探析我國(guó)公民社會(huì)監(jiān)督政府權(quán)力困境

梁書慧

摘 要：公民社會(huì)是公民、社會(huì)與國(guó)家發(fā)展形成的一個(gè)領(lǐng)域，公民社會(huì)強(qiáng)調(diào)社會(huì)自主性，政治權(quán)力是以國(guó)家強(qiáng)制力為保障的，公民社會(huì)監(jiān)督政府權(quán)力是一全方面，多角度的視角下，本文在總結(jié)我國(guó)公民社會(huì)監(jiān)督政府權(quán)力的困境基礎(chǔ)之上，提出公民社會(huì)監(jiān)督權(quán)力的具體路徑主要有：壯大公民社會(huì)力量，確保新聞媒體監(jiān)督優(yōu)勢(shì)；推進(jìn)基層民主自治，通過意見表達(dá)來監(jiān)督政府權(quán)力。

關(guān)鍵詞：公民社會(huì)；監(jiān)督；政府權(quán)力

一、公民社會(huì)的涵義

公民社會(huì)強(qiáng)調(diào)公民對(duì)社會(huì)政治生活的參與和對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督與制約。①對(duì)公民社會(huì)的定義，學(xué)者們眾說紛紜，一類是建立在國(guó)家和社會(huì)二分法基礎(chǔ)上，公民社會(huì)指獨(dú)立于國(guó)家又受到法律保護(hù)的社會(huì)生活領(lǐng)域及與之相關(guān)聯(lián)的一系列社會(huì)價(jià)值或原則。另外一類建立在國(guó)家、經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)的三分法基礎(chǔ)之上，公民社會(huì)在此指介于國(guó)家和家庭或個(gè)人之間的一個(gè)社會(huì)相互作用領(lǐng)域及與之相關(guān)的價(jià)值或原則。②俞可平教授認(rèn)為當(dāng)代社會(huì)被分為三個(gè)部分，第一部分是政治社會(huì)，主體是政府組織，主要角色是官員。第二部分是經(jīng)濟(jì)社會(huì)，即市場(chǎng)，主體是企業(yè)，主要角色是企業(yè)家。第三部分是公民社會(huì)，即民間組織系統(tǒng)，公民社會(huì)的主體是民間組織。我們把政府組織系統(tǒng)統(tǒng)稱為第一部門，企業(yè)組織系統(tǒng)統(tǒng)稱為第二部門，把民間組織系統(tǒng)統(tǒng)稱為第三部門。公民社會(huì)就是政治領(lǐng)域和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域，組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織。西方學(xué)者戈登·懷特的定義頗具代表性，公民社會(huì)是國(guó)家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國(guó)家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國(guó)家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會(huì)成員自愿結(jié)合以形成以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價(jià)值。③德國(guó)公民社會(huì)史專家鮑爾肯佩爾認(rèn)為：公民社會(huì)作為自我組織的領(lǐng)域，不受國(guó)家機(jī)構(gòu)的管理和控制，是法律保護(hù)的非政府機(jī)構(gòu)的總體，這些機(jī)構(gòu)傾向于非暴力、自我組織、自我反省、并且之間，以及與制定、限制和允許其活動(dòng)的國(guó)家之間，永遠(yuǎn)保持著緊張的關(guān)系。④

我理解的公民社會(huì)有一下幾點(diǎn)：首先，公民社會(huì)是不同于國(guó)家和私人領(lǐng)域（家庭）的一個(gè)公共領(lǐng)域，在公共領(lǐng)域中，承認(rèn)多樣性，有多元的思想、文化和社團(tuán)存在。其次，在公共領(lǐng)域中，人們自由、志愿結(jié)社，諸如慈善團(tuán)體，各種行業(yè)的協(xié)會(huì)、民間興趣組織等。再次，公民社會(huì)中的公民活動(dòng)以公共利益為導(dǎo)向，比如《從市民社會(huì)到公民社會(huì)》中，德國(guó)公民社會(huì)的活動(dòng)主要以公共利益為導(dǎo)向，90年代中期，德國(guó)出現(xiàn)了在“國(guó)家和市場(chǎng)”之間的中間區(qū)域活動(dòng)的人員，大約有40萬個(gè)市民基層行政區(qū)機(jī)構(gòu)，共有4100萬成員和140萬從業(yè)者（專職）以及1650萬義務(wù)服務(wù)者，他們?cè)谏鐣?huì)團(tuán)體和組織機(jī)構(gòu)中的比重比專職人員多了接近12倍，公民自身行為方式更多以公共利益為導(dǎo)向。⑤最后，公民社會(huì)中的組織化，提供了一個(gè)政治社會(huì)化的途徑，公民社會(huì)組織內(nèi)部有助于公民政治學(xué)習(xí)，各種社會(huì)力量通過社團(tuán)形式在社會(huì)和政治上發(fā)表看法，維護(hù)自身利益，所以公民社會(huì)強(qiáng)調(diào)公民參與社會(huì)政治生活和制約國(guó)家權(quán)力，實(shí)施程度的大小取決于組織或社團(tuán)內(nèi)部的特定結(jié)構(gòu)。

二、公民社會(huì)監(jiān)督政府權(quán)力困境

公民社會(huì)與國(guó)家關(guān)系，要么側(cè)重與國(guó)家的對(duì)立，要么側(cè)重公民在公民社會(huì)里的合作和交往。公民社會(huì)與國(guó)家關(guān)系的理論大致分為：以托克維爾為代表的公民社會(huì)制衡國(guó)家，主張面對(duì)一個(gè)日益膨脹的國(guó)家權(quán)力和機(jī)構(gòu)，要保持一個(gè)活躍和警覺、強(qiáng)有力的非官方社會(huì)組成的公民社會(huì)來監(jiān)督和制衡國(guó)家。以托馬斯·潘恩為代表的公民社會(huì)對(duì)抗國(guó)家，認(rèn)為面對(duì)一個(gè)專制主義和干預(yù)主義的北美殖民政權(quán)，公民社會(huì)對(duì)抗國(guó)家是必然的。公民社會(huì)與國(guó)家共生共強(qiáng)、公民社會(huì)參與國(guó)家、公民社會(huì)與國(guó)家合作互補(bǔ)等。

在政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)中，公民社會(huì)需要強(qiáng)有力的國(guó)家保護(hù)，使它的價(jià)值基礎(chǔ)不受攻擊，在危機(jī)和過渡狀態(tài)下，國(guó)家壟斷法律權(quán)力和使用暴力，非常適于保護(hù)公民社會(huì)和重建公民社會(huì)，相反，在非獨(dú)裁的統(tǒng)治體系中，政治決策者面臨的卻是難以解決的困境，即賦予公民社會(huì)的活動(dòng)者以行動(dòng)的能力，呼吁他們同時(shí)遵循構(gòu)成公民社會(huì)基礎(chǔ)的價(jià)值。所以，保證法制國(guó)家的程序和結(jié)構(gòu)，同承認(rèn)法律平等一樣，屬于公民社會(huì)行為不可或缺的前提條件。公民社會(huì)強(qiáng)調(diào)公民對(duì)社會(huì)政治生活的參與和對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督與制約⑥，公民社會(huì)最重要的特征是它相對(duì)于國(guó)家的獨(dú)立性和自主權(quán)。國(guó)家對(duì)公民社會(huì)的保護(hù)和管理是必不可少的，同時(shí)公民社會(huì)也要反對(duì)國(guó)家的壓制和過渡干預(yù)。

（一）公民社會(huì)監(jiān)督國(guó)家的困境之一：依托于國(guó)家產(chǎn)生的公民社會(huì)如何保持其獨(dú)立性。

公民社會(huì)的成長(zhǎng)是國(guó)家不斷放松對(duì)社會(huì)控制、國(guó)家向社會(huì)分權(quán)的過程，所以公民社會(huì)成長(zhǎng)在現(xiàn)代國(guó)家框架內(nèi)，沒有國(guó)家主導(dǎo)，公民社會(huì)無從產(chǎn)生。比如，我國(guó)有相當(dāng)一部分的第三部門⑦是通過獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，如我國(guó)許多社團(tuán)組織是由政府出面建立的接受的是民政部門和主管單位的雙重管理，政府在社團(tuán)的管理中還會(huì)出現(xiàn)壟斷行為，如在城市社區(qū)的發(fā)展中政府嚴(yán)格控制類似性質(zhì)的社團(tuán)數(shù)量等。那么這樣的產(chǎn)生方式之下的公民社會(huì)如何以獨(dú)立于國(guó)家的角色來監(jiān)督政府權(quán)力？公民社會(huì)在發(fā)揮自主性的同時(shí)，國(guó)家權(quán)力不能完全放任公民社會(huì)的發(fā)展，因?yàn)樽鳛椤拔拿魃鐣?huì)”和“公民社會(huì)”的公民社會(huì)，擺脫了“國(guó)家”的“社會(huì)”不一定“文明”，它很有可能是庸俗的、不禮貌的、暴力的、甚至是無法無天的—它甚至很可能是一個(gè)黑社會(huì)。比如波黑、利比亞和盧旺達(dá)，聯(lián)合國(guó)，雙邊援助機(jī)構(gòu)和非政府組織所面對(duì)的是極端的社會(huì)解體情形：鄰里相互殘殺、家庭骨肉分離，國(guó)家的政府和行政蕩然無存，不建立國(guó)家便不可能建立“市民社會(huì)”⑧

國(guó)家權(quán)力是保護(hù)公民社會(huì)的最有效的工具，公民社會(huì)的發(fā)展必然依托于特定國(guó)家的具體的法律結(jié)構(gòu)乃至框架，公民社會(huì)保持其獨(dú)立性同政府保持聯(lián)系的平衡標(biāo)尺是什么？國(guó)家權(quán)力的界限很難界定，而且權(quán)力天然具有擴(kuò)張的性質(zhì)，國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張總是依靠侵蝕個(gè)人權(quán)利而實(shí)現(xiàn)，因此如何劃定國(guó)家行動(dòng)界限，如何約束和監(jiān)督國(guó)家權(quán)力，公民社會(huì)如何防止國(guó)家侵犯公民社會(huì)，就成了一個(gè)關(guān)鍵問題。

（二）公民社會(huì)監(jiān)督國(guó)家的困境之一：公民社會(huì)監(jiān)督缺乏連貫性

公民社會(huì)監(jiān)督缺乏連貫性。公民社會(huì)的權(quán)力監(jiān)督主體多元，監(jiān)督內(nèi)容廣泛，只要有關(guān)人民利益的事務(wù)，都是監(jiān)督內(nèi)容，所以理論上公民社會(huì)監(jiān)督應(yīng)該是一項(xiàng)經(jīng)常性的、全面性的監(jiān)督。但是在實(shí)踐中，我國(guó)公民社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督，偏重事后監(jiān)督，忽視對(duì)政府權(quán)力的事前監(jiān)督，以及對(duì)政府權(quán)力在實(shí)施過程中的制約。很多事件一經(jīng)披露，在社會(huì)上引起關(guān)注和重視。如：“三元奶粉事件”、“地溝油”等食品問題被媒體曝光后，相關(guān)部門才有所為，徹查相關(guān)食品。此時(shí)公民社會(huì)才會(huì)高度關(guān)注政府權(quán)力在食品監(jiān)察過程中的失職行為。

三、公民社會(huì)視角下我國(guó)權(quán)力監(jiān)督實(shí)施有效途徑

我認(rèn)為對(duì)政府權(quán)力的制約，首先要范圍廣，其次是要有力。公民社會(huì)具有第一個(gè)特點(diǎn)：監(jiān)督范圍廣，但是監(jiān)督力度不夠，政府要為公民社會(huì)提供參與政治的渠道，并且行使有效的選舉權(quán)，組織公民參與政府的決策過程。我從公民社會(huì)監(jiān)督政府權(quán)力路徑方面探討公民社會(huì)監(jiān)督政府權(quán)力，公民社會(huì)監(jiān)督政府權(quán)力的路徑有：壯大公民監(jiān)督力量、實(shí)施有效的輿論監(jiān)督、通過意見表達(dá)來監(jiān)督政府。

（一）壯大公民社會(huì)力量

公民社會(huì)權(quán)力監(jiān)督的效果如何，在一定程度上取決于監(jiān)督主體自身的力量，我國(guó)的民間組織在管理制度上實(shí)行的是雙重管理，即社團(tuán)組織不僅要接受政府民政部門等主管機(jī)關(guān)的管理外，還要接受業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，而且業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)通常承擔(dān)著主要的管理責(zé)任，雙重管理體制在一定程度上提高了民間組織成立的門檻，這樣也會(huì)促使社團(tuán)組織投靠政府部門，大大削弱了民間組織的監(jiān)督作用。鑒于此。為了更好的實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)監(jiān)督政府，必須逐步改革對(duì)社團(tuán)組織的“雙重管理體制”，由政府對(duì)社團(tuán)的微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，減少對(duì)社團(tuán)組織不必要的行政干涉?？傊?，社團(tuán)組織只有獲得了屬于自己的權(quán)利和相應(yīng)的自由，才能更好地行使民主監(jiān)督權(quán)力。

（二）確保新聞媒體監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)

輿論監(jiān)督是監(jiān)督政府權(quán)力所必需的一項(xiàng)途徑，公民社會(huì)中的社團(tuán)組織是監(jiān)督的主體，公民社會(huì)會(huì)將民間個(gè)人利益要去組織起來，給政府帶來壓力，第三部門數(shù)量大、范圍廣，可以形成無處不在的監(jiān)督，但是就我國(guó)公民社會(huì)中的第三部門來說，還沒有充分發(fā)揮該項(xiàng)作用，因?yàn)槲覈?guó)第三部門管理地位“尷尬”對(duì)于政府而言，獨(dú)立性不夠，對(duì)于公眾而言，對(duì)第三部門不信任，談何監(jiān)督政府？中國(guó)的的大眾傳媒應(yīng)該及時(shí)轉(zhuǎn)播政府行為，讓政府置于大眾輿論之下。發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，真實(shí)反映民意，快速、有效地引導(dǎo)大眾輿論，以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、開放監(jiān)督、全程監(jiān)督，從而不斷強(qiáng)化新聞媒體的監(jiān)督功能，保證監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。

（三）努力推進(jìn)社會(huì)自治

通過表達(dá)意見來監(jiān)督政府權(quán)力，在每個(gè)高度組織化的現(xiàn)代社會(huì)中，利益集團(tuán)都是政治生活的重要因素。⑨公民為了共同的利益聚合在一起，形成利益集團(tuán)，通過向政府表達(dá)意見來監(jiān)督政府權(quán)力，表達(dá)意見來影響政府決策。第三部門會(huì)在一定程度上形成自己的主張和觀點(diǎn)，利用利益表達(dá)的機(jī)會(huì)，反映到政府過程之中，我國(guó)公民在充當(dāng)意見表達(dá)主體時(shí)，更多的是把自己納入他們所從事勞動(dòng)或生活那個(gè)共同體中。我國(guó)在意見表達(dá)方面有所欠缺，渠道不暢通，公民意見的表達(dá)仍舊處于及其困難的境地：

2010年4月21日，遼寧省莊河市千年群眾下跪見市長(zhǎng)，該市海洋村和龍王廟村上千名村民上訪，映該村村委在該村村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)在集資、填海工程和賣地賣海過程中存在的嚴(yán)重腐敗問題，以及村民的補(bǔ)償問題。上千村民在市政府門前下跪請(qǐng)?jiān)福墒鞘虚L(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)卻避而不見。首先說明政府提供的表達(dá)意見渠道有限，其次是表達(dá)意見的渠道受到人為干擾，村委會(huì)是村民自治組織使得通過表達(dá)意見監(jiān)督政府難上加難。

我國(guó)社會(huì)自治組織在監(jiān)督國(guó)家權(quán)力中扮演著重要的角色，城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)作為基層群眾自我服務(wù)、自我管理的一種自治形式，在公民社會(huì)中擔(dān)任著重要的角色，在民主監(jiān)督方面發(fā)揮著重要的作用。對(duì)于社區(qū)居民和農(nóng)村村民來說，這是為廣大人民提供的一個(gè)政治參與的平臺(tái)，在民主監(jiān)督方面，各地村委會(huì)實(shí)行村干部離任審計(jì)制度、民主評(píng)議制度和村務(wù)公開制度，這不僅保證了干部清廉，還便于監(jiān)督村財(cái)政的使用情況，但是我國(guó)基層自治組織仍然存在著監(jiān)督不到位，群眾意見無法上傳至有關(guān)權(quán)力部門，這需要基層政府的引導(dǎo)、與基層群眾多對(duì)話，讓基層群眾不但有話說，更要落實(shí)和查清群眾的舉報(bào)和呼聲。

參考文獻(xiàn)

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[3][英]戈登·懷特.公民社會(huì)、民主化和發(fā)展：廓清分析范圍[J].民主化（秋季號(hào)）

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[8]蒯正明，權(quán)力監(jiān)督：國(guó)外主要政黨的探索與實(shí)踐，理論研究，2011.（1）

注釋

①俞可平：《中國(guó)公民社會(huì)的興起與治理的變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》，1999年秋季號(hào)（總第27期），第107頁(yè)。

②何增科：《公民社會(huì)與第三部門》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第3頁(yè)。

③[英]戈登·懷特：《公民社會(huì)、民主化和發(fā)展：輪廓分析的范圍》，何增科：《公民社會(huì)與第三部門》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第3頁(yè)。

④Keane，Civil Society，S.6

⑤韓水法黃燎宇：《從市民社會(huì)到公民社會(huì)—理解“市民—公民”概念的維度》，北京大學(xué)出版社2011年，第211頁(yè)。

⑥何增科：《公民社會(huì)與第三部門》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第2頁(yè)。

⑦第三部門即自我管理、私人的、非營(yíng)利的職業(yè)組織，他們不是致力于分配利潤(rùn)給股東或董事，而是在正式的國(guó)家機(jī)關(guān)以外追求公共目標(biāo)，關(guān)心公共福利。[美] 萊斯特·薩拉蒙《非營(yíng)利部門的興起》，何增科：《公民社會(huì)與第三部門》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第243頁(yè)。

⑧新西婭·休伊特德·阿爾坎塔拉.治理概念的運(yùn)用與濫用[A].俞可平.治理與善治[C].北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第24頁(yè)。

⑨美，羅金斯：《政治科學(xué)》，林震，譯，北京：華夏出版社，2001年，第194頁(yè)。

（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）