深化縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的實(shí)踐與探索

武京建

為規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政管理，提高縣鄉(xiāng)財(cái)政公共支出保障能力，館陶縣從在2010年起積極探索推行縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革。近年來(lái)，按照省、市的統(tǒng)一安排部署，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革工作扎實(shí)推進(jìn)，進(jìn)展順利，并取得了明顯實(shí)效。

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革進(jìn)展現(xiàn)狀及取得成效

（一）縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的進(jìn)展?fàn)顩r

1.因地制宜，確定改革模式。根據(jù)館陶縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀，縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制結(jié)合八個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展?fàn)顩r主要實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)和分稅制兩種模式。對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、軸承加工具備一定規(guī)模、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿^大的魏僧寨鎮(zhèn)、棉紡加工相對(duì)較多、機(jī)械制造相對(duì)完備的柴堡鎮(zhèn)實(shí)行相對(duì)規(guī)范的分稅制財(cái)政管理體制；對(duì)房寨鎮(zhèn)等6個(gè)工商企業(yè)少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行了統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)財(cái)政管理體制。

2.明確責(zé)權(quán)，核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)基數(shù)。推行分稅制體制的魏僧寨鎮(zhèn)、柴堡鎮(zhèn)，按照“分級(jí)管理、支出定責(zé)、收入分享、責(zé)權(quán)統(tǒng)一”的原則，將與縣域經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)、調(diào)節(jié)力度比較大的增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅列為縣鄉(xiāng)共享收入；隊(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化發(fā)展作用比較明顯，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織征收的城建稅、涉土稅、印花稅等地方稅種以及非稅收入作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能權(quán)限，以確保該鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出為底線(xiàn)，合理核定兩個(gè)鎮(zhèn)支出基數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要承擔(dān)本級(jí)機(jī)關(guān)及其事業(yè)發(fā)展和村組織運(yùn)轉(zhuǎn)的正常經(jīng)費(fèi)支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育、社保、科技等支出由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)執(zhí)行統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則作為縣直預(yù)算單位，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支實(shí)行統(tǒng)一管理。

3.多條措施，完善配套政策。一是加強(qiáng)債務(wù)管理。為做好債務(wù)處置工作，成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，對(duì)全縣縣鄉(xiāng)債務(wù)進(jìn)行徹底清理、擠掉水分、摸清底數(shù)，并按債務(wù)的形成原因和輕重緩急分類(lèi)排隊(duì)，建立政府性債務(wù)檔案。明確今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政再投資公益性建設(shè)時(shí)，要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力情況，量入為出，不搞形象工程、政績(jī)工程，嚴(yán)控縣鄉(xiāng)新債的發(fā)生，把縣鄉(xiāng)債務(wù)控制到最低限。二是強(qiáng)化稅源管理。要求國(guó)稅、地稅部門(mén)積極與鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞好配合，明確專(zhuān)人結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)核對(duì)稅收數(shù)額，縣財(cái)政局明確一名工作人員專(zhuān)門(mén)從事稅源管理工作，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入設(shè)立專(zhuān)帳、單獨(dú)核算，完善縣鄉(xiāng)稅收收入檔案，有效防止了人為調(diào)節(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入行為。

（二）改革取得的積極效果

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)勁頭顯著提升，財(cái)政蛋糕不斷做大。通過(guò)改革，特別是實(shí)施分稅制的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政體制的引導(dǎo)及調(diào)節(jié)作用得到充分發(fā)揮，撬動(dòng)了鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培育財(cái)源的主動(dòng)性，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢(shì)頭迅猛。魏僧寨鎮(zhèn)2010年實(shí)現(xiàn)稅收收入僅1200萬(wàn)元，2014年實(shí)現(xiàn)2985萬(wàn)元，較2010年翻了一番半，受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑影響，2015年、2016年也保持了平穩(wěn)發(fā)展態(tài)勢(shì)。經(jīng)認(rèn)真考核，平均年兌現(xiàn)魏僧寨鎮(zhèn)體制補(bǔ)助資金200余萬(wàn)元，兩個(gè)鎮(zhèn)財(cái)政緊張狀況得到緩解，提升了鎮(zhèn)財(cái)政保穩(wěn)定促發(fā)展的能力。

2.鎮(zhèn)級(jí)政府理積極轉(zhuǎn)變財(cái)思路，重點(diǎn)支出有效保障。由于鎮(zhèn)級(jí)收入規(guī)模快速增長(zhǎng)，縣級(jí)加大了財(cái)力下劃力度，鎮(zhèn)政府可以拿出有更多的資金用于加大對(duì)公共服務(wù)的投入力度。同時(shí)通過(guò)“分級(jí)管理，分灶吃飯”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加注重增收節(jié)支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的工作重心在加強(qiáng)治稅管費(fèi)、強(qiáng)企增收的同時(shí)，更注重從嚴(yán)管理和控制支出，做到以收定支，量財(cái)辦事，兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。

3.鎮(zhèn)級(jí)政府各項(xiàng)職能明顯轉(zhuǎn)變，社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展。縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革后，促進(jìn)了基層政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)逐年提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資全部實(shí)現(xiàn)了足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)得到保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員有更多精力研究落實(shí)國(guó)家“三農(nóng)”政策、為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境、管理社會(huì)事務(wù)上來(lái)，有力地促過(guò)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)健康、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展。

二、改革存在的問(wèn)題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入不穩(wěn)定，財(cái)政體制執(zhí)行不到位

當(dāng)前，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還比較薄弱，產(chǎn)業(yè)單一，稅收收入忽高忽低，波動(dòng)較大，穩(wěn)定性弱，以致體制測(cè)算較為困難。在測(cè)算體制基數(shù)時(shí)，收入確定基數(shù)高，在年度執(zhí)行中可能會(huì)出現(xiàn)因企業(yè)形勢(shì)不好而形成短收，使鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政因短收而影響機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)。收入確定基數(shù)低，又可能形成較多超收，使縣級(jí)財(cái)政資金過(guò)多地向鎮(zhèn)級(jí)傾斜。實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)體制的六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖有標(biāo)準(zhǔn)定額，但在執(zhí)行中基本是“包盈不包虧”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)收支缺口時(shí)，就要求縣級(jí)補(bǔ)助或者伸手找縣級(jí)財(cái)政臨時(shí)借款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自求平衡能力較弱，缺少?lài)?yán)格有效的考核，遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的謀求發(fā)展的主動(dòng)性和創(chuàng)造力。

（二）主稅種分成少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控作用難以發(fā)揮

按現(xiàn)行體制，增值稅中央財(cái)政分成50%、省財(cái)政分享15%、縣級(jí)財(cái)政留成35%，企業(yè)所得稅中央財(cái)政分享60%、省級(jí)財(cái)政分成20%、縣級(jí)財(cái)政分成20%，個(gè)稅中央財(cái)政分成60%，省級(jí)財(cái)政分享10%、縣級(jí)財(cái)政分成30%，作為縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的主要來(lái)源大頭都中央和省級(jí)財(cái)政拿走，若縣級(jí)財(cái)政再留一部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分成就會(huì)很低。以館陶縣為例，該縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制實(shí)行縣級(jí)留成全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別為增值稅鄉(xiāng)鎮(zhèn)留成35%、企業(yè)所得稅鄉(xiāng)鎮(zhèn)留成20%、個(gè)人所得稅鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成30%，其他零散稅種100%留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使這樣，鎮(zhèn)級(jí)收入規(guī)模依然較小，資金調(diào)控的余地很小，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的激勵(lì)作用發(fā)揮及其有限。

（三）配套改革不同步，稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置需完善

現(xiàn)行的稅收征收管理體系是按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平設(shè)置稅務(wù)分局，并按經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分管理范圍的，并沒(méi)有與行政區(qū)域劃劃分相協(xié)調(diào)。館陶縣轄四鄉(xiāng)四鎮(zhèn)八個(gè)行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而我縣國(guó)稅和地稅部門(mén)均只設(shè)置了三個(gè)稅務(wù)分局，國(guó)稅局的稅務(wù)分局辦公地點(diǎn)均在縣城，只是按行業(yè)劃分了征管范圍；地稅局只有一個(gè)稅務(wù)分局設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且是一個(gè)稅務(wù)分局分管三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收征管工作。這種按經(jīng)濟(jì)區(qū)域而不按行政區(qū)域設(shè)置的稅務(wù)分支機(jī)構(gòu)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收統(tǒng)計(jì)、年終考核帶了困難，同時(shí)也容易引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)拉稅現(xiàn)象的發(fā)生，從而難以真實(shí)反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收狀況。

（四)縣級(jí)財(cái)政仍困難，體制作用發(fā)揮受影響

近年來(lái)，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況雖有所緩解，但是，現(xiàn)行財(cái)政體制與原有包干體制相比，一方面，縣級(jí)承擔(dān)了新體制的運(yùn)行成本，這使得原本困難的縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，省“四稅”在中央、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)分享，部分稅種鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)享，減少了縣級(jí)可用財(cái)力；另一方面，縣級(jí)又拿出相當(dāng)一部分財(cái)力，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施，雖然權(quán)責(zé)明確了，但財(cái)力上的制約使縣級(jí)財(cái)政調(diào)控起來(lái)也捉襟見(jiàn)肘，從而影響了體制效應(yīng)的進(jìn)一步發(fā)揮。

三、深化縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的意見(jiàn)建議

（一）調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，涵養(yǎng)后續(xù)財(cái)源

縣鄉(xiāng)政府要因地制宜，全力圍繞發(fā)展這一主旋律，培育精品項(xiàng)目，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)。

（二）實(shí)施精細(xì)化管理，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)稅源

為克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有稅收征管機(jī)構(gòu)、未獨(dú)立設(shè)置金庫(kù)等短板環(huán)節(jié)，解決征管力量薄弱的問(wèn)題，在財(cái)政、人行、稅務(wù)、銀行四部門(mén)推行“財(cái)稅庫(kù)銀聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)”，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源是實(shí)施實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)這一先進(jìn)技術(shù)平臺(tái)，運(yùn)用信息化手段不斷提升稅務(wù)征管中的精細(xì)化水平，挖掘增收潛力，堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入的管理漏洞。

（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制管理，精減財(cái)政人員

要認(rèn)真落實(shí)機(jī)構(gòu)改革各項(xiàng)政策，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，壓縮超編人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)控制，預(yù)算內(nèi)外都不得負(fù)擔(dān)超編和編外人員工資。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位除教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院以外，都要與財(cái)政脫鉤，實(shí)行自收自支。對(duì)超編人員進(jìn)行分流，對(duì)事業(yè)單位采取單位“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的做法，核定經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格控制公教人員增編擴(kuò)員，最大限度減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）加大對(duì)下轉(zhuǎn)移支付力度，壯大縣鄉(xiāng)財(cái)力

現(xiàn)行財(cái)政體制上級(jí)集中的財(cái)力較大，地方的可用財(cái)力較少，并且上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付資金中,有相當(dāng)大的各項(xiàng)專(zhuān)款,真正能夠扭轉(zhuǎn)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的財(cái)力有限。因此,一是省級(jí)要加大對(duì)下級(jí)財(cái)政的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付支持力度,使地方政府能夠有充足的自主權(quán)支持本地區(qū)發(fā)展需要；二是上級(jí)要調(diào)整現(xiàn)行的各個(gè)稅種分成比例,讓地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培育財(cái)源所增加的稅收更多的留在地方,調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府發(fā)展地方特色經(jīng)濟(jì)、做大做強(qiáng)財(cái)政蛋糕的積極性。