供給側(cè)改革背景下新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)機(jī)制研究

唐羚 鄭愛翔 趙建偉

[摘要]提升人力資本進(jìn)而優(yōu)化勞動力配置是勞動力要素改革的重要途徑，也是我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。新生代農(nóng)民工是我國勞動力要素的重要組成部分。構(gòu)建新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)體系，既是我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要。為此，文章從運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制三個(gè)方面提出了構(gòu)建新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力體系，并突出“終身”的概念。

[關(guān)鍵詞]供給側(cè)改革 終身職業(yè)能力開發(fā) 新生代農(nóng)民工

[作者簡介]唐羚（1979- ），女，江蘇無錫人，無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院，講師，碩士；鄭愛翔（1979- ），男，江蘇東臺人，無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院，副教授，博士；趙建偉（1980- ），男，山東濟(jì)寧人，無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院，講師，碩士。（江蘇 無錫 214125）

[基金項(xiàng)目]本文系2017年度國家社科基金項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中職業(yè)能力動態(tài)演進(jìn)及支持政策研究”（項(xiàng)目編號：17BGL153）的階段性研究成果，并得到了2017年江蘇高?！扒嗨{(lán)工程”和2016年江蘇省第五期“333高層次人才培養(yǎng)工程”項(xiàng)目的資助。

[中圖分類號]G725 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）22-0059-07

黨中央、國務(wù)院向來高度重視農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)工作。黨的十九大報(bào)告特別提出，大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓(xùn)，建設(shè)知識型、技能型、創(chuàng)新型勞動者大軍。2018年4月18日，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，確定了推行終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度的政策措施。會議同時(shí)還提出了對新生代農(nóng)民工重點(diǎn)群體廣泛開展終身職業(yè)技能培訓(xùn)的重大決定。由此可見，構(gòu)建新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)體系是全面提升勞動者就業(yè)能力、解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾、提高就業(yè)質(zhì)量的根本舉措，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求，同時(shí)對于實(shí)施《中國制造2025》、推進(jìn)制造強(qiáng)國建設(shè)具有重要意義。

一、供給側(cè)改革背景下新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)的必要性

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包括勞動力、土地、資本、創(chuàng)新四大要素。從2015年底開始的供給側(cè)改革，目的在于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使要素實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和數(shù)量。勞動力要素與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問題。在學(xué)術(shù)界，許多學(xué)者結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，對農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)提出了相關(guān)建議。劉會新針對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出了農(nóng)民工就業(yè)能力的定義，并從“微觀、中觀和宏觀的角度出發(fā)，識別出農(nóng)民工就業(yè)能力的14條構(gòu)成因素，并構(gòu)建出農(nóng)民工就業(yè)能力提升模型”。①張敏針對供給側(cè)改革下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整現(xiàn)狀，指出了農(nóng)民工就業(yè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的主要矛盾，并且提出了“國家應(yīng)通過加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)、完善農(nóng)民工就業(yè)政策制度、強(qiáng)化農(nóng)民工自身素質(zhì)、積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化等系列措施，來配合我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”。②劉義臣等人以“供給側(cè)改革為背景，通過分析我國農(nóng)村人才的現(xiàn)狀和問題，在借鑒美國和日本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了培養(yǎng)新職業(yè)農(nóng)民、實(shí)行農(nóng)民兼業(yè)化的建議，從而為農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化提供人才保障”。③由此可見，注重終身教育，提高勞動力質(zhì)量從而提升人力資本是優(yōu)化勞動力配置的重要途徑。構(gòu)建新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)體系，既是我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要。

1.經(jīng)濟(jì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的需要。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，已經(jīng)從高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。2008年國際金融危機(jī)之后，我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了較長時(shí)間的波動下行。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增速由降轉(zhuǎn)穩(wěn)，波動幅度顯著收窄。到2018年，中國經(jīng)濟(jì)增長速度已經(jīng)連續(xù)10個(gè)季度穩(wěn)定在6.7%～6.9%，提升質(zhì)量和效益逐步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律。經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展在經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)經(jīng)營各個(gè)方面都有所體現(xiàn)。中國經(jīng)濟(jì)將以中高速合適的增速，以結(jié)構(gòu)合理的產(chǎn)業(yè)體系和梯度合理的地區(qū)差異，以重視產(chǎn)品和服務(wù)的提升以及品牌建設(shè)進(jìn)行持續(xù)、合理的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，需要有高質(zhì)量人才作為支撐。推動以“人”為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程，通過構(gòu)建終身職業(yè)能力體系來持續(xù)長久地推進(jìn)新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力的開發(fā)，將為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展提供重要的人力資源保障。

2.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需要。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級就是為了更加有利于社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從粗放型向集約型升級，從低附加值向高附加值轉(zhuǎn)變，從高能耗高污染向低能耗低污染發(fā)展，集中在新材料技術(shù)、信息技術(shù)和生物技術(shù)等新興領(lǐng)域?yàn)橹鞯母咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展?？萍疾拷y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年納入統(tǒng)計(jì)的146家國家高新區(qū)共實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入25.37萬億元，“十二五”期間實(shí)現(xiàn)年均增長17.4%，凈利潤1.6萬億元，從業(yè)人員增加了4倍多。由此可見，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，需要一支高素質(zhì)、高創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)人才隊(duì)伍作為支撐。但是，我國勞動力市場一直存在高技能人才短缺的結(jié)構(gòu)性矛盾?？v觀西方主要發(fā)達(dá)國家，高技能人才都是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支柱，例如：日本高級技工占產(chǎn)業(yè)工人總數(shù)的40%，德國更高達(dá)50%，而在中國高級技工僅占5%，全國高級技工缺口近1000萬人。農(nóng)民工是我國勞動力要素的重要組成部分，新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)將為未來社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的人才支撐和人力資源保障。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)，2017年我國農(nóng)民工總量達(dá)到2.87億人，比2012年增加2391萬人，年均增長達(dá)1.8%，5年來參加職業(yè)技能培的農(nóng)民工超過1億人次。只有通過持續(xù)、動態(tài)地開發(fā)農(nóng)民工的終身職業(yè)能力，通過全方位的保障體系保障其接受培訓(xùn)的權(quán)利，通過評價(jià)激勵(lì)體系提高其參與的積極性，才能將巨大的人口紅利轉(zhuǎn)變成為人才紅利。

二、我國新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)現(xiàn)狀與問題

1.我國新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)現(xiàn)狀。職業(yè)能力是指人們從事特定職業(yè)所需要的多種能力的綜合，主要包含三方面內(nèi)容：一是為了勝任特定職業(yè)而需要具備的能力，或稱為任職資格；二是就業(yè)后體現(xiàn)出的職業(yè)素養(yǎng)；三是職業(yè)生涯的管理能力。在市民化進(jìn)程中，為了職業(yè)遷移和職業(yè)提升，貫穿于新生代農(nóng)民工終身的，在不同行業(yè)和不同工種中所需要的各種專業(yè)知識和技能、自我認(rèn)識和定位、職業(yè)規(guī)劃、適應(yīng)環(huán)境等能力統(tǒng)稱為新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力。其特點(diǎn)和內(nèi)涵如圖1所示：

其一，培養(yǎng)現(xiàn)狀。我國政府高度重視農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力市民化問題，并確定了以“人”為中心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移前階段，主要圍繞促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，對農(nóng)村新成長勞動力和擬轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村勞動者進(jìn)行技能培訓(xùn)。這種職業(yè)能力培養(yǎng)以達(dá)到上崗要求或掌握初級以上職業(yè)技能、著力提高培訓(xùn)后的就業(yè)率為目標(biāo)，主要通過政府購買服務(wù)培訓(xùn)的方式進(jìn)行。對于符合條件的農(nóng)民工，按規(guī)定給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼和生活費(fèi)補(bǔ)貼等獎勵(lì)。人力資源和社會保障部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年年底，全國共有各類職業(yè)技能機(jī)構(gòu)2萬多個(gè)，職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)8000多個(gè)，建設(shè)國家級高技能人才培訓(xùn)基地584個(gè)，技能大師工作室738個(gè)。我國每年開展的政府補(bǔ)貼培訓(xùn)近1700萬人次，其中對農(nóng)民工政府補(bǔ)貼性培訓(xùn)超過800萬人次。職業(yè)技能培訓(xùn)為促進(jìn)新生代農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)和培養(yǎng)任職資格做出了重要貢獻(xiàn)。

在勞動力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)后，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的市民化就成為首要及緊迫的任務(wù)。此階段主要圍繞職業(yè)勝任能力發(fā)展，對于與用人單位簽訂半年以上勞動合同的在崗新生代農(nóng)民工進(jìn)行崗位技能培訓(xùn)。職業(yè)能力發(fā)展階段的培訓(xùn)由企業(yè)依托所屬培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或者政府認(rèn)定的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行，從企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)列支，目標(biāo)是為了滿足技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級對職工技能水平的要求。對于符合條件的，按規(guī)定給予企業(yè)一定比例的職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼。

在后勞動力轉(zhuǎn)移階段（市民化階段），新生代農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家落戶，職業(yè)能力開發(fā)要以提升其技能水平和職業(yè)技能等級為目標(biāo)，提高專項(xiàng)業(yè)務(wù)能力，能規(guī)劃、管理其職業(yè)生涯。在此階段，人力資源和社會保障部門聯(lián)合企業(yè)、新生代農(nóng)民工等，對具備中級以上職業(yè)技能等級的在崗農(nóng)民工開展高技能培訓(xùn)。對于符合條件的，按規(guī)定給予技師培訓(xùn)補(bǔ)貼。在后勞動力轉(zhuǎn)移階段，職業(yè)轉(zhuǎn)換與職業(yè)成長成為新生代農(nóng)民工面臨的主要任務(wù)，這也對新生代農(nóng)民工職業(yè)能力提出了更高的要求，意味著只有具備能適應(yīng)環(huán)境變化的終身職業(yè)能力，才能滿足勞動力轉(zhuǎn)移不同階段中職業(yè)發(fā)展的需要。

其二，政策現(xiàn)狀。中央政府陸續(xù)制定和頒布了多項(xiàng)有關(guān)農(nóng)民工職業(yè)能力提升的政策，并在全國開展了大規(guī)模的職業(yè)技能培訓(xùn)與實(shí)踐活動，取得了顯著效果。這些政策主要集中在就業(yè)培訓(xùn)、財(cái)政保障、激勵(lì)機(jī)制、職業(yè)教育和職業(yè)技能提升等方面，如《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃的通知》（國辦發(fā)〔2003〕79號）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》（中發(fā)〔2004〕1號）、《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2010〕11號）、《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)〔2006〕5號）、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國發(fā)〔2016〕8號）。這些政策表明，從中央到各級政府一直鼓勵(lì)、支持與強(qiáng)化農(nóng)民工參與職業(yè)教育，但也反映出現(xiàn)行的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)政策實(shí)施體系仍然以就業(yè)技能培訓(xùn)、財(cái)政保障為主體，缺乏針對供給側(cè)改革相關(guān)產(chǎn)業(yè)的配套政策，缺乏針對新生代農(nóng)民工終身職業(yè)教育政策，導(dǎo)致現(xiàn)行新生代農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)政策的實(shí)施效果與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間存在差距。

2.我國新生代農(nóng)民工的終身職業(yè)能力開發(fā)存在的問題。目前我國新生代農(nóng)民工職業(yè)能力開發(fā)與培訓(xùn)主要圍繞就業(yè)展開，提升了農(nóng)民轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)能力，對促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和市民化進(jìn)程具有積極意義。但是，隨著市民化進(jìn)程和我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷推進(jìn)，現(xiàn)有農(nóng)民工職業(yè)能力開發(fā)與培訓(xùn)的缺陷也逐漸顯現(xiàn)。現(xiàn)有的農(nóng)民工職業(yè)能力開發(fā)與培訓(xùn)在培訓(xùn)層次上主要針對就業(yè)展開，不能適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的需要。具體而言，目前我國新生代農(nóng)民工職業(yè)能力開發(fā)與培訓(xùn)存在三方面問題：（1）運(yùn)行機(jī)制不夠完善。中央政府和各地地方政府非常重視提升新生代農(nóng)民工技能水平，如遼寧省完善職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼制度，充分保障培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和學(xué)員的權(quán)益，有效規(guī)避補(bǔ)貼資金風(fēng)險(xiǎn)；河北省開展百萬燕趙工匠培養(yǎng)，以提升技能勞動者職業(yè)能力為核心，開展精準(zhǔn)和高端職業(yè)培訓(xùn)等。但是，由于終身職業(yè)能力開發(fā)體系涉及政府、企業(yè)、高校和社會等多方面因素，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型給勞動力供給提出了更高要求，現(xiàn)階段的勞動力培訓(xùn)覆蓋面、針對性還未能滿足持續(xù)不斷地提供高素質(zhì)技能人才的需求。從根源上看，這與社會化培訓(xùn)機(jī)制尚不完善有一定聯(lián)系。企業(yè)由于缺少政策激勵(lì)和法律保障，未能按照需求開展員工職業(yè)技能培訓(xùn)。另外，許多教育主體如民辦職業(yè)院校、社區(qū)教育組織等目前還未納入終身職業(yè)能力開發(fā)體系的培訓(xùn)主體。（2）保障機(jī)制不夠全面。接受教育是公民的基本權(quán)利，任何權(quán)利只有通過具有強(qiáng)制性的法律形式才能確立。1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》的有關(guān)條款已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，法律中有關(guān)終身教育的內(nèi)容也很少。經(jīng)費(fèi)投入是新生代農(nóng)民工職業(yè)能力提升的重要保障。2006—2013年，全國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)總投入由1141億元增加到3450億元，年均增長17.1%，財(cái)政性職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)從525億元增加到2543億元，年均增長25.3%，占職業(yè)教育總投入的比例從46%提高到74%。政府和有關(guān)方面加大了投入，但仍不能滿足加快發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的需求。究其原因，主要是資金分配在各個(gè)部門，各自為政，導(dǎo)致培訓(xùn)難以形成合力，農(nóng)民工職業(yè)教育培訓(xùn)的覆蓋面不廣泛。（3）激勵(lì)機(jī)制不夠有效。近年來，各級地方政府對農(nóng)民工職業(yè)能力提升的宣傳力度很大，取得了一定的成效，但在農(nóng)民工培訓(xùn)激勵(lì)政策上還不到位，導(dǎo)致農(nóng)民工參與的積極性不高，缺乏對于新生代農(nóng)民工的終身職業(yè)能力培訓(xùn)的有效激勵(lì)。政府補(bǔ)貼性培訓(xùn)多為初級技能培訓(xùn)，有的培訓(xùn)內(nèi)容與企業(yè)、農(nóng)民工職業(yè)成長需求脫節(jié)。此外，現(xiàn)有的職業(yè)技能培訓(xùn)體系缺乏對于企業(yè)的有效激勵(lì)。一是與培訓(xùn)市場的發(fā)展水平有關(guān)。國內(nèi)企業(yè)的培訓(xùn)體系狀況與企業(yè)面臨的發(fā)展需求不符，培訓(xùn)只注重形式，實(shí)踐效果差。培訓(xùn)的內(nèi)容缺乏很強(qiáng)的實(shí)用性和針對性。二是與企業(yè)的認(rèn)識有關(guān)。有關(guān)部門未能像繳納“五險(xiǎn)一金”一樣，強(qiáng)制將職工技能培訓(xùn)納入檢查監(jiān)管體系。

三、供給側(cè)背景下新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)體系設(shè)計(jì)

1.新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)體系總體設(shè)計(jì)。新生代農(nóng)民工職業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)的提升，與農(nóng)民工自身的成長成才以及市民化進(jìn)程密切相關(guān)。考慮到新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程的長期性，推動建立新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)體系是提高社會整體就業(yè)質(zhì)量、解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾的一個(gè)根本舉措，同時(shí)也是培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。終身職業(yè)能力開發(fā)體系是針對市民化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能的機(jī)制，以提升勞動者終身職業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)為目標(biāo)，具有長期性、持續(xù)性和系統(tǒng)性的開發(fā)特點(diǎn)。具體而言，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)體系構(gòu)建應(yīng)在開發(fā)對象、開發(fā)過程和開發(fā)內(nèi)容的設(shè)計(jì)上體現(xiàn)“終身”的特色，設(shè)計(jì)思路如圖2所示。

開發(fā)目標(biāo)：為了給我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及《中國制造2025》提供高素質(zhì)技能人才，實(shí)現(xiàn)提升人力資本而優(yōu)化勞動力配置，夯實(shí)勞動力供給基礎(chǔ)。

開發(fā)對象：覆蓋全體農(nóng)民工，包括轉(zhuǎn)移前勞動力、轉(zhuǎn)移后勞動力以及市民化階段勞動力。以前的職業(yè)技能培訓(xùn)主要針對轉(zhuǎn)移前勞動力以及在崗勞動力，以職業(yè)技能培訓(xùn)促進(jìn)其就業(yè)，以崗位技能培訓(xùn)促進(jìn)其發(fā)展，而忽視了隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和市民化進(jìn)程推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要大量高素質(zhì)高技能人才。因此，應(yīng)該將市民化階段勞動力作為主體納入終身職業(yè)能力開發(fā)體系，發(fā)揮企業(yè)主體作用，強(qiáng)調(diào)在職農(nóng)民工向高技能人才培訓(xùn)。

開發(fā)內(nèi)容：適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和市民化需求。以促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移為目標(biāo)的職業(yè)技能培訓(xùn)和崗位技能培訓(xùn)在職業(yè)培訓(xùn)供給的質(zhì)量上屬于中低端，不能滿足人力資源市場的需求以及產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型、知識更新以及技術(shù)進(jìn)步的要求。同時(shí)，職業(yè)技能培訓(xùn)供給數(shù)量也不夠，培訓(xùn)的覆蓋面和培訓(xùn)供給不夠，與市民化進(jìn)程有差距。因此，設(shè)計(jì)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和市民化需要的，聚焦于新生代農(nóng)民工職業(yè)成長、職業(yè)轉(zhuǎn)換的職業(yè)能力開發(fā)與培訓(xùn)是終身職業(yè)能力體系開發(fā)的重點(diǎn)內(nèi)容。

開發(fā)過程：貫穿農(nóng)民工職業(yè)生涯各階段。新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程按照其在職業(yè)生涯各個(gè)階段可以分為職業(yè)導(dǎo)入、職業(yè)適應(yīng)和職業(yè)成長階段。職業(yè)導(dǎo)入階段是農(nóng)村勞動力在轉(zhuǎn)移前，圍繞著促進(jìn)就業(yè)進(jìn)行的職業(yè)技能培訓(xùn)。各地地方政府和中央政府頒布的各類政策和法規(guī)，以及開展的各類職業(yè)技能教育與培訓(xùn)，主要針對職業(yè)導(dǎo)入階段。職業(yè)適應(yīng)是農(nóng)村勞動力在轉(zhuǎn)移后，圍繞著崗位技能培訓(xùn)進(jìn)行。隨著新生代農(nóng)民工職業(yè)遷移目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)，市民化成長目標(biāo)逐步清晰，職業(yè)成為農(nóng)民工發(fā)展中新的職業(yè)方向。貫穿于農(nóng)民工生涯各階段的終身職業(yè)能力開發(fā)體系將實(shí)現(xiàn)其職業(yè)成長和職業(yè)轉(zhuǎn)換的目標(biāo)。

2.新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)體系運(yùn)行說明。第一，運(yùn)行機(jī)制。新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)的社會化發(fā)展機(jī)制就是要建立政府主導(dǎo)，以企業(yè)為主體，多元參與的協(xié)同機(jī)制。政府、企業(yè)、職業(yè)院校、各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以及社區(qū)都要全面納入這一開發(fā)體系，形成如64頁圖3所示的鉆石模型多主體協(xié)同機(jī)制。以往的農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)以企業(yè)和職業(yè)院校為主，政府提供的政策保障和投入的資金主要流向企業(yè)和學(xué)校，確保農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)。隨著市民化進(jìn)程的推進(jìn)，構(gòu)建新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)體系就是將社區(qū)和民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也納入運(yùn)行機(jī)制，重視農(nóng)民工就業(yè)后職業(yè)成長和綜合素質(zhì)的養(yǎng)成，體現(xiàn)出“終身”特色。

其中，政府是新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)體系的主導(dǎo)者和政策制定者。在未來的新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)體系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建過程中，政府一方面要根據(jù)農(nóng)民工不斷變化的職業(yè)成長需求去開發(fā)職業(yè)能力提升培訓(xùn)教育體系；另一方面需要聯(lián)合企業(yè)、高職院校、社區(qū)等職教主體共同對農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力進(jìn)行職業(yè)能力開發(fā)訓(xùn)練，并貫穿于整個(gè)市民化進(jìn)程中。要充分發(fā)揮企業(yè)在終身職業(yè)能力開發(fā)中的主體作用，開展大規(guī)模終身職業(yè)能力培訓(xùn)。企業(yè)肩負(fù)著崗前和在崗的職業(yè)能力培訓(xùn)責(zé)任。充分考慮到企業(yè)發(fā)展以及農(nóng)民工成長與職業(yè)能力培訓(xùn)之間的關(guān)聯(lián)性，企業(yè)開發(fā)培訓(xùn)體系具有很強(qiáng)的實(shí)用性和針對性。高等職業(yè)院校擔(dān)負(fù)著技能培訓(xùn)和學(xué)歷教育雙重職責(zé)。職業(yè)院校有著優(yōu)質(zhì)的教育資源和豐富的高技能技術(shù)應(yīng)用人才培養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)，能夠勝任新生代農(nóng)民工在市民化進(jìn)程中職業(yè)成長需要。職業(yè)院校既可以承擔(dān)職業(yè)技能和高級技能人才的培訓(xùn)，又可以借鑒德國“雙元制”、澳大利亞TAFE教育等優(yōu)點(diǎn)，開展學(xué)歷教育與職業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合的教育體制，提升新生代農(nóng)民工的學(xué)歷和技能水平。此外，不能忽視社區(qū)在終身職業(yè)能力開發(fā)中的作用，應(yīng)該提高社區(qū)在日?；逃?、終身化教育方面的作用，提高其與新生代農(nóng)民工的職業(yè)黏合度。職業(yè)能力開發(fā)體系除了勞動者的勞動技能以外，還包括職業(yè)素養(yǎng)和個(gè)人綜合素質(zhì)。要大力發(fā)揮社區(qū)圖書館、博物館的利用效率，開展形式多樣、豐富多彩的社區(qū)教育活動，吸引新生代農(nóng)民工在開放、平等的社區(qū)教育框架下提升自身素質(zhì)，融入城市生活。

第二，保障機(jī)制。新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力開發(fā)的保障機(jī)制包括法律保障和財(cái)政保障?！吨腥A人民共和國憲法》第四十二條規(guī)定國家對就業(yè)前的公民進(jìn)行必要的勞動就業(yè)訓(xùn)練?！吨腥A人民共和國勞動法》第三條規(guī)定勞動者享受接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利；第六十六條規(guī)定國家通過各種途徑，采用各種措施，發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)。由此可見，職業(yè)技能培訓(xùn)既是憲法賦予農(nóng)民工的基本權(quán)利，也是政府必須履行的工作職責(zé)。各地政府也認(rèn)真貫徹落實(shí)中央政府的要求，大力實(shí)施農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃，相繼出臺了一系列政策和法規(guī)。但是，這些政策、法規(guī)絕大多數(shù)都是針對農(nóng)民工職業(yè)導(dǎo)入階段，缺乏對農(nóng)民工職業(yè)成長、職業(yè)轉(zhuǎn)換等階段所需要職業(yè)能力提升的有關(guān)政策。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，只有依靠法律才能充分保障農(nóng)民工接受終身教育的基本權(quán)利，促進(jìn)教育公平。因此，政府應(yīng)該頒布新的有關(guān)農(nóng)民工終身職業(yè)能力教育的法律，明確政府在新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力提升體系中占據(jù)的主導(dǎo)地位，并出臺一系列保障政策，提供法律支持，推動終身教育發(fā)展。除了法律以外，還需要中央政府和各級地方政府及時(shí)總結(jié)農(nóng)民工終身職業(yè)能力提升體系中各種政策的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，并針對市民化進(jìn)程中農(nóng)民工在職業(yè)成長和職業(yè)轉(zhuǎn)換過程中的問題頒布更加詳細(xì)、操作性更強(qiáng)的政策法規(guī)，保障新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力提升體系的建立和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

在財(cái)政保障方面，由于終身職業(yè)能力開發(fā)體系是面向全體農(nóng)民工的，體系龐大、覆蓋面廣，需要大量的人力、物力、財(cái)力支持，因此，健全政府財(cái)政保障機(jī)制必不可少。發(fā)展終身職業(yè)能力教育，除了依靠占主導(dǎo)地位的政府的財(cái)政撥款外，還應(yīng)進(jìn)一步拓寬資金籌集渠道，建立政府、企業(yè)和個(gè)人三方共同承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制。首先，在政府層面，政府對農(nóng)民工終身職業(yè)能力培訓(xùn)的財(cái)政投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要增加中央對終身職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入，設(shè)立終身職業(yè)技能提升專項(xiàng)發(fā)展基金，重點(diǎn)發(fā)展《中國制造2025》所提出的制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)工程、智能制造工程、工業(yè)強(qiáng)基工程、綠色制造工程、高端裝備創(chuàng)新工程急需的高技能人才，保障我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有序推進(jìn)。其次，在企業(yè)層面，目前很多中小企業(yè)未能完全遵守政府規(guī)定的計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)，一些大規(guī)模企業(yè)對于提高在職職工職業(yè)技能素質(zhì)上的投入積極性也不高。政府可以借鑒目前企業(yè)替員工繳納“五險(xiǎn)一金”的做法，將企業(yè)包含農(nóng)民工在內(nèi)的在職員工職業(yè)能力提升培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)以法律法規(guī)形式固定下來，由有關(guān)部門進(jìn)行有效監(jiān)管。最后，在農(nóng)民工層面，加大新聞媒體對于終身學(xué)習(xí)和職業(yè)技能培訓(xùn)的宣傳，從思想層面提高農(nóng)民工對終身職業(yè)的認(rèn)識，鼓勵(lì)廣大新生代農(nóng)民工通過提升技能，獲得職業(yè)資格證書或者職業(yè)等級證書。另外，政府要減輕農(nóng)民工參加職業(yè)能力提升培訓(xùn)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)減免農(nóng)民工的培訓(xùn)學(xué)費(fèi)，并且同時(shí)推進(jìn)政府購買培訓(xùn)成果和提高受培訓(xùn)后技術(shù)工人的待遇。

第三，激勵(lì)機(jī)制。企業(yè)是終身職業(yè)能力開發(fā)主體，要加大對企業(yè)在終身職業(yè)能力開發(fā)教育投入方面的支持。政府應(yīng)制定相應(yīng)的激勵(lì)政策，完善利益補(bǔ)償機(jī)制，如稅收減免政策、專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼、貼息貸款等方式，調(diào)動企業(yè)參與新生代農(nóng)民工終身職業(yè)能力體系開發(fā)的積極性?？梢越梃b上海市的做法，將失業(yè)保險(xiǎn)基金用于參加失業(yè)保險(xiǎn)職工的技能提升培訓(xùn)，教育附加費(fèi)用于職工技能培訓(xùn)，實(shí)施效果都非常好。

對于終身職業(yè)能力開發(fā)對象——新生代農(nóng)民工的激勵(lì)措施，首先，要提高新生代農(nóng)民工對于終身學(xué)習(xí)的思想認(rèn)識?？梢酝ㄟ^電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)移動端等方式，廣泛宣傳新生代農(nóng)民工終身教育與學(xué)習(xí)的成才典型，以及通過參加技能培訓(xùn)成才獲得獎勵(lì)的先進(jìn)事跡，從內(nèi)心激發(fā)新生代農(nóng)民工提升技能獲得職業(yè)發(fā)展的學(xué)習(xí)積極性。其次，要繼續(xù)落實(shí)好政府購買培訓(xùn)成果的政策，減輕農(nóng)民工參加職業(yè)技能培訓(xùn)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?？梢越梃b英國“訓(xùn)練信用卡”的做法，為新生代農(nóng)民工發(fā)放培訓(xùn)券，農(nóng)民工可以使用培訓(xùn)券購買各種技能培訓(xùn)。最后，可以借鑒英國“終身學(xué)習(xí)賬戶”和日本“終身學(xué)習(xí)護(hù)照”的做法，在新生代農(nóng)民工群體中推行“學(xué)分銀行”的培訓(xùn)制度，通過學(xué)分累計(jì)與兌換等一系列激勵(lì)政策，調(diào)動農(nóng)民工參與終身職業(yè)能力提升的動力和積極性。

[注釋]

①劉會新，張立富.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下我國農(nóng)民工就業(yè)能力提升機(jī)制[J].改革與戰(zhàn)略，2017（9）：44.

②張敏.供給側(cè)改革下農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級研究[J].理論探討，2016（6）：101.

③劉義臣，史冉，孫文博.供給側(cè)改革背景下農(nóng)村人才的管理創(chuàng)新研究[J].經(jīng)濟(jì)問題，2016（8）：98.

[參考文獻(xiàn)]

[1]鄭愛翔.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力職業(yè)教育研究[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2017.

[2]馬建富.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工人力資本提升的職業(yè)教育培訓(xùn)路徑[J].教育發(fā)展研究，2014（9）.