能夠得到長(zhǎng)期的穩(wěn)定和保障，將會(huì)極大地推動(dòng)形成多中心的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展結(jié)構(gòu)[13]。2007年負(fù)責(zé)空間規(guī)劃和開發(fā)的歐盟成員國(guó)部長(zhǎng)非正式會(huì)議通過的《歐盟的地區(qū)議程：邁向一個(gè)更具有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力的多樣化的歐洲地區(qū)》再次強(qiáng)調(diào)要建立發(fā)展均衡的多中心城鎮(zhèn)體系，以及新型的城鄉(xiāng)合作伙伴關(guān)系。作為相互依賴的合作伙伴，城市和農(nóng)村地區(qū)各自的主管部門應(yīng)該確定它們共同的資產(chǎn)，制定聯(lián)合的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以此共同為使區(qū)域具有吸引力并促進(jìn)私人和公共部門的投資奠定基礎(chǔ)，此即所謂的城鄉(xiāng)伙伴關(guān)系[14]。在2011年歐盟最新頒布的《歐盟2020地區(qū)議程：邁向一個(gè)包容、智慧、可持續(xù)的多樣化的歐洲地區(qū)》中，提出要推動(dòng)城市、農(nóng)村和特定地區(qū)（如邊緣地區(qū)和人口稀少地區(qū)）的綜合發(fā)展；要通過基于廣泛伙伴關(guān)系的綜合治理和規(guī)劃來(lái)確認(rèn)城鄉(xiāng)之間的相互依存關(guān)系[15]?？梢哉f，歐盟的城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展戰(zhàn)略為作為鄉(xiāng)村地區(qū)重要組成部分的山區(qū)可持續(xù)發(fā)展政策的制定奠定了良好的基礎(chǔ)。

綜上，歐盟以及大多數(shù)歐洲國(guó)家重視其山區(qū)發(fā)展有其客觀原因和現(xiàn)實(shí)需要。在歐洲理事會(huì)2010年通過的（最新的）歐盟整體發(fā)展戰(zhàn)略“歐盟2020戰(zhàn)略”中，提出了智能增長(zhǎng)、可持續(xù)增長(zhǎng)和包容增長(zhǎng)3個(gè)優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)和11個(gè)優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)，奠定了歐洲地區(qū)接下來(lái)10年的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方向。而作為歐洲地區(qū)最大的山區(qū)國(guó)際組織，歐洲山區(qū)協(xié)會(huì)順勢(shì)提出了一項(xiàng)“山地計(jì)劃2020”，力圖將山區(qū)發(fā)展與“歐盟2020戰(zhàn)略”相融合。進(jìn)一步而言，該“山地計(jì)劃”對(duì)歐洲山區(qū)將如何促進(jìn)歐盟的智能增長(zhǎng)、可持續(xù)增長(zhǎng)和包容增長(zhǎng)目標(biāo)，以及各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做了細(xì)致的分析[16]。可以說，該計(jì)劃的制定不但推動(dòng)了歐洲山區(qū)可持續(xù)發(fā)展內(nèi)容的完善，也提升了整個(gè)歐盟地區(qū)及其成員國(guó)的山區(qū)可持續(xù)發(fā)展問題在整體的地區(qū)或者國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要性，提高了山區(qū)相關(guān)利益主體的福祉。

由于在有關(guān)山區(qū)的政策制定中缺乏適當(dāng)?shù)淖C據(jù)支持，在歐盟層面尚不存在統(tǒng)一的山區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略[17]。但這不影響我國(guó)借鑒歐盟已有的成功經(jīng)驗(yàn)。

（二）歐洲山區(qū)可持續(xù)發(fā)展政策制定方法

1.循證決策方法。循證決策的概念起源于20世紀(jì)60年代美國(guó)在涉及國(guó)防、城市再開發(fā)和預(yù)算等領(lǐng)域的大型計(jì)劃的制訂過程。在近代，則主要應(yīng)用于醫(yī)學(xué)行業(yè)，表現(xiàn)在20世紀(jì)90年代初開始的循證醫(yī)療的衍生和發(fā)展[18-19]。在歐洲，循證決策的理念可以追溯到20世紀(jì)末英國(guó)的布萊爾政府[20]。為了加強(qiáng)決策的科學(xué)性和可執(zhí)行性，英國(guó)政府開始逐步強(qiáng)調(diào)科學(xué)研究，即相關(guān)證據(jù)在政府決策中的重要作用。除了先后頒布《現(xiàn)代化政府白皮書》和《21世紀(jì)專業(yè)的政策制定》（1999年3月和9月）等政策法規(guī)外，還建立了相關(guān)機(jī)構(gòu)，如管理與政策研究中心（來(lái)強(qiáng)化循證決策實(shí)踐[21]。

至于循證決策的具體含義，根據(jù)李樂和周志忍對(duì)國(guó)外主要學(xué)者有關(guān)研究的總結(jié)，可以將其定義為，在決策過程中，通過系統(tǒng)嚴(yán)格的方法及理性分析，增強(qiáng)經(jīng)過嚴(yán)格驗(yàn)證的專業(yè)知識(shí)（即證據(jù)）的運(yùn)用，以確保（政府）決策的有效性和合理性[21]。換句話說，它是一種以解決實(shí)際問題為目標(biāo)，（政府）基于翔實(shí)的證據(jù)而不是暫時(shí)的壓力而制訂公共政策的前瞻性決策方法[22]。在循證決策方法的啟示下，有關(guān)山區(qū)可持續(xù)發(fā)展政策的制訂也應(yīng)注重相關(guān)證據(jù)資料的收集和利用。

2.關(guān)系模型。為了在制定歐洲山區(qū)可持續(xù)發(fā)展政策中推動(dòng)循證決策方式的運(yùn)用，Gloersen等人[17]提出了可以產(chǎn)生制定此類政策所依賴證據(jù)的兩項(xiàng)工具，即關(guān)系模型和可持續(xù)發(fā)展概況矩陣。關(guān)系模型緣起于歐洲領(lǐng)土開發(fā)與凝聚力觀察網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃（European Observation Network for Territorial Development and Cohesion，簡(jiǎn)稱ESPON）贊助的歐洲地理特征與發(fā)展?jié)摿?xiàng)目（Geographic Specificities and Development Potentials in Europe，簡(jiǎn)稱GEOSPECS）。該項(xiàng)目主要考查了不同地貌類型，比如山區(qū)、島嶼和其他人口分散居住區(qū)域等如何成為在歐洲層面政策制訂的對(duì)象?；谝幌盗械陌咐芯亢臀墨I(xiàn)綜述，該項(xiàng)目對(duì)山區(qū)的獨(dú)有特征作了界定，同時(shí)提供了歐洲山區(qū)的通用關(guān)系模型，見圖1。

該通用關(guān)系模型的構(gòu)建不僅總結(jié)了歐洲層面山區(qū)的各項(xiàng)特征，而且為歐洲各國(guó)或者區(qū)域?qū)用嬷贫ㄓ嘘P(guān)的山區(qū)發(fā)展政策和戰(zhàn)略提供了前提。以瑞士為例，根據(jù)2011年瑞士議會(huì)通過的馬森動(dòng)議，瑞士聯(lián)邦委員會(huì)有義務(wù)為農(nóng)村和山區(qū)制定一項(xiàng)連貫的聯(lián)邦戰(zhàn)略。隨后，在（瑞士）國(guó)家經(jīng)濟(jì)事務(wù)秘書處委托來(lái)自伯爾尼大學(xué)的專家所做的對(duì)制定瑞士山區(qū)和農(nóng)村地區(qū)連貫聯(lián)邦戰(zhàn)略相關(guān)理論依據(jù)的研究報(bào)告中，在歐盟之外，首先采納了關(guān)系模型來(lái)對(duì)本國(guó)山區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的共同特征以及如何推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的理論模型進(jìn)行了分析和總結(jié)。具體來(lái)說，該報(bào)告將瑞士的山區(qū)和農(nóng)村地區(qū)（合稱“非核心”區(qū)域）分為4種類型：近郊農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)村周邊地區(qū)、高山旅游中心，以及中小型城鎮(zhèn)和農(nóng)村中心。同時(shí)，在應(yīng)用關(guān)系模型的基礎(chǔ)上，對(duì)四類山區(qū)和農(nóng)村地區(qū)各自的定義特征，及其面臨的不同機(jī)遇和挑戰(zhàn)作了歸納和總結(jié)[23]。其中，對(duì)高山旅游中心建立的關(guān)系模型如圖2所示?？梢哉f，瑞士政府已經(jīng)嘗試運(yùn)用關(guān)系模型來(lái)總結(jié)不同類型地區(qū)的定義特征及其面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并以此作為制定全國(guó)層面統(tǒng)一的農(nóng)村和山區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)證依據(jù)（或者說是證據(jù)）。

3.可持續(xù)發(fā)展概況矩陣。可持續(xù)發(fā)展概況矩陣是在關(guān)系模型基礎(chǔ)上對(duì)當(dāng)?shù)卦诳沙掷m(xù)發(fā)展方面所具有的價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)。基于利益相關(guān)者的參與，在可持續(xù)發(fā)展概況矩陣中形成了有關(guān)評(píng)價(jià)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展程度，以及現(xiàn)行和未來(lái)目標(biāo)發(fā)展?fàn)顩r3個(gè)方面的一系列指標(biāo)。具體來(lái)說，包括經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)方面、環(huán)境方面、文化方面、地區(qū)影響、健康、合作和開發(fā)價(jià)值、透明度和可追責(zé)性、合作和交流，以及可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向共10類可以全面反映地方可持續(xù)發(fā)展程度的指標(biāo)。除此之外，對(duì)每一類指標(biāo)，可持續(xù)發(fā)展概況矩陣還設(shè)置了從0（劣）到2（優(yōu)）范圍之間的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（圖3）。其中，評(píng)價(jià)的第一個(gè)方面“認(rèn)知概況”是對(duì)利益相關(guān)者對(duì)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值觀、潛力、弱點(diǎn)和歷史等將如何（積極或者消極地）影響其在每個(gè)領(lǐng)域（如圖3例子中的10個(gè)）發(fā)展能力的觀點(diǎn)的整合。這在某些方面相當(dāng)于關(guān)系模型中對(duì)具體地區(qū)的“定義特征”一欄的內(nèi)容。對(duì)第二個(gè)方面“當(dāng)前狀態(tài)”的評(píng)價(jià)是基于對(duì)當(dāng)前和過去對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展產(chǎn)生影響的舉措的評(píng)估，目的是對(duì)當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)。而“目標(biāo)狀態(tài)”則展示了利益相關(guān)者的雄心和目標(biāo)，評(píng)價(jià)的結(jié)果主要基于他們對(duì)當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展前景的整體分析根據(jù)圖3例子中展現(xiàn)的情況，利益相關(guān)者總體上認(rèn)為在可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向、合作和交流、透明度和可追責(zé)性，以及合作和開發(fā)價(jià)值方面會(huì)受當(dāng)?shù)匕l(fā)展經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值觀、潛力、弱點(diǎn)和歷史等的影響較大，其次是在健康、地區(qū)影響、經(jīng)濟(jì)和文化方面；而在有關(guān)當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的社會(huì)和環(huán)境方面所受影響較小。值得注意的是，在對(duì)“目標(biāo)狀態(tài)”的評(píng)價(jià)中，與“當(dāng)前狀態(tài)”相比，利益相關(guān)者可能會(huì)希望當(dāng)?shù)卦谀骋活I(lǐng)域/方面朝反方向發(fā)展，比如在圖2例子中所示的環(huán)境方面。這很可能是由于當(dāng)?shù)厥且粋€(gè)被大量“未經(jīng)開發(fā)的荒野”包圍的社區(qū)，而利益相關(guān)者認(rèn)為對(duì)這些資源的合理開發(fā)有利于當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展。。

值得注意的是，這些可以反映地方可持續(xù)發(fā)展程度的指標(biāo)是當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者通過參與，準(zhǔn)確來(lái)說是他們對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和看法進(jìn)行交流的結(jié)果。在對(duì)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)和選擇的過程中，需要各類相關(guān)數(shù)據(jù)和諸如研究報(bào)告、圖片等涵蓋定性和定量性質(zhì)的參考依據(jù)。同時(shí)，該可持續(xù)發(fā)展概況矩陣已經(jīng)在奧地利（下奧地利州）的瓦爾德威爾特爾地區(qū)得到運(yùn)用（2014-2015年）。當(dāng)?shù)氐睦嫦嚓P(guān)者通過指明可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)區(qū)域指標(biāo)，并按照現(xiàn)在和期望的未來(lái)發(fā)展?fàn)顟B(tài)對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，據(jù)此共同創(chuàng)建了當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展概況。對(duì)這些指標(biāo)的分析也反映出農(nóng)業(yè)和手工業(yè)對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性[17]。其他（國(guó)家和）地區(qū)在運(yùn)用該矩陣模型創(chuàng)建自己的可持續(xù)發(fā)展概況時(shí)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w的地理地貌特征選擇不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

4.兩種模型比較。上述兩項(xiàng)可以產(chǎn)生制定山區(qū)和鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展政策所依賴證據(jù)的工具/模型可以相互補(bǔ)充。在闡述可持續(xù)發(fā)展概況矩陣過程中，利益相關(guān)者交換了他們對(duì)當(dāng)?shù)禺?dāng)前可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r的理解以及對(duì)當(dāng)?shù)匚磥?lái)發(fā)展的期許，這進(jìn)一步充實(shí)了關(guān)系模型中的內(nèi)容。而從關(guān)系模型中獲得的證據(jù)為可持續(xù)發(fā)展概況矩陣中的相關(guān)分析提供了前提和基礎(chǔ)，同時(shí)在將具體地區(qū)作為一個(gè)整體進(jìn)行考慮的基礎(chǔ)上，考察了當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的多個(gè)維度（自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面等）。兩者的互補(bǔ)有助于更好地理解地方的（可持續(xù)）發(fā)展過程及其遇到的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。但兩者的側(cè)重點(diǎn)又有明顯不同。具體說來(lái)，兩者都可以促進(jìn)不同地區(qū)和國(guó)家間在某一具體公共政策制定方面的比較，但關(guān)系模型側(cè)重于平行的過程，以及會(huì)對(duì)促使變化的方法的識(shí)別。而可持續(xù)發(fā)展概況矩陣側(cè)重于識(shí)別相關(guān)的指標(biāo)和目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)了每一具體指標(biāo)對(duì)當(dāng)?shù)兀òl(fā)展）的獨(dú)特意義和影響[17]。

正是由于兩種模型之間的互補(bǔ)性和差異性，為歐洲統(tǒng)一連貫的山區(qū)和鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展政策的制定提供了參考依據(jù)，即所需要的“證據(jù)”。但不可否認(rèn)的是，由于歐洲各山區(qū)（主要包括阿爾卑斯山、亞平寧山、比利牛斯山、喀爾巴阡山、高加索山等）在發(fā)展水平、面臨的具體挑戰(zhàn)和機(jī)遇方面差異很大，不能將其作為同一類別成為政策規(guī)制的對(duì)象。同時(shí)，由于各山區(qū)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化發(fā)展，以及向第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型方面進(jìn)程不一，決定了在特定時(shí)間段內(nèi)對(duì)獲得的各山區(qū)數(shù)據(jù)單純進(jìn)行比較不具有重大意義。而關(guān)系模型和可持續(xù)發(fā)展概況矩陣的共同適用可以排除各山區(qū)不同發(fā)展進(jìn)度的影響。進(jìn)一步來(lái)說，兩者協(xié)同作用產(chǎn)生的證據(jù)可以在這些時(shí)間進(jìn)程差異之外揭示出不同山區(qū)在發(fā)展過程和所面臨問題中的相似之處。同時(shí)，在兩種模型基礎(chǔ)上總結(jié)出的不同山區(qū)的相似特征，為制定國(guó)家以及歐盟層面的山區(qū)可持續(xù)發(fā)展政策奠定了基礎(chǔ)。

三、結(jié)論與啟示

1.根據(jù)歐盟經(jīng)驗(yàn)，山區(qū)可持續(xù)發(fā)展需要的是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境3個(gè)方面融合的可持續(xù)發(fā)展，并且應(yīng)成為一個(gè)（山區(qū)）國(guó)家或者地區(qū)整體可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)山區(qū)下一步發(fā)展還存在一系列制約因素，表現(xiàn)在：在發(fā)展的自然基礎(chǔ)方面，存在生態(tài)環(huán)境脆弱，以及由于山區(qū)地形復(fù)雜導(dǎo)致的邊緣性和相對(duì)封閉性。農(nóng)村貧困集中于山區(qū)的問題依然突出。列入《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》的國(guó)家級(jí)貧困縣592個(gè)，其中496個(gè)在山區(qū)，占83.8%[24]。當(dāng)前我國(guó)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣832個(gè)，山區(qū)縣合計(jì)626縣，占總數(shù)的75.24%。由于多數(shù)山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源基礎(chǔ)薄弱，特別是人才資源匱乏，導(dǎo)致后天發(fā)展能力不足。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)有關(guān)山區(qū)發(fā)展的目標(biāo)主要通過農(nóng)業(yè)政策和扶貧政策實(shí)現(xiàn)。雖然最新的山區(qū)政策已經(jīng)開始從單一補(bǔ)貼的扶貧政策向包括經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、教育、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障等綜合開發(fā)和區(qū)域發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，但各類政策的制訂和實(shí)施多是由單一部門進(jìn)行，尚未實(shí)現(xiàn)跨部門聯(lián)合，在國(guó)家層面上也并未形成針對(duì)山區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略性引導(dǎo)政策[25]。除缺乏統(tǒng)一性、戰(zhàn)略性的山區(qū)綜合發(fā)展政策外，作為具有世界上最大山區(qū)面積的我國(guó)并沒有一部專門的山區(qū)法，也很少有相關(guān)立法討論。有關(guān)山區(qū)的內(nèi)容散見于《礦產(chǎn)資源法》《森林法》《水土保持法》等法律規(guī)定中。在國(guó)內(nèi)山區(qū)立法方面，我國(guó)較為滯后根據(jù)在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)檢索框內(nèi)輸入“山區(qū)”得到的中央法規(guī)司法解釋以及地方法規(guī)規(guī)章，有關(guān)山區(qū)發(fā)展的專門法律文件主要是地方政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件，地方和中央層面綜合性的山區(qū)法律法規(guī)并不存在。[16]。

應(yīng)當(dāng)看到：我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展走過了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”“城鄉(xiāng)一體化”等幾個(gè)階段，目前已經(jīng)進(jìn)入“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展新階段，在前兩個(gè)階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重心在城市，新階段，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重心應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，十九大報(bào)告已經(jīng)做出了這樣的部署。下一步，我們需要綜合國(guó)際上對(duì)山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的界定和理解，通過調(diào)查研究，確立我國(guó)“新型城鎮(zhèn)化”“城鄉(xiāng)一體化”和“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”大背景下的山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、山區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、山區(qū)居民生計(jì)改善和脫貧致富的實(shí)施戰(zhàn)略和支持政策。

2.借鑒歐盟山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的政策制定方法和機(jī)制。借鑒歐盟循證決策方法，同時(shí)運(yùn)用關(guān)系模型和可持續(xù)發(fā)展概況矩陣來(lái)獲取制訂我國(guó)山區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的政策依據(jù)。由于我國(guó)山區(qū)面積廣袤，各地發(fā)展水平不一，且地方（多山省份）層面尚未制定有統(tǒng)一的山區(qū)（可持續(xù)）發(fā)展政策和法律，所以，以上兩種模型的推廣和適用可以考慮首先從地方政府開始。在獲取充分的有關(guān)各地山區(qū)在可持續(xù)發(fā)展方面面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)的信息基礎(chǔ)上，制訂地方性山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的綜合性政策和法律。當(dāng)然，在中央政府層面，也應(yīng)考慮在匯總各地有關(guān)山區(qū)可持續(xù)發(fā)展信息基礎(chǔ)上，及時(shí)制訂我國(guó)統(tǒng)一的山區(qū)可持續(xù)發(fā)展政策和立法，給地方有關(guān)政策和立法以指導(dǎo)。

山區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和政策制定，在借鑒運(yùn)用關(guān)系模型和可持續(xù)發(fā)展概況矩陣的過程中，首先，要注重山區(qū)縣域各利益群體及其相關(guān)者的參與，重點(diǎn)是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民/農(nóng)民以及政策制訂者和決策者，研究政府、企業(yè)、農(nóng)民集體及合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和農(nóng)民個(gè)體等各方，參與發(fā)展的組織形式（尤其是產(chǎn)業(yè)組織形式）、利益分配和激勵(lì)機(jī)制。其次，兩種模型相互補(bǔ)充。關(guān)系模型是在總結(jié)當(dāng)?shù)厣絽^(qū)面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇基礎(chǔ)上，如何改進(jìn)和更新相關(guān)政策，是在短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)；而利用可持續(xù)發(fā)展概況矩陣模型的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展向可持續(xù)發(fā)展方向的轉(zhuǎn)型。實(shí)踐中，兩者可以結(jié)合適用。

3.探索中國(guó)山區(qū)可持續(xù)發(fā)展的道路。應(yīng)當(dāng)看到，1956年初《中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)主義高潮》啟動(dòng)的“社會(huì)主義農(nóng)村建設(shè)”，是新中國(guó)為迅速扭轉(zhuǎn)舊中國(guó)遺留的農(nóng)村衰敗殘局、恢復(fù)以往興盛而選擇的復(fù)興之路。2015年，黨的十六屆五中全會(huì)通過《十一五規(guī)劃綱要建議》提出“扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”，是改革開放的中國(guó)為扭轉(zhuǎn)“三農(nóng)”發(fā)展相對(duì)滯后局面，追求農(nóng)業(yè)與工業(yè)、鄉(xiāng)村和城市協(xié)調(diào)發(fā)展而提出的振興任務(wù)。十八大之后的“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”是美麗中國(guó)建設(shè)中追求“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展格局下的鄉(xiāng)村建設(shè)。十九大報(bào)告將鄉(xiāng)村振興提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，是逐漸富裕的中國(guó)為解決產(chǎn)業(yè)和人口城市“過密”、農(nóng)村“過疏”局面，“建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”而“補(bǔ)短板”。

當(dāng)前我國(guó)仍在進(jìn)行的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)同時(shí)植入了“四化同步”“城鄉(xiāng)一體化”“基本公共服務(wù)均等化”“……記住鄉(xiāng)愁”以及“綠水青山就是金山銀山”等多重愿景，必將極大推進(jìn)農(nóng)村地域空間綜合價(jià)值追求及其結(jié)構(gòu)再造。下一步應(yīng)以縣域?yàn)閱卧?，以山區(qū)鄉(xiāng)村振興為重心，以特色小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村同步規(guī)劃建設(shè)為抓手，對(duì)農(nóng)村地域空間綜合價(jià)值追求、永續(xù)發(fā)展作出長(zhǎng)遠(yuǎn)、系統(tǒng)規(guī)劃，順勢(shì)推進(jìn)其發(fā)展。要綜合規(guī)劃農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)、村莊、集鎮(zhèn)、道路建設(shè)；要科學(xué)布局農(nóng)村生產(chǎn)空間，重建農(nóng)民生活空間，修復(fù)和拓展城鄉(xiāng)生態(tài)空間，劃定和管控“三區(qū)三線”空間邊界并理順其互動(dòng)關(guān)系，追求農(nóng)村地域空間的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)環(huán)境價(jià)值、生活（社會(huì)、文化）價(jià)值三者和諧；要理順農(nóng)村政治組織、產(chǎn)業(yè)及合作組織、社會(huì)組織之間的關(guān)系，調(diào)整農(nóng)民之間及其與各類產(chǎn)業(yè)及合作組織、村組集體和國(guó)家的關(guān)系。

在上述背景下，以縣域?yàn)閱卧蕴厣℃?zhèn)和美麗鄉(xiāng)村同步規(guī)劃建設(shè)為抓手，推動(dòng)山區(qū)農(nóng)村地域空間重構(gòu)，是新時(shí)代的山區(qū)鄉(xiāng)村振興和可持續(xù)發(fā)展的重要道路?；馍絽^(qū)人口“過疏”甚或“空心化”，引導(dǎo)過度轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口回流；推動(dòng)山區(qū)農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)延伸以及農(nóng)村地域空間一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；深化山區(qū)農(nóng)村土地制度和村組集體產(chǎn)權(quán)制度改革等等。這些都是山區(qū)可持續(xù)發(fā)展亟需率先研究解決的重大問題。

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