老齡化背景下國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及啟示

何昊

摘 要：在人口老齡化進(jìn)程加速的背景下，中國(guó)面臨著嚴(yán)峻的養(yǎng)老問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的建立起步較晚，仍然存在諸多不足。我國(guó)可以借鑒德國(guó)、日本、巴西等國(guó)家的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的制度模式以及歷史經(jīng)驗(yàn)，從中發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度中存在的問(wèn)題，為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障模式的完善提供啟示。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障；啟示

我國(guó)老齡化進(jìn)程迅猛，截止至2016年全國(guó)60歲及以上老齡人口已經(jīng)達(dá)到2.3億人。我國(guó)農(nóng)村人口位居世界第一，現(xiàn)階段由于農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老功能逐漸失效，養(yǎng)老問(wèn)題相比于城市養(yǎng)老問(wèn)題更加嚴(yán)峻。我國(guó)的社會(huì)保障體系要向多支柱、全覆蓋、更加公平、更可持續(xù)的方向完善，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，去蕪存菁更好地探索出適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系。

一、國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度

（一）德國(guó)

德國(guó)是最早實(shí)行社會(huì)保障制度的國(guó)家，擁有一套相對(duì)完善的社會(huì)保障體系。作為僅亞于日本的“超級(jí)老齡化”國(guó)家，德國(guó)在養(yǎng)老保障方面領(lǐng)先于世界其他國(guó)家，參照學(xué)者觀點(diǎn)，可以將德國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建立與完善的過(guò)程劃分成三個(gè)階段。

1.“均等化養(yǎng)老階段”，二戰(zhàn)后直到1951年《農(nóng)民養(yǎng)老保障法》的頒布，德國(guó)的農(nóng)民養(yǎng)老都還是完全依靠傳統(tǒng)的個(gè)人儲(chǔ)蓄、家庭保障與土地保障。1957年西德政府又出臺(tái)了強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老金均等化的《農(nóng)民老年救濟(jì)法》，強(qiáng)制規(guī)定農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)。

2.“提前退休階段”，為了將先進(jìn)的技術(shù)與年輕的勞動(dòng)力代入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，20世紀(jì)七十年代西德政府出臺(tái)新規(guī)，將農(nóng)民的退休年齡從原來(lái)的60歲提前至55歲，并對(duì)提前與退休年齡放棄土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民給予相應(yīng)的養(yǎng)老金獎(jiǎng)勵(lì)。

3.“推遲退休與完善階段”，20世紀(jì)九十年代開(kāi)始，隨著城市化的完成和人口老齡化的加劇，德國(guó)政府以獎(jiǎng)勵(lì)推遲退休的政策來(lái)保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力的充足。為完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，政府還規(guī)定了能以生活援助等替代養(yǎng)老金的特殊給付形式，并于1995年通過(guò)立法形式將“老年保障”正式納入社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域。

德國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度有鮮明的特點(diǎn)，其一，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性，高度自治。其二，保障制度的改進(jìn)與社會(huì)的發(fā)展相適應(yīng)，注重經(jīng)濟(jì)功能。其三，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系較為全面，且具有良好的兼容性。

（二）日本

日本是老齡化程度最高的國(guó)家，與中國(guó)是一衣帶水的鄰邦，兩者在社會(huì)保障方面都呈出家庭贍養(yǎng)、社會(huì)供養(yǎng)、自身供養(yǎng)三位一體的典型的東方養(yǎng)老保障形式。

1.“萌芽階段”，指的主要二戰(zhàn)以前，1938年日本政府發(fā)布的針對(duì)農(nóng)村居民的醫(yī)療保險(xiǎn)的《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》，為后期的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立奠定了基礎(chǔ)，但此時(shí)的家庭養(yǎng)老保障仍是主流。

2.“建立階段”，五十年代中期，戰(zhàn)后社會(huì)的穩(wěn)定也為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立提供了條件。為了將廣大農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，日本在1959年頒布了《國(guó)民養(yǎng)老年金法》，并在1961年基本實(shí)現(xiàn)了“國(guó)民皆年金”的目標(biāo)。

3.“完善階段”，1970年日本政府正式立法制定了《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》，利用法律手段保證了農(nóng)民自愿參與的權(quán)益以及財(cái)政補(bǔ)貼的政府責(zé)任。為了更好地解決老年人心理孤寂的問(wèn)題，1989年政府頒布了旨在實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老、提高老年人福利的“十年戰(zhàn)略計(jì)劃”。

4.“改革階段”，日本政府為緩解資金壓力，提高養(yǎng)老保障水平，在1997年頒布了《護(hù)理保險(xiǎn)法》，使護(hù)理加入原有的醫(yī)療、年金形成國(guó)民養(yǎng)老三大保障。20世紀(jì)末，日本農(nóng)村養(yǎng)老保障制度已經(jīng)完全覆蓋了農(nóng)村地區(qū)，較全面地涵蓋了農(nóng)村居民養(yǎng)老生活的物質(zhì)與精神需求。

近80年的探索與完善，日本的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度在保障制度中家庭與社會(huì)相結(jié)合發(fā)揮出了獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)。其保障制度特點(diǎn)包括漸進(jìn)性、多層次性、公平普遍性、政府主導(dǎo)性的特點(diǎn)。

（三）巴西

巴西和中國(guó)同屬“金磚五國(guó)”，在人均GDP水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口數(shù)量上都有相似特征，如今也已步入老齡化社會(huì)。巴西在20世紀(jì)七十年代就開(kāi)始有相應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度出臺(tái)，其中養(yǎng)老金計(jì)劃最具代表性。

1.“養(yǎng)老金計(jì)劃的建立與實(shí)施階段”，1971年巴西軍政府出臺(tái)的《救助農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者計(jì)劃》第一次對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障進(jìn)行了規(guī)定，這個(gè)針對(duì)于最低生活保障的政策體現(xiàn)出了巴西養(yǎng)老保障的救助型特點(diǎn)。1974年政府頒布的相關(guān)法令更是將沒(méi)有繳納社會(huì)保險(xiǎn)金的農(nóng)村70歲以上老年人，納入養(yǎng)老金的給付對(duì)象范圍中。

2.“養(yǎng)老金計(jì)劃的調(diào)整與完善階段”，巴西政府1988年頒布了新憲法，針對(duì)“養(yǎng)老金計(jì)劃”不僅明確規(guī)定了政府的主導(dǎo)責(zé)任、國(guó)家的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還放寬了養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)、提高了基本保障水平。例如，將按原有當(dāng)?shù)刈畹凸べY的一定比例領(lǐng)取養(yǎng)老金的規(guī)定，更改為統(tǒng)一按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)向老年農(nóng)民給付養(yǎng)老金。

巴西的“養(yǎng)老金計(jì)劃”強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村居民的非繳費(fèi)性以及政府的主導(dǎo)性，該救助型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的實(shí)行，對(duì)應(yīng)對(duì)老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題、縮小城鄉(xiāng)貧富差距、保障農(nóng)村老年人生活發(fā)揮了巨大的作用，但這樣的制度也難免存在道德風(fēng)險(xiǎn)。

二、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從20世紀(jì)80年代初探起經(jīng)歷了舊農(nóng)保新農(nóng)保兩個(gè)階段?，F(xiàn)階段的農(nóng)村社會(huì)保障體系存在的問(wèn)題如下。

（一）養(yǎng)老保障模式單一

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的正式養(yǎng)老保障制度實(shí)際上只有新農(nóng)保。為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》，這樣的舉措在調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配、促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)公平化上發(fā)揮了一定的作用，但由于農(nóng)村地區(qū)商業(yè)保險(xiǎn)不普及，而正式養(yǎng)老保障制度有十分單一，農(nóng)村居民養(yǎng)老還是很難得到保障。

（二）相關(guān)法律法規(guī)缺位

我國(guó)關(guān)于社會(huì)保障方面只有2010年頒布的《社會(huì)保障法》，對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度沒(méi)有單獨(dú)的法律法規(guī)予以規(guī)范。在舊農(nóng)保階段就有因?yàn)殛P(guān)于政府責(zé)任規(guī)定不明確而導(dǎo)致的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶失效的問(wèn)題。沒(méi)有嚴(yán)格的法律約束，僅靠行政政策來(lái)施行，給了管理人員很大的可操作空間。

（三）難以實(shí)現(xiàn)全面覆蓋

2013年CHARLS數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村地區(qū)有34. 45%的老年人并未參與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其中25.6%是由于沒(méi)錢繳納保費(fèi)。另有4.56% 是由于沒(méi)有本地戶籍，僅可以在戶籍所在地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定限制了在外務(wù)農(nóng)無(wú)本地戶口的農(nóng)民享受養(yǎng)老保障的權(quán)利。

（四）保障水平較低

我國(guó)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)僅為70元，加之農(nóng)民經(jīng)濟(jì)能力有限及參保意識(shí)不足，致使保障水平較低。假設(shè)農(nóng)民選擇最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)100元繳夠15年，按政府補(bǔ)貼50%不計(jì)利息，60歲后每月大約可以領(lǐng)取養(yǎng)老金86元①。這對(duì)養(yǎng)老斷層現(xiàn)象明顯的農(nóng)村失能、空巢老人來(lái)說(shuō)，物質(zhì)保障水平有限。

（五）可持續(xù)性不足

可持續(xù)不足一方面體現(xiàn)在養(yǎng)老基金的管理問(wèn)題上，農(nóng)?；鹩煽h級(jí)政府統(tǒng)籌管理，管理效率低。另一方面，我國(guó)現(xiàn)在養(yǎng)老金的收付上總體上看還屬于現(xiàn)收現(xiàn)付制，這對(duì)財(cái)政造成了巨大的壓力。此外，農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保障方面的信息也不夠到位，參保阻礙大。

三、啟示與借鑒

（一）從國(guó)情出發(fā)，建設(shè)具有中國(guó)特色的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系

農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保障體系的設(shè)計(jì)，必須符合我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不能照搬照抄他國(guó)的保障制度。我國(guó)在現(xiàn)有國(guó)情下，考慮到經(jīng)濟(jì)狀況，應(yīng)如巴西強(qiáng)調(diào)保障制度的經(jīng)濟(jì)功能，鼓勵(lì)農(nóng)村老年人事業(yè)的發(fā)展。在文化背景下，應(yīng)如日本注重家庭養(yǎng)老模式。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的情況下，也應(yīng)考慮如巴西的非繳費(fèi)型的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。

（二）建立多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，充分保障農(nóng)民權(quán)益

一方面，我國(guó)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡，農(nóng)民之間也存在較大貧富差距，充分考慮這種現(xiàn)象，我國(guó)應(yīng)建立起“多支柱”的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。另一方面，有研究表明“新農(nóng)?！蹦茉谝欢ǔ潭壬咸岣咿r(nóng)村居民的軀體健康，但遠(yuǎn)不及家庭的代際支持對(duì)農(nóng)村老年人健康的影響。、我國(guó)還應(yīng)充分重視家庭養(yǎng)老對(duì)農(nóng)村老人健康的積極作用，借鑒日本建立起“家庭-護(hù)理-社會(huì)”三層次養(yǎng)老模式。

（三）完善法律法規(guī)，明確并完善相關(guān)主體及制度

我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是依靠各個(gè)階段政府出臺(tái)的意見(jiàn)、辦法來(lái)推行的，除《社會(huì)保險(xiǎn)法》外還沒(méi)有獨(dú)立的相關(guān)法律。從德國(guó)、日本、巴西經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，三者的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度都是立法先行的。我國(guó)應(yīng)該盡快填補(bǔ)法律層面的空白，通過(guò)法律手段來(lái)明確相關(guān)主體的責(zé)任，規(guī)范籌資、管理等方面的行為，避免操作的主觀隨意性，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。

（四）加強(qiáng)養(yǎng)老保障宣傳，逐步轉(zhuǎn)變農(nóng)村居民養(yǎng)老觀念

農(nóng)村養(yǎng)老保障政策發(fā)揮作用的一個(gè)重要前提是農(nóng)民能夠積極參保。無(wú)論是德國(guó)的強(qiáng)制參保、日本的“家庭-社會(huì)”型模式還是巴西的非繳費(fèi)式救助型保障模式，都提高了農(nóng)村居民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全民參保。我國(guó)一方面可以適當(dāng)采取補(bǔ)貼式的強(qiáng)制參保措施，提高農(nóng)民參保率。另一方面還是要加強(qiáng)政策宣傳，改變農(nóng)村居民傳統(tǒng)的“靠?jī)号钡酿B(yǎng)老想法，提高他們的參保意識(shí)。

（五）以提高可持續(xù)性為目標(biāo)，改善農(nóng)保監(jiān)管機(jī)制

當(dāng)今各國(guó)都面臨著養(yǎng)老金方面入不敷出等可持續(xù)性不足的問(wèn)題。我國(guó)要提高農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)性，要以政府為主導(dǎo)，讓制度與經(jīng)濟(jì)宏觀環(huán)境的變化相適應(yīng)。在養(yǎng)老金的管理上，要以提高效率為目標(biāo)，可以參考德國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障自成其體系的制度，保證養(yǎng)老基金的收益率。還要落實(shí)部分儲(chǔ)蓄制度，將實(shí)行基金累積的賬戶落實(shí)到位。此外，還要加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保障信息服務(wù)，增加管理透明性。

注釋：

①每月能領(lǐng)取的養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金+（繳費(fèi)累計(jì)總數(shù)+政府補(bǔ)貼總數(shù)+利息）/139

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