代際公平在基本養(yǎng)老保險并軌改革中的問題

張煜

摘要：2014年10月1日我國正式實行了養(yǎng)老金“并軌”改革。通過分析養(yǎng)老金在代際間的分配狀況，發(fā)現(xiàn)并軌之后不但沒有解決并軌前遺留的代際間問題，反而有所加重。其中制度變遷影響了養(yǎng)老金的代際不公，資金約束加重了代際間的養(yǎng)老金分配不公，人口結(jié)構(gòu)變化在代際角度放大了養(yǎng)老金的分配不公。而通過解決資金瓶頸，矯正轉(zhuǎn)軌遺留問題，延遲女性退休年齡及提高生育率可有效實現(xiàn)公平的代際分配。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險，養(yǎng)老金并軌，代際分配公平

我國的養(yǎng)老保險體制從20世紀90年代開始一直實行著“雙軌制”模式，然而一直備受詬病，終于，國務(wù)院在2014年下半年發(fā)布了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，該決定改革了機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度，也意味著我國正式結(jié)束了基本養(yǎng)老金雙軌制，實現(xiàn)了并軌。

一、基本養(yǎng)老保險的代際分配問題

（一）并軌前遺留的代際分配問題。

養(yǎng)老保險制度從“雙軌制”轉(zhuǎn)為“并軌制”，在起到一些改善作用的同時也延續(xù)性的帶來了代際之間不公的問題。遺留下的代際間不公平體現(xiàn)在以下三個方面：

首先是轉(zhuǎn)軌成本后移。我國由原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制度轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制社會養(yǎng)老保險制度，由此暴露出了在1997年正式成立基本養(yǎng)老保險前，存在國企對職工的長期欠庫，長期空轉(zhuǎn)單位和個人的養(yǎng)老金問題，尤其是有單位繳納的20%養(yǎng)老金，屬于為職工個人所交的補漏基金成為了歷史埋單[1]?！袄先恕焙汀爸腥恕倍紱]有養(yǎng)老金的繳費積累但有享受養(yǎng)老金的權(quán)利，由此形成了歷史債務(wù)問題。而面對巨大的轉(zhuǎn)制成本和資金缺口，我國的財政收入同時經(jīng)受著24年來新低的GDP增長率，面臨著嚴重的下行壓力。2015由國家統(tǒng)計局公布的我國2014年增長率僅為7.4%，而2015年與2016年也在持續(xù)走低，分別為6.9%和6.7%[2]。這樣的財務(wù)約束對于養(yǎng)老保險的分配來說又是新的挑戰(zhàn)。

其次是養(yǎng)老金替代率下降。國家審計署公布2012年8月的全國社會保障資金審計結(jié)果顯示，從2005年到2011年，國家已7次連續(xù)上調(diào)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險待遇，增長率為年均13.40%，然而全國城鎮(zhèn)職工的平均工資在1999年之后的年均漲幅超過了14%。由此比較可以發(fā)現(xiàn)，人均工資的增長高于養(yǎng)老金的增長，也就意味著養(yǎng)老金替代率的降低。此外，中國勞動統(tǒng)計年鑒顯示，企業(yè)職工替代率從2009年的47.34%降到了2011年的42.9%，下降幅度較大。此數(shù)據(jù)的明顯下降代表著收入差距在退休年齡人口和在職職工人口之間不斷擴大。而如果替代率繼續(xù)下降，同時伴隨著快速增長的老年人口份額，那么也將繼續(xù)擴大低收入的人口的比例，由此收入在不同代際間的差距將會越來越明顯地影響總收入的差距[3]。

再次是人口老齡化導(dǎo)致的撫養(yǎng)比上升也會增加代際間的再分配不公。在職職工與退休職員的供養(yǎng)比在1980年為13：1，而從21世紀開始，這一比例已下降到了3：1[4]。而伴隨著已成為新常態(tài)的持續(xù)走高的老年贍養(yǎng)率，以及持續(xù)下降的養(yǎng)老年齡人口比重[5]，代際之間的分配不公問題在養(yǎng)老保險體制中又會繼續(xù)加重。如若繼續(xù)按現(xiàn)行的方式即使年輕人負擔(dān)更多的方式解決養(yǎng)老體制的壓力，那么更大的負擔(dān)壓力將會落到未來的勞動年齡人口身上。

（二）并軌后加劇代際分配不公。

并軌之后的養(yǎng)老制度不可能避開之前所遺留下的代際分配問題，也就是說，并軌后不但需要面對原本就存在的代際分配不公，也要考慮改革之后對代際間分配的影響。而筆者認為，并軌后的養(yǎng)老保險體制愈發(fā)加重了代際間的分配不正義。

在并軌制改革之前，2014年10月之前機關(guān)事業(yè)單位的職工不需要繳納基本養(yǎng)老金，把這個群體的職工分為兩個部分。一部分是在并軌改革之前已經(jīng)退休，他們在退休之后享受的養(yǎng)老金待遇原本由財政部分支出，而并軌之后被納入了同一個養(yǎng)老保險體系，無疑增加了支付壓力。另一部分是是在改革前參加工作、改革后退休，也就是所謂的“中人”，這部分職工的數(shù)量較多，而他們在過去有很長一段的“視同繳費年限”，在這段期間這部分“中人”并沒有屬于個人的養(yǎng)老金積累，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利卻在積累，那么在并軌后如果脫離了政府補助，未來代必將繼續(xù)接受轉(zhuǎn)嫁到他們身上的這部分人的養(yǎng)老負擔(dān)。

在養(yǎng)老金并軌之后，未來代的職工在繳納養(yǎng)老金時，負擔(dān)了自己未來的養(yǎng)老待遇，也負擔(dān)了“雙軌制”下企業(yè)職工群體遺留下的轉(zhuǎn)制成本，此外還加了由“并軌”帶來的機關(guān)事業(yè)單位職工的“歷史欠賬”，負擔(dān)并軌后所帶來的巨額養(yǎng)老金缺口。根據(jù)代際核算模型，在并軌改革后，未來代需要承擔(dān)現(xiàn)存代兩倍多的凈繳費負擔(dān)，這是不符合可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵的[6]。很明顯在代際間的分配是不正義、不公平的，也必然會強化代際間的矛盾。

二、代際間分配問題原因的分析

（一）政策變遷對代際分配的影響。

目前對養(yǎng)老保險制度的形成有重要影響的兩次制度變遷是：現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向統(tǒng)賬結(jié)合制、雙軌制轉(zhuǎn)為并軌制。1997年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，實現(xiàn)了“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“統(tǒng)賬結(jié)合制”的轉(zhuǎn)變。在這次制度變遷后，“老人”的個人賬戶中沒有積累資金，“中人”的個人賬戶資金積累顯著不足，于是兩種制度結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變帶來的轉(zhuǎn)軌成本出現(xiàn)在了“老人”的養(yǎng)老待遇與“中人”的過渡期待遇中，也隨之轉(zhuǎn)嫁到了在職和未來將在職的職工的身上。此后，2014年的并軌改革在前一次的制度變遷基礎(chǔ)之上實行，也同時延續(xù)了由第一次制度變遷導(dǎo)致的轉(zhuǎn)軌成本。然而在與前一次一樣，養(yǎng)老金的缺口和轉(zhuǎn)軌成本問題始終沒有被實質(zhì)性的解決，而是用“新人”和“中人”繳納的養(yǎng)老保險費來支付“老人”的養(yǎng)老金，且用“新人”的繳費來解決機關(guān)事業(yè)單位“老人”和“中人”的繳費欠賬，但如上文所述，此方法必然加劇代際不公。

（二）人口結(jié)構(gòu)變化對分配正義的影響。

國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國總?cè)丝谠?014年年末已超過13.6億，其中21 242萬人為60周歲及以上人口，占總?cè)丝诒戎貫?5.5%，137 55萬人為65周歲及以上人口，所占比重為10.1% [7]。人口老齡化必然導(dǎo)致養(yǎng)老保險的可持續(xù)性遭到進一步破壞，同時愈加嚴峻的老齡化態(tài)勢，也代表著我國已延續(xù)了幾十年的“人口紅利”即將消失殆盡。

人口紅利是促進以往30 多年我國經(jīng)濟保持高速增長的重要因素，也同樣是保證養(yǎng)老保險制度平穩(wěn)運行的重要因素[8]。我國的人口金字塔已經(jīng)從過去的 “靜止型”演變成 “擴張型”，并且逐漸趨向于“收縮型”，這意味著人口結(jié)構(gòu)的變化不僅伴隨著快速增加的老年人口，以及持續(xù)減少的勞動年齡人口，這與過去我國勞動力富足形成了對比，勞動力從過剩逐漸走向短缺的趨勢日益明顯。聯(lián)系到養(yǎng)老金的收繳，由于老年人口增加，退休人員的養(yǎng)老金支付規(guī)模持續(xù)增加，開始享受養(yǎng)老金待遇的人口不斷增加，而由于勞動人口減少，負擔(dān)養(yǎng)老保險的繳費人口減少。收入減少然而支出增加的局面，必將影響我國基本養(yǎng)老保險的正常平穩(wěn)運行，也直接影響其制度的可持續(xù)發(fā)展，愈發(fā)使各代之間的不公平問題凸顯。

三、養(yǎng)老保險制度的改進建議

養(yǎng)老金并軌要實現(xiàn)的不僅是簡單的制度并軌，而是要在不同群體之間公平分擔(dān)繳費負擔(dān)，并有效縮小群體間的待遇差距。結(jié)合對基本養(yǎng)老保險實證分析，通過完善頂層設(shè)計，多支柱的養(yǎng)老保險體系促進代內(nèi)與代際間分配公平。本文謹慎地給出以下幾項改進建議。

（一）解決資金瓶頸以促進分配正義。

由于資金來源的約束造成養(yǎng)老金負擔(dān)后移的缺口也難以被填補。而通過解決資金來源的瓶頸，可有效促進分配正義。

第一，政府應(yīng)當履行其主體責(zé)任。我國目前在養(yǎng)老體制中面臨著財政支出增大和財政收入下行的雙重考驗，然而盡管財政壓力很大，但政府不可逃避其必要的責(zé)任，也就是本身由制度和轉(zhuǎn)制帶來的問題。在并軌之前，我國企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率低于50%，明顯低于機關(guān)事業(yè)單位職工的替代率，也跌破了國際警戒線。同時我國的總體社保水平偏低，可同時數(shù)額龐大的行政經(jīng)費在機關(guān)事業(yè)單位和行政機關(guān)中出現(xiàn)，這不僅構(gòu)成了代內(nèi)的分配差距，也為政府負擔(dān)起責(zé)任提供了依據(jù)。此外也有學(xué)者在分析財政支出結(jié)構(gòu)之后認為財政支出規(guī)模是可以負擔(dān)的（鄭秉文.2014）[9]。為了調(diào)節(jié)代內(nèi)分配不公的局面，應(yīng)當在并軌之后和之前負擔(dān)機關(guān)事業(yè)單位的財政支出一樣，履行其責(zé)任填補缺口。

第二，增大養(yǎng)老金增值率。養(yǎng)老金自身的增值保值對于解決資金問題來說非常重要。根據(jù)精算模型的測算，當養(yǎng)老金的保值增值率達到3.8%時，可幾乎實現(xiàn)平等的未來代與現(xiàn)存代的養(yǎng)老金負擔(dān)（張寒，2014）。而2015年基本養(yǎng)老基金平均收益率僅為2.32%，對比之下社會保障基金的平均收益率達到了8.36%，企業(yè)年金為7.87%，因此還有很大增值空間。

（二）矯正轉(zhuǎn)軌遺留問題導(dǎo)致的分配不公。

根據(jù)十八屆三中全會《決定》，個人賬戶將采取名義賬戶制 （NDC），為本輪改革的重要制度創(chuàng)新之一，它將有利于有效減輕財政負擔(dān)。因此做實個人名義賬戶可在資金上消除轉(zhuǎn)軌成本。名義賬戶制通過記賬個人的繳費和收益部分，依據(jù)此來發(fā)放未來的養(yǎng)老金，參保人在可開始領(lǐng)取養(yǎng)老金后，按照該記賬利率累積計算出的金額領(lǐng)取個人養(yǎng)老金。而對于已做實的賬戶資金，可將資金轉(zhuǎn)入全國社會保障基金共同參與投資運營，同時以記賬余額不變?yōu)榛A(chǔ)。另外未做實的賬戶資金通過記錄來明晰養(yǎng)老金繳費者應(yīng)享受的權(quán)益。此外名義賬戶制可在人口年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變動時自動調(diào)整相應(yīng)合理的給付水平，保證養(yǎng)老金的資產(chǎn)和負債可保持在平衡狀態(tài)。而我國已經(jīng)建立了全國社會保障基金，且基金運營規(guī)?？捎^，也為個人賬戶轉(zhuǎn)入名義賬戶創(chuàng)造了條件[8]。這不但是化解財務(wù)風(fēng)險、消除轉(zhuǎn)軌成本的可行路徑，也將是緩解繳費負擔(dān)在代際間轉(zhuǎn)移的有效辦法。

（三）其他改革促進分配正義。

第一，通過延遲女性退休年齡的部分來促進代際分配正義。根據(jù)測算（張寒，2014），出當女性職工退休年齡調(diào)整為59歲時，基本可以實現(xiàn)代際公平，意味著現(xiàn)存代與未來代的人均養(yǎng)老保險繳費負擔(dān)差距不大。結(jié)合我國人口預(yù)期壽命來看，應(yīng)當適當延遲女性退休年齡。根據(jù)第六次人口普查的調(diào)查結(jié)果，我國男性平均預(yù)期壽命為72.38歲，女性平均預(yù)期壽命為77.37歲[10]。而根據(jù)聯(lián)合國提供的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，當平均預(yù)期壽命達到70至72.5歲時，每五年男性平均壽命增加0.45歲，女性增加1.4歲。因此可預(yù)測我國男性平均預(yù)期壽命己達73歲左右，女性平均預(yù)期壽命大約達到80.37歲[11]，女性的平均壽命已經(jīng)顯著長于男性，但目前的養(yǎng)老金繳費年限中女性的退休年齡卻低于男性，這代表著在負擔(dān)與收入在代際間分配時女性職工承擔(dān)了少于其義務(wù)的繳費負擔(dān)。如果通過轉(zhuǎn)移一部分養(yǎng)老負擔(dān)至當代女性職工，則未來代的養(yǎng)老負擔(dān)可預(yù)見到將會適當下降。

第二，提高生育率。我國的人口結(jié)構(gòu)變化和人口紅利的消失給養(yǎng)老保險制度帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，也給養(yǎng)老金在未來代的分配造成了巨大的負擔(dān)。因此提高生育率，在未來提供足夠的勞動力來贍養(yǎng)退休老人，養(yǎng)老保險制度才可以長久持續(xù)下去。我國目前已全面開放了二胎政策，這對于提供生育率必將提供一定的幫助。除此之外，可以通過提高“全面二孩"政策的宣傳力度來起到輔助作用。同時也應(yīng)實時關(guān)注人口結(jié)構(gòu)與數(shù)量的變化，借鑒歐洲以及東亞各國以往的經(jīng)驗，避免低生育成為被普遍接受的社會價值觀，使得鼓勵生育政策出現(xiàn)失效問題，防止“低生育陷阱”的發(fā)生。由此來促進實現(xiàn)合理的人口結(jié)構(gòu)，調(diào)整養(yǎng)老保險的參保人口，保障社會保險制度的“可持續(xù)”平穩(wěn)運行，也有效改善代際間的分配。

參考文獻：

[1] 立國.分配正義、財政責(zé)任與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建設(shè)——基于吉林省的思考.齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報.2017

[2] 國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，www.stats.gov.cn

[3] 侯慧麗； 程杰.老齡化社會中養(yǎng)老金代際代內(nèi)收入差距與養(yǎng)老金再分配.人口與發(fā)展.2015-01-29

[4] 張寒.并軌后的機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險代際公平研究.華僑大.2016

[5] 鄭秉文.機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統(tǒng)”.中國人口科學(xué).2015-02-01

[6] 張寒.并軌后的機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險代際公平研究.華僑大.2016

[7] 中華人民共和國統(tǒng)計局.2014 年國民經(jīng)濟在新常態(tài)下平穩(wěn)運行.http： / /www. stats. gov. cn /tjsj /zxfb /201502 /t20150211 _682459. html

[8] 韓燁.論養(yǎng)老金并軌改革的目標定位、約束因素與對策選擇.社會科學(xué)戰(zhàn)線.2016-09-01

[9] 鄭秉文主編（2014）.中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014.經(jīng)濟管理出版社

[10] 數(shù)據(jù)來源：http：//roomx.bokee.eom/7044380.html

[11] 胡裝中國分城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村人口平均預(yù)期壽命探析川.人口與發(fā)展.2010-2016