我國高等教育管理體制法治化研究

王金蘭　梅媛

摘 要：國外高等教育有分權制、集權式以及分權與集權混合模式等管理體制，給大學以自主權是其共性。我國高等教育體制經(jīng)歷了探索期、確立期、行政體制改革深化期以及高校內(nèi)部體制管理體制改革深化期，其中，有經(jīng)驗，也有教訓與不足。因此，在高等教育管理體制法治化之路上，要建立高等教育立法體系化，應在具體制度設計上解決教育分權、內(nèi)部管理體制、投資渠道多元化以及高效監(jiān)督制約機制等問題。

關鍵詞：高等教育；管理體制；法治化

中圖分類號：G64 文獻標識碼：A 文章編號：1673-9132（2018）21-0188-03

DOI：10.16657/j.cnki.issn1673-9132.2018.21.121

一、國外高等教育管理體制的現(xiàn)狀

梳理國外發(fā)達國家的高等教育管理體制，我們發(fā)現(xiàn)，無論是當前世界高等教育宏觀管理體制三種類型代表的美國、法國與德國，抑或是英國、意大利，均呈現(xiàn)不同特點，也有其共性。

（一）美國的分權制

美國作為典型的地方分權制國家，高等教育管理體制呈現(xiàn)出地方統(tǒng)管、大學自主、社會監(jiān)督的格局，由地方政府或利益集團行使決策、立法、財政撥款、評估、監(jiān)督等職能，聘任教授、招生、專業(yè)及課程設置與調(diào)整、財政支出、經(jīng)費籌措等由學校自主決定。

1.政府的管理職能。美國聯(lián)邦政府沒有直接管理高校的權利，而是通過立法、撥款對高等教育管理宏觀調(diào)控；州政府通過確定高等教育的發(fā)展規(guī)劃、法律法規(guī)和財政資助補貼和預算、對高校創(chuàng)辦和學位的批準授予等方式，實現(xiàn)對地方高校的管理和控制。

2.高校內(nèi)部的管理體制。美國高校內(nèi)部管理體制呈現(xiàn)三個顯著特點：一是相對獨立的校董事會，二是校長負責制，三是教師參加管理（評議會）。其中，美國董事會機構獨立，權限比較大，體制成熟，具有裁決學校一切事務的權力；校長多由董事會任命，作為董事會的首席執(zhí)行官，校長負責學校的各項事務，并向董事會報告，如加強學校與各界的聯(lián)系，為學?；I資，招聘優(yōu)秀的教職工等；學校規(guī)章制度與學術政策的制定、學術事務管理的權力屬于評議會，如課程計劃，確定本科生和研究生的錄取標準，確定與教師和科研人員的聘任或晉升有關的人事政策。

（二）法國的集權式

法國高等教育管理體制一直是中央集權式，自拿破侖時代，法國大學被置于國家嚴格控制之下?，F(xiàn)在管理體制上作了一些改革，主要是加強立法監(jiān)督、資金支持上擴大大學自主權。1968年《高等教育改革指導法》突出了大學在管理、教學、財務等方面上的自主權。

1.外部管理集權。法國高校的許多事務都由政府管理，甚至如課程教學計劃等都由全國統(tǒng)一控制，體現(xiàn)其中央集權管理高校的特點。

2.內(nèi)部事務的管理。法國大學委員會是內(nèi)部管理的最高決策機構，成員由學院院長教授代表、研究所所長和其他外部人員組成， 并由教育部任命的校長主持工作，校長是政府的代表。大學委員會下還有若干專門化的委員會，對專業(yè)事提出處理意見。

（三）德國的集權與分權混合模式

聯(lián)邦政府有高校入學、結業(yè)、大學生學習資助等專項權力，同時強化校長管理權、引入高校董事會制度。

德國的馮洪堡在1810年創(chuàng)立了柏林大學，并為大學制定了“學習自由、研究自由、教學自由”的原則。學習自由、研究自由、教學自由的原則奠定了德國高等學校內(nèi)部管理系統(tǒng)的基本特點和格局。德國高校實行校長責任制，校長為最高領導人；高校內(nèi)部分別建立有校務委員會、學術委員會等專門的決策機構，負責高校內(nèi)部事務決策，如課程設置、教學計劃安排等，大學的管理權向?qū)W術型傾斜，顯示“教授治校”的特點。

受聯(lián)邦國家制度和學術自由的傳統(tǒng)影響，德國高等教育曾以“國家官僚—教授”管理模式成為世界高等教育的樣板。進入20世紀60年代以后，該模式受到詬病，德國對政府與高校的權力關系、財政制度、人事制度等方面進行了大刀闊斧的改革。

（四）英國模式

英國采取政府宏觀引導、高校自治的高等教育管理體制。政府通過教學質(zhì)量評估、資金支持等手段提高教育質(zhì)量，高校內(nèi)部實行委員會決策下的校長負責制，學校的管理由校長領導下的行政體系來執(zhí)行。英國主張政府在高校的發(fā)展過程中避免做得過多以至于妨礙高校的自主經(jīng)營，教育部負責制定宏觀政策，具體細則由教育部組建的各個獨立的機構制定、落實。高校內(nèi)部推行委員會決策、校長負責的內(nèi)部管理體制。

（五）意大利模式

作為現(xiàn)代大學發(fā)源地的意大利，將“藝術和科學是自由的，與此相對應的教育也是自由的”寫入其憲法，意大利的高等教育管理體制以給大學充分的自主權為其顯著特點。意大利的高等教育管理體制中以大學在法律規(guī)定范圍內(nèi)享有自主權為顯著特點，實施教學自治、國際學生流動、教育體制以學生為中心，以提高教育體制的靈活性。意大利以教育、大學和研究部、全國大學委員會、意大利大學校長委員會、全國大學生委員會、全國大學評價委員會作為高等教育管理和協(xié)調(diào)機構，其大學自主權的特征極為突出。

綜上，美國、德國、法國是當前世界的高等教育宏觀管理體制三種類型的代表，英國、意大利的高等教育體制也具有明顯的特征與優(yōu)勢，可供借鑒。國外發(fā)達國家對高等教育體制的研究與實踐圍繞著政府與大學的關系、給大學自主權等方面開展研究與改革，這些研究與實踐給我國高等教育的改革提供了借鑒和參考。

二、我國高等教育管理體制的歷史與現(xiàn)狀

（一）我國高等教育管理體制的歷史回顧

1.探索期（建國初期—1977年）。從高等教育管理中央集權管理、高校內(nèi)部校長負責制到中央與地方兩級管理，高校內(nèi)部實行黨委領導下的校長為首的校務委員會負責制，我國高等教育行政體制建構完成。（1）宏觀層面。建國初期，我國仿照蘇聯(lián)模式調(diào)整全國高校的院系，高校由國家舉辦、分屬中央各部委和地方管理的“條塊體系”基本形成。（2）微觀層面。從建國初期校長負責高校全部工作的校長負責制，經(jīng)歷1956年的由校長主持、集體領導的黨委領導下的校務委員會負責制、1961年強調(diào)黨的領導核心，實行黨對高校的統(tǒng)一領導以及“文革”期間的高校實行黨的一元化領導，到1978年以后開始實行黨委領導下的校長分工負責制， 并逐漸在部分高校試行校長負責制。在校院系管理層級上，從建國初期的院系兩級管理體制到20世紀中期以后規(guī)模較大的高校開始建立校、院、系三級管理體制，逐漸下放人、財、物、事等權力給學院， 學院成為介于校、系之間的辦學實體，系成為高校的基層職能機構。高校內(nèi)設機構及人事制度上，行政系統(tǒng)設有教務、科研、人事、財務等職能機構，黨委系統(tǒng)設置了組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等部門，各類群團組織也相應成立。

2.確立期（1978年—1998年）。《高等教育法》以法律的形式確定了中央與地方兩級管理，高校具有法人資格，享有一定的辦學自主權。（1）宏觀層面：“條塊分割”體制。在“文革”之后，我國對高等教育管理體制進行了調(diào)整。1978年2月，國務院轉(zhuǎn)發(fā)《教育部關于恢復和辦好全國重點高等學校的報告》，開始著手調(diào)整高校領導體制，除了全國重點高校和少數(shù)院校由國務院有關部委直接領導外，其余大多院校則由有關部委和省、市、自治區(qū)雙重領導，且以部委為主；面向各省、市、自治區(qū)的重點高校，原則上由各省、市、自治區(qū)領導，有關部委給予支持。1979年9月，中央頒發(fā)《加強高等學校統(tǒng)一領導、分級管理的決定》，逐步恢復了“中央統(tǒng)一領導，中央和省、市、自治區(qū)兩級管理”的高校領導管理體制。1985年5月，中央頒發(fā)《關于教育體制改革的決定》，強調(diào)擴大高校辦學自主權。1986年3月，國務院發(fā)布《關于高等教育管理職責暫行規(guī)定的通知》，對國家教委等部委、省級政府管理高等教育的主要職責及高校自身的管理權限做了具體規(guī)定。（2）微觀層面：校長負責制。自1989年以后，我國高校實行黨委領導下的校長負責制，直到1998年《高等教育法》以法律的形式將其固定下來。

3.行政體制改革深化期（1998年—2009年）。1993年2月，國家教委發(fā)布《關于普通高等學校內(nèi)部管理體制改革的意見》，成為高校內(nèi)部管理體制改革的助推器。此后，我國逐步步入以建立現(xiàn)代化大學制度為目標的行政體制改革深化期，為此，我國出臺了《高等學校章程制定暫行辦法》《學校教職工代表大會規(guī)定》《高等學校學術委員會規(guī)程》等法規(guī)，修訂了《高等教育法》，明確了高校學術委員會職責。

4.高校內(nèi)部管理體制改革深化區(qū)（2010年至今）。在1999年6月，黨中央、國務院頒布了《關于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》，我國高等教育體制改革步入了深化區(qū)，進入了全面推進階段，進入了高校內(nèi)部管理體制改革深化區(qū)。高校內(nèi)部體制改革著手理順校院系關系、精簡內(nèi)設機構和管理人員、試點教育職員制度、推行崗位津貼和績效工資制度、后勤社會化制度等。

（二）我國高等教育管理體制的現(xiàn)狀梳理

1.我國高等教育管理體制之經(jīng)驗梳理。如前所述，我國高等教育逐漸國際化、現(xiàn)代化、大眾化與多樣化，逐漸縮短了與發(fā)達國家之間的差距，為實現(xiàn)中國夢提供了強大的人力資源支撐。但我國高等教育還存在著不足，在高校管理體制方面還存在影響高校教育教學質(zhì)量的桎梏。

2.厘清我國高等教育管理體制之不足。我國高等教育管理體制的主要不足表現(xiàn)為：在依法治校上存在不足，法律體系不完備、立法相對滯后；政府對高校放權與分權存在“缺位”與“越位”現(xiàn)象，或監(jiān)督不到位，或?qū)Ω咝Ｗ灾鳈噙^多束縛；高校評估機制不健全，采用千篇一律的評估條款，忽略了高校的不同類型，忽略了高校之間的不同特點；高校內(nèi)部管理體系中存在行政權力與學術權力錯位的現(xiàn)象，高校的機構設置在一定程度上更像國家行政機構，而不是教學科研單位；教育資源投資渠道單一，缺乏社會與個人的參與。

三、我國高校管理體制立法體系化及制度設計的建議

（一）高等教育立法體系化

高等教育的發(fā)展離不開法治之路，高等教育的立法要體系化、健全化。《高等教育法》是一部總法、上位法，高等教育立法應當在《高等教育法》的統(tǒng)領下，在高等教育的投入、評審、質(zhì)量等與高等教育發(fā)展關系重大的幾個方面做好立法，要制定大學治理規(guī)則、大學教育監(jiān)管規(guī)則、社會參與規(guī)則、高校內(nèi)部治理制度等一系列規(guī)范，形成高等教育管理體制法律體系化，用立法引導、推進、保障我國高等教育的改革與發(fā)展。

（二）高等教育的制度設計

在高等教育的具體制度設計上，應當考慮以下政府與高校之間教育權力的分配、高校內(nèi)部管理權的配置等制度內(nèi)容，保障高校的健康運行與發(fā)展。

1.教育分權制度。高等教育制度中處理好中央與地方在管理高等教育的職能，處理好黨的堅強領導與高校行政權的關系。要改變政府對高校包管過多、統(tǒng)得過嚴的現(xiàn)狀，將高等教育管理權歸屬高校，讓作為法人的高校成為高等教育的實際管理者。

2.高校內(nèi)部管理體制。高等教育的管理要立足高等教育的本質(zhì)屬性與外延，高校內(nèi)部管理應當“去行政化”，以彰顯高校自身的內(nèi)涵。在我國高等教育中，要完善“黨委領導、行政管理、教授咨詢”的管理體制，由黨委把握辦學方向、發(fā)展戰(zhàn)略、辦學模式、改革思路等關系全面的大局，以校長為首的行政管理隊伍對人、財、物、事進行計劃、組織、管理、指揮與協(xié)調(diào)，學術委員會行使高校的學術權力；應當制定激勵措施，激發(fā)教師樹立創(chuàng)新意識，提高創(chuàng)新能力，充分體現(xiàn)現(xiàn)代大學的創(chuàng)造性、包容性、開放性、批判性和獨立性；在高校切實實行人員聘任制度，實行按需設崗，以業(yè)績?yōu)閷?，引入競爭機制，優(yōu)化高校師資隊伍。

3.高校投資渠道多元化制。高等教育是面向世界、面向未來的教育，它具有準公共產(chǎn)品的屬性，鑒于此，應該改變由政府投資的單一化投資渠道，探索高等院校投資渠道多元化的路徑。除了民辦高校外，在國辦高校中也可以嘗試社會投資渠道，讓我國高校在科技創(chuàng)新、提升教育教學質(zhì)量上注入更多的資源保障。

4.健全高校監(jiān)督制約機制。監(jiān)督是任何法人健康發(fā)展的必要保障，高等教育具有公益屬性，具有公共物品性，基于此，對高校的管理必須給以監(jiān)督。監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督，如校務公開、教代會制度，也包括外部監(jiān)督，如教育、財政等行政部門的監(jiān)督，社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，讓高校的建設與發(fā)展在陽光下健康運行。

綜上所述，縱觀世界各國，高等教育管理體制有不同，也有共性。無論是分權型，還是集權型，抑或是分權與集權結合型，乃至其他管理模式，給高校以更多的自主權是世界發(fā)達國家高校管理體制的共同特點與發(fā)展趨向。在全面推進依法治國的今天，高校管理體制也要步入法制化之路。

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