關(guān)于政府采購降低行政成本的研究

摘 要：政府行政成本是政府向社會提供一定的公共服務(wù)所需要的行政投入或耗費的資源，是政府行使其職能必須付出的代價，是政府行使職能的必要支出。行政成本合理與否將直接關(guān)系到政府的公信力以及政權(quán)的合法性。文章將從我國現(xiàn)行公務(wù)人員公務(wù)旅游體制著手，對旅行社參與政府采購的有效性進行分析。從公務(wù)旅游這一方面探尋降低行政成本，提高行政效率的制度上的方法。

關(guān)鍵詞：行政成本；政府采購；公務(wù)旅游

近年來，我國經(jīng)濟高速增長，高昂的行政成本所帶來的諸多現(xiàn)實問題不斷浮出水面，成為學(xué)術(shù)界乃至整個社會關(guān)注的焦點。2011年3月，國務(wù)院明令要求98個中央部門公開“三公消費”①支出，公務(wù)旅行的經(jīng)費必然出現(xiàn)緊張趨勢。參與政府采購可以更專業(yè)化地為政府提供安排交通、住宿、會務(wù)等服務(wù)。由于旅游公司在市場通道和人員方面有集約化管理，政府采購旅游服務(wù)有助于降低成本，避免“暗箱”操作。把旅游服務(wù)納入政府采購，可以進一步精簡政府機構(gòu)。而旅行社可以借此機會擴大銷售渠道，保證銷售對象，是一件互惠互利的事情。但在政府采購的實際操作過程中還是有不少的缺陷和問題。

1 行政成本與政府采購

1.1 行政成本與不良行政成本

1.1.1 行政成本。行政成本問題實質(zhì)上就是如何處理好政府與公民之間“委托—代理”關(guān)系的問題，能否將行政成本控制在一個合適有效的范圍之內(nèi)，這不僅關(guān)系到一國行政管理效能的好壞高低，更關(guān)系到該國政府的合法性、權(quán)威性基礎(chǔ)能否持續(xù)?！拔小怼钡年P(guān)系亦默認(rèn)了委托人的利益并非總是代理人的直接理性考量范疇的現(xiàn)實。由此，行政成本的消耗自然就不可避免地會產(chǎn)生對社會和公民而言，或正向、或負(fù)向的影響與后果?；谶@種觀點，可以將行政成本分為兩類： 必須行政成本與不良行政成本。

1.1.2 不良行政成本。 不良行政成本則指，行政成本中除去政府及其官員為履行職能推進社會發(fā)展所必需的維持經(jīng)費以外的部分，服務(wù)對象為政府及其官員，對公民或社會的影響為負(fù)。不良行政成本不僅帶來財政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，侵害必須行政成本的直接后果，更損害了法律的權(quán)威，加重了人民的負(fù)擔(dān)?！靶姓杀緫?yīng)當(dāng)保持在一個合理的范圍之內(nèi)： 成本過低，投入太少，無法滿足政府履行社會賦予的職能及日常工作的需要，效率和效能的目標(biāo)得不到實現(xiàn)；而成本過高，占用過多的社會經(jīng)濟資源，則會造成社會資源的浪費，產(chǎn)生內(nèi)耗、腐敗，影響發(fā)展進程中其他方面的需求。”②因此，確定政府行政成本的基本原則是保證“必須行政成本”正常開銷的同時盡量控制“不良行政成本”的規(guī)模，而非一味地貪少求多。

1.2 政府采購

20世紀(jì)70年代末以來，政府逐漸減少壟斷性的公共服務(wù)直接生產(chǎn)模式，開始從單一中心治理走向多中心治理，政府日益重視將公共服務(wù)以合同的形式外包給私營部門，以期減少開支，控制政府規(guī)模，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，增加公眾的滿意度。

2 公務(wù)旅游的現(xiàn)狀與問題

2.1 政府對公務(wù)旅游的操作規(guī)定不規(guī)范

在政府對公務(wù)旅游進行政府采購之前，很多單位為公務(wù)旅游設(shè)立了專門的接待部門，負(fù)責(zé)迎來送往。單位部門組織職工赴外地考察，一般是與當(dāng)?shù)氐娜舜蠼哟块T接洽安排食宿，而他們也接待了一些同行來本地的考察，長此以往給雙方都增加了不少負(fù)擔(dān)，而且某種程度上也會積累下一些矛盾。顯然，這種與權(quán)力相結(jié)合的部門、單位操作外出，尤其是出境考察模式已經(jīng)形成了一種豐盛、無風(fēng)險的利益，不利于政府的管理和形象。

2.2 缺乏制度約束的關(guān)系過于脆弱

政府和公民間的“委托—代理”關(guān)系本質(zhì)上是一種契約關(guān)系：通過契約，政府接受公民的委托，代表公民的利益從事公共事務(wù)的組織管理以及公共服務(wù)的供給等活動。從這個意義上講，公民的授權(quán)是政府合法性的唯一來源，政府必須代表也只能代表公共利益。然而，這只是一個理想狀態(tài)。政府利益并不完全等同于公共利益，政府各部門單位，乃至具體到各組織成員都有著各自不同的特殊利益，只不過與其他利益主體相比，政府與公共利益的關(guān)系更加密切和規(guī)范而已。政府與公民之間的責(zé)任關(guān)系實則相當(dāng)脆弱，稍有制度縫隙，則政府的自利性便超出公共利益考慮，實現(xiàn)自我膨脹以及私利。

2.3 信息公開度不夠致使公民監(jiān)督缺位

政府與公眾之間的信息存在明顯的不對稱，公眾一般情況下難以獲得有效的信息處于信息弱勢地位。信息公開度不夠，政務(wù)活動透明度低，社會成員參政議政的渠道不暢通，進而導(dǎo)致公民政治參與低，政務(wù)活動缺乏有效的社會監(jiān)督，看似公民主動退出，但最終受損的還是公民的權(quán)益。信息不對稱，職務(wù)消費和私人消費難以區(qū)分，到底是“公用”還是“私用”難以監(jiān)督；在績效考核時，同樣由于考核部門對成本信息掌握不充足，公共部門產(chǎn)出難以衡量，以至績效難以評估。正是由于公共消費部門的信息優(yōu)勢地位，使得各項消費的支出難以控制，而外部監(jiān)管也難以實現(xiàn)。

3 規(guī)范政府采購的制度對策

3.1 明確公務(wù)旅游的標(biāo)準(zhǔn)

要使得公務(wù)人員公費旅游問題得到解決，關(guān)鍵在于如何通過制度的約束，將其規(guī)范在必須行政成本的范圍之內(nèi)，避免其背離“代表公民利益，為公共管理職能服務(wù)”的初衷，淪為不良行政成本。要完善立法，明細(xì)政府開支范圍，并將公務(wù)旅游與“公費旅游”明確地區(qū)別開來，制定出具有可操作性的指標(biāo)。一方面，與政府官員職務(wù)掛鉤，為官員的職務(wù)消費額制定明確的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定最高限額，實施總量控制；對于公費外出費用審批等已有相對具體的規(guī)定的問題，應(yīng)加大監(jiān)督與規(guī)定實施的力度。同時，要對干部職務(wù)消費的規(guī)定進行立法，明確開支的范圍、數(shù)額、審批程序、審計監(jiān)督、處罰措施等每一個具體項目和環(huán)節(jié)，并使之具有法律效應(yīng)，作為考核政府官員的重要內(nèi)容。

3.2 強化預(yù)算約束機制

預(yù)算從根本上說即是納稅人及其代議機構(gòu)控制政府財政活動的機制之一。相比來說，國外一些政府的預(yù)算通常被嚴(yán)格規(guī)定和約束。而我國的預(yù)算一般比較粗略、籠統(tǒng)，約束性不大，且很多都沒有被納入到預(yù)算體制內(nèi)。從這個方面講，預(yù)算編制的細(xì)化分類工作，對于公用經(jīng)費支出的標(biāo)準(zhǔn)化，最終達到強化預(yù)算約束機制、控制不合理行政支出的目的，是極其重要的。具體針對公務(wù)人員公費旅游問題，應(yīng)將公務(wù)人員外出考察學(xué)習(xí)所產(chǎn)生的消費列入到政府財政預(yù)算體系中，并接受各方面的監(jiān)督，分別從事前、事中到事后三個階段進行管理，在全年的預(yù)算安排中細(xì)化到每月的計劃和年終的決算。

3.3 建立行政成本信息公開機制

政府信息公開是建設(shè)廉價效能政府的必要前提，要求政府在管理過程中盡量做到?jīng)Q策公開、過程公開、結(jié)果公開，保持信息獲取渠道的暢通。建立行政成本信息公開機制，要在已有《政府信息公開條例》等法規(guī)條文的基礎(chǔ)上，一方面繼續(xù)建立健全相應(yīng)的政務(wù)公開制度，如行政成本預(yù)決算及其信息公開制等，強調(diào)行政成本的的信息公開透明。政府部門在官方網(wǎng)站或者其他信息渠道上應(yīng)及時詳細(xì)的公布有關(guān)信息，減少信息不對稱，激活社會輿論，提高政府的效能。

注釋

①三公消費：指政府部門人員因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)車購置及運行費、公務(wù)招待費產(chǎn)生的消費。

②譚桔華：《政府行政成本簡論》，湖南： 湖南大學(xué)出版社，2005年，第4頁。

參考文獻

[1]譚桔華著.政府行政成本簡論[M].湖南大學(xué)出版社， 2005

[2]舒奮，袁平.我國政府公共服務(wù)外包績效影響因素的實證研究[J].浙江社會科學(xué).2012（08）

[3]楊樺，劉權(quán).政府公共服務(wù)外包：價值、風(fēng)險及其法律規(guī)制[J].學(xué)術(shù)研究.2011（04）

[4]王明杰.中國政府不良行政成本偏高的制度思考——對我國公務(wù)人員公費旅游的反思[J]. 蘭州學(xué)刊.2016（02）

[5]周政.促進旅行社參加政府公務(wù)活動采購（上）[N].中國旅游報.2005-10-10（008）

作者簡介

滕曄瑭（1994—），女，漢族，浙江金華市人，管理學(xué)碩士，浙江師范大學(xué)法政學(xué)院行政管理專業(yè)。