不合理使用文物建筑之騰退路徑

陳彬彬 姚蘋 邵蕓

[摘要]隨著北京市全面落實(shí)“四個(gè)中心”戰(zhàn)略定位，有序疏解非首都功能，京津冀協(xié)同發(fā)展地逐步推進(jìn)，不合理使用文物建筑的騰退和規(guī)劃使用提上日程。本課題就北京市東城區(qū)的不合理使用文物建筑騰退展開(kāi)調(diào)研，探索新路徑新方式，為文物建筑騰退提供參考和智力支持。

[關(guān)鍵詞]不合理使用 文物建筑 騰退路徑 法律保障

[中圖分類]D92 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? [文章編號(hào)]1009-4245（2018）01-0052-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.01.012

文物是承載和傳承歷史文化的重要符號(hào)，是不可再生的寶貴資源，文物保護(hù)工作在北京這座歷史文化名城中具有極其重要的地位。2014年2月，習(xí)近平總書(shū)記視察北京時(shí)曾指出：“北京是世界著名古都，豐富的歷史文化遺產(chǎn)是一張金名片，傳承保護(hù)好這份寶貴的歷史文化遺產(chǎn)是首都的職責(zé)?！笔舜笠詠?lái)，中央對(duì)于首都工作進(jìn)行了總體部署——非首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展，這也是北京“十三五”規(guī)劃的中心任務(wù)。其中，為強(qiáng)化首都核心功能，落實(shí)城市戰(zhàn)略定位和保護(hù)古都傳統(tǒng)而開(kāi)展的建設(shè)北京城市副中心、設(shè)立雄安新區(qū)等舉措，對(duì)北京古城保護(hù)和歷史文化傳承都具有里程碑意義。

《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》的推出，確定了首都發(fā)展的總體藍(lán)圖，對(duì)文物的保護(hù)提出了更高、更迫切的要求，也給騰退不合理使用的文物建筑提供了新的契機(jī)。東城區(qū)位于首都功能核心區(qū)，老城面積為30.98平方公里，占北京老城總面積的一半，屬于歷史文化名城保護(hù)的重點(diǎn)地區(qū)，是首都文化的集大成者，也是北京市歷史文化遺存最密集的地區(qū)。其中，不可移動(dòng)文物建筑356處，全國(guó)文物保護(hù)單位35處，市級(jí)文物保護(hù)單位70處，區(qū)級(jí)文物保護(hù)單位58處，國(guó)家級(jí)、市級(jí)約占全市的1/4和1/3。但很大一部分文物建筑占用情況嚴(yán)重，騰退困難，不能得到有效保護(hù)和合理使用。

一、 不合理使用文物建筑的現(xiàn)狀

（一）產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、保護(hù)責(zé)任難以落實(shí)

由于歷史原因，造成文物建筑產(chǎn)權(quán)情況復(fù)雜。北京市東城區(qū)的356 處文物建筑，其中央產(chǎn)98處、市產(chǎn)55處、區(qū)產(chǎn)120處、軍產(chǎn)18處、企業(yè)和個(gè)人產(chǎn)41處、混合產(chǎn)24處，區(qū)屬產(chǎn)權(quán)僅占33%，例如皇史宬，明清兩代的皇家檔案館，收錄著皇族的玉牒、歷代皇帝的實(shí)錄、《永樂(lè)大典》、《大清會(huì)典》等諸多重要史籍?；适穼k的產(chǎn)權(quán)單位是故宮，但北院的實(shí)際使用者是國(guó)家檔案局第一歷史檔案館。而南院自二十世紀(jì)七十年代起被用作員工宿舍，先后遷入故宮和第一檔案館的職工，目前有26戶居民。部分文物建筑的產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)分離，保護(hù)責(zé)任難以落實(shí)。又例如，位于北京市東城區(qū)朝陽(yáng)門內(nèi)大街137號(hào)院的全國(guó)重點(diǎn)文物建筑保護(hù)單位——孚王府，占地總面積達(dá)30000平方米，建筑格局與《大清會(huì)典》中規(guī)定的親王府形制相符，是研究清代王府建筑制度的典型案例，也是北京現(xiàn)存最完整的，級(jí)別最高的王府。但是，目前的孚王府中路院被幾家企業(yè)作為辦公用房占用，東、西院是居民大雜院，共有330戶住戶，文物建筑主體分割嚴(yán)重。

（二）不合理使用導(dǎo)致保護(hù)不到位、損毀嚴(yán)重

絕大多數(shù)文物建筑并不具備現(xiàn)代化的基本市政設(shè)施和生活設(shè)備，從居住角度來(lái)講，不適合于生活居住。但由于各種歷史原因，部分文物被當(dāng)作普通房子用于生活居住，成了“大雜院”，私搭亂建現(xiàn)象廣泛存在，通道狹窄，人口密度大，無(wú)序用氣、用電等問(wèn)題十分普遍，存在著嚴(yán)重的安全隱患，文物建筑也得不到及時(shí)的修繕和有效的保護(hù)，損毀厲害。孚王府，就是嚴(yán)重毀損的典型建筑，東、西院淪為居民大雜院，文物建筑主體周邊搭滿了非文物建筑——自建房，院落中的古建筑普遍結(jié)構(gòu)構(gòu)件變形、腐蝕嚴(yán)重，部分門窗變形，無(wú)法正常使用，曾經(jīng)的王府面目全非，淪為“城中村”。目前，東城區(qū)的356處文物建筑中，存在不合理使用的有154處，占總數(shù)的43%，其中多處年久失修、安全隱患嚴(yán)重，騰退修繕工作迫在眉睫。

（三）文物建筑現(xiàn)狀發(fā)揮不了傳承文化的社會(huì)屬性

文化是民生的最高端追求。2016年，北京市的人均GDP已達(dá)到11萬(wàn)元，東城區(qū)的人均GDP已經(jīng)超過(guò)23萬(wàn)元。人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)公共文化服務(wù)有了更迫切的需求。把凝聚著中華民族傳統(tǒng)文化的文物保護(hù)好、管理好，讓歷史說(shuō)話，讓文物說(shuō)話，彰顯文化價(jià)值，這也是服務(wù)公眾，改善民生的必然要求。但目前大量的文物建筑被占用、不合理使用，無(wú)法對(duì)公眾開(kāi)放，嚴(yán)重阻礙其發(fā)揮服務(wù)百姓的功能，現(xiàn)在應(yīng)該“還文物于民”。北京城共有15座王府被列為全國(guó)重點(diǎn)文保單位，只有恭王府對(duì)外開(kāi)放，其余14座都因被占用，普通民眾無(wú)法進(jìn)入。又比如清陸軍部海軍部舊址，也是段祺瑞執(zhí)政府舊址，是歷史積淀深厚的建筑院落，盡管北京市將其列為青少年愛(ài)國(guó)主義教育基地，但門口一直掛著“謝絕參觀”的牌子，沒(méi)能真正發(fā)揮其社會(huì)效益。

二、文物建筑騰退過(guò)程中的主要障礙

文物建筑騰退長(zhǎng)期滯后，列保和騰退嚴(yán)重失調(diào)，現(xiàn)已成為影響文物發(fā)展和合理使用的最大障礙。本課題組通過(guò)走訪東城區(qū)多處文物建筑院落，又到西城等其他城區(qū)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)文物建筑騰退難的問(wèn)題普遍存在，不僅北京乃至全國(guó)都是“老大難”問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重地困擾著地方政府建設(shè)部門和文物保護(hù)部門，其主要障礙表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）缺乏高層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

1.產(chǎn)權(quán)復(fù)雜帶來(lái)的協(xié)調(diào)難度大。以東城區(qū)計(jì)劃2020年前騰退的47處文物建筑為例，其中有央產(chǎn)7處、市產(chǎn)2處、企業(yè)和個(gè)人產(chǎn)1處、區(qū)直管公房35處、混合產(chǎn)2處，產(chǎn)權(quán)單位不同，所屬管理部門不同，騰退資金渠道也不同，工作協(xié)調(diào)難度大。還是以皇史宬為例，產(chǎn)權(quán)單位故宮的主管單位是國(guó)務(wù)院辦公廳，而使用者第一歷史檔案館的主管單位是中央辦公廳。按照屬地管理的原則，東城區(qū)政府要想獨(dú)立啟動(dòng)騰退，如果沒(méi)有高層統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，很難協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的央產(chǎn)、軍產(chǎn)。作為區(qū)級(jí)政府，談判和協(xié)商的余地有限，無(wú)力解決轄區(qū)范圍內(nèi)非區(qū)屬文物建筑騰退過(guò)程中所涉及的問(wèn)題。

2.騰退資金和房源缺口巨大。目前文物行政部門的每年的修繕專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)基本都能保證，且?？顚Ｓ茫荒苡糜隍v退。盡管文物建筑騰退被列為這幾年的工作重點(diǎn)，但還未形成長(zhǎng)效機(jī)制保證經(jīng)費(fèi)的足額到位。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，騰退成本以幾何倍數(shù)增加。在清陸軍部海軍部舊址的文物建筑主體內(nèi)，現(xiàn)有485戶居民，其產(chǎn)權(quán)單位中國(guó)人民大學(xué)曾數(shù)次做過(guò)居民騰退搬遷的計(jì)劃，均由于成本過(guò)高而數(shù)度擱淺，資金缺口在2006年已達(dá)千萬(wàn)元，預(yù)計(jì)到2018年將超過(guò)一億元，這對(duì)中國(guó)人民大學(xué)來(lái)說(shuō)是“無(wú)法承受之重”。據(jù)有關(guān)部門初步測(cè)算，東城區(qū)在2020年前計(jì)劃騰退的47處文物建筑中，約涉及1993戶居民，按戶均300萬(wàn)和兩套安置房源計(jì)算，約需資金59.7億元，房源約4000套。由于資金不足等情況，相當(dāng)一批市級(jí)以下的文物建筑騰退是依靠地塊開(kāi)發(fā)時(shí)，由開(kāi)發(fā)部門代征。有些由于工作難度大，變成了“死扣”，長(zhǎng)期擱置，導(dǎo)致文物建筑在拖延中受破壞程度越來(lái)越嚴(yán)重。所以，僅僅依靠產(chǎn)權(quán)單位或區(qū)級(jí)政府的財(cái)力投入，往往陷入“巧婦難為無(wú)米之炊”的困境。

（二）現(xiàn)有的法律保障措施乏力

《文物保護(hù)法》第二十六條規(guī)定：“使用不可移動(dòng)文物，必須遵守不改變文物原狀的原則，負(fù)責(zé)保護(hù)建筑物及其附屬文物的安全，不得損毀、改建、添建或者拆除不可移動(dòng)文物。對(duì)危害文物保護(hù)單位安全、破壞文物保護(hù)單位歷史風(fēng)貌的建筑物、構(gòu)筑物，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理，必要時(shí)，對(duì)該建筑物、構(gòu)筑物予以拆遷?！贝藯l款是保護(hù)文物建筑安全性的限制性規(guī)定，但是無(wú)法從根本上解決文物建筑被占用、不合理使用的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)于哪些文物建筑應(yīng)該騰退，目前也沒(méi)有統(tǒng)一的、具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不遵守騰退期限的住戶，也缺乏有力的強(qiáng)制措施。以東堂子4號(hào)、6號(hào)近代建筑為例，前期騰退了8戶后基本處于停滯狀態(tài)。2017年重新啟動(dòng)，安置成本、住戶的期望值自然會(huì)大大提高。據(jù)保守預(yù)計(jì)，每戶的補(bǔ)償款會(huì)增加100萬(wàn)左右。對(duì)于文物建筑的騰退，法律沒(méi)有賦予建設(shè)部門和文物保護(hù)部門強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，《文物保護(hù)法》被業(yè)內(nèi)稱為“軟法”，為此，目前文物建筑騰退基本上是按照普通的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目立項(xiàng)、協(xié)議等方式來(lái)推進(jìn)。

（三）相關(guān)法律、法規(guī)缺位或空白

《文物保護(hù)法》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》是現(xiàn)行文物建筑騰退征收的重要法律依據(jù)，其中，《文物保護(hù)法》是我國(guó)文物保護(hù)管理的基本法。但是，截至目前，我國(guó)尚未制定有關(guān)文物建筑騰退征收的專門性法律法規(guī)。2011年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》廢止以后，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施，提出可以對(duì)文物建筑實(shí)施征收，但至今尚未出臺(tái)《文物建筑征收實(shí)施細(xì)則》或者《文物建筑占用單位騰退管理細(xì)則》，現(xiàn)實(shí)中難以操作。對(duì)于文物建筑占用單位的騰退沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)定，也沒(méi)有要求文物建筑占用單位在申請(qǐng)新址建設(shè)審批時(shí)必須先騰退文物建筑，否則不予審批立項(xiàng)的規(guī)定。由于文物建筑騰退基本都是“騰人不拆房”，不屬于基本項(xiàng)目建設(shè)，一直不能在發(fā)改委立項(xiàng)，征收至今無(wú)法走通。目前，東城區(qū)文物建筑騰退不能采用征收等強(qiáng)制性手段，導(dǎo)致騰退過(guò)程中缺乏強(qiáng)制力，無(wú)法及時(shí)有效地完成。騰退文物建筑，“騰人留房”，成為文保工作中最難啃的骨頭。

（四）文物建筑利用方式單一，社會(huì)資金難以介入，融資困難

《文物保護(hù)法》第二十四條規(guī)定：“國(guó)有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場(chǎng)所的國(guó)有文物保護(hù)單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)?！贝藯l款為國(guó)有不可移動(dòng)文物的使用經(jīng)營(yíng)提出了限制性規(guī)定。2011年國(guó)家文物局頒發(fā)的《國(guó)有文物保護(hù)單位經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)管理規(guī)定》第七條：“文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)簽署合作協(xié)議。合作協(xié)議有效期不得超過(guò)5年。”2016年國(guó)家文物局又發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)文物合理利用的若干意見(jiàn)》：“鼓勵(lì)社會(huì)力量參與。文物行政部門要面向社會(huì)公開(kāi)征集保護(hù)利用方案和實(shí)施主體?！钡珜?shí)際上，因?yàn)槿狈φ嬲梢詤⒄諏?shí)施的細(xì)則，文物行政部門和社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)此都持謹(jǐn)慎態(tài)度，不敢逾越“紅線”。在合理利用方面，不可移動(dòng)文物的管理方引入社會(huì)機(jī)構(gòu)的實(shí)際比例非常之小。部分文物建筑免費(fèi)或者低價(jià)向社會(huì)公眾開(kāi)放，不允許社會(huì)資本進(jìn)入經(jīng)營(yíng)，經(jīng)濟(jì)效益低下，所導(dǎo)致的直接社會(huì)效應(yīng)是在前期文物建筑騰退時(shí)融資困難。如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)結(jié)合，維護(hù)文物建筑長(zhǎng)期有活力地運(yùn)營(yíng)，成為傳承文化、留住歷史記憶的公共空間是個(gè)難題。

三、多措并舉，加大文物建筑騰退的力度

習(xí)近平總書(shū)記在視察北京時(shí)指出：“要本著對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神，傳承歷史文脈，處理好城市改造開(kāi)發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用的關(guān)系，切實(shí)做到在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)?！苯Y(jié)合北京非首都功能疏解和市政府東遷，啟動(dòng)不合理使用文物建筑的騰退和保護(hù)性修繕，正逢其時(shí)，應(yīng)該加大力度，多措并舉。

（一）建立央地聯(lián)動(dòng)、市區(qū)統(tǒng)籌機(jī)制

被占用的文物建筑院落產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，歷史遺留問(wèn)題頗多，騰退時(shí)涉及的立項(xiàng)、申請(qǐng)資金和房源等方面，都不是區(qū)級(jí)政府能夠獨(dú)立推進(jìn)的。但是，文物騰退是地方各級(jí)政府的職責(zé)，這就需要建立一個(gè)能統(tǒng)籌央地、市區(qū)的機(jī)制和組織架構(gòu)，適時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策，徹底解決核心城區(qū)文物建筑騰退中出現(xiàn)的參與主體單一、融資難等突出問(wèn)題，比如：在提供異地房源時(shí)，必須以高層統(tǒng)籌和有效推進(jìn)支持異地安置。因此，須將文物建筑騰退納入京津冀協(xié)同發(fā)展、疏解非首都核心功能工作中頂層設(shè)計(jì)，宏觀統(tǒng)籌，建立市級(jí)層面的文物建筑騰退專項(xiàng)協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)，將國(guó)管局、中直機(jī)關(guān)管理局、市屬相關(guān)部門等納入其中，建立聯(lián)席會(huì)議制度和工作例會(huì)制度，定期報(bào)告對(duì)占用文物建筑的中央和市屬單位的協(xié)調(diào)情況，加大協(xié)調(diào)力度。同時(shí)，按照《文物保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，協(xié)調(diào)督促產(chǎn)權(quán)單位作為騰退工作的第一責(zé)任人，服從公益事業(yè)的需要，履行相關(guān)義務(wù)，積極配合市、區(qū)政府開(kāi)展騰退工作。

（二）多種方式并用，著力探索文物建筑騰退新模式

針對(duì)不同產(chǎn)權(quán)、不同使用情況的文物建筑，應(yīng)該視其具體情況，采用不同的騰退方式，做到一案一冊(cè)。

1.協(xié)議騰退。協(xié)議騰退方式相對(duì)比較成熟，廣泛應(yīng)用于拆遷，參考周邊項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與住戶洽談。程序相對(duì)簡(jiǎn)單，不需專門立項(xiàng)，適合住戶騰退意愿強(qiáng)烈、能接受補(bǔ)償方案的項(xiàng)目。東城區(qū)在2015年就以此方式完成了位于箭桿胡同的陳獨(dú)秀舊居騰退工作，目前已作為《新青年》編輯部和新文化運(yùn)動(dòng)紀(jì)念地向社會(huì)公眾開(kāi)放，同時(shí)也是社區(qū)文化場(chǎng)所。2017年啟動(dòng)清華寺二期協(xié)議騰退，由于前期宣傳工作到位，僅四天就實(shí)現(xiàn)100%居民簽訂協(xié)議。但協(xié)議騰退的弊端在于缺乏必要的強(qiáng)制力，容易遺留釘子戶，使得騰退工作不得不中斷，擱置幾年后再啟動(dòng)的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)難度往往會(huì)大幅增加。

2.以公益項(xiàng)目立項(xiàng)+征收。2011年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條規(guī)定：“由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要，可以納入征收范圍?！闭魇盏暮锰幵谟趶?qiáng)制性，在公告后對(duì)居民進(jìn)行搬遷補(bǔ)償，被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟、在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由做出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

盡管《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》將文物保護(hù)納入征收范圍，但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于文物建筑騰退不屬于基本項(xiàng)目，“騰人不拆房”，在發(fā)改委部門難以立項(xiàng)。所以，一方面政府發(fā)改委部門應(yīng)協(xié)同相關(guān)部門，探求符合文物建筑騰退特點(diǎn)的特別立項(xiàng)程序，暢通文物建筑騰退的征收路徑。征收可以適用私產(chǎn)性質(zhì)的文物建筑，也可以適用直管公房。對(duì)于直管公房性質(zhì)的文物建筑，可以視管理單位為所有權(quán)單位，在征收中將管理單位作為被征收人，將公房承租人作為第三人來(lái)實(shí)施征收。征收的法律后果是所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移后，公房租賃關(guān)系解除。另一方面，可以將文物建筑騰退項(xiàng)目納入公益建設(shè)項(xiàng)目中，以公益建設(shè)項(xiàng)目的名義在發(fā)改委實(shí)現(xiàn)征收立項(xiàng)并申請(qǐng)資金。成功的案例比如北京市西城區(qū)護(hù)國(guó)觀音寺，為騰退位于大柵欄的護(hù)國(guó)觀音寺，西城區(qū)文委以擬建立“大柵欄歷史文化博物館”為名向發(fā)改委申請(qǐng)征收立項(xiàng)，將護(hù)國(guó)觀音寺納入其中，同時(shí)騰退居住在里面的居民，2017年已完成騰退。同樣，將粵東新館規(guī)劃開(kāi)辟為“戊戌維新紀(jì)念館”，也是以公益項(xiàng)目啟動(dòng)了征收程序。這種方式的前提是要對(duì)文物建筑的合理使用有先期規(guī)劃，且用于公益事業(yè)。征收的缺點(diǎn)是周期長(zhǎng)、審批環(huán)節(jié)多，手續(xù)煩瑣。

3.解除公房租賃合同+民事訴訟。文物行政部門針對(duì)文物建筑被不合理使用、破壞嚴(yán)重、安全隱患多等問(wèn)題，根據(jù)《文物保護(hù)法》第二十一條的規(guī)定，確保文物安全和滿足向公眾開(kāi)放、宣傳教育的作用，向文物建筑的產(chǎn)權(quán)管理人發(fā)函，要求其履行管理職責(zé)，盡快遷出居民，制定修繕?lè)桨?，研究文物建筑的合理使用。產(chǎn)權(quán)管理人即依函向居民發(fā)布公告，要求與住戶結(jié)束租賃合同，以協(xié)議的方式完成騰退。整個(gè)協(xié)議過(guò)程中，采用征收的補(bǔ)償政策與運(yùn)作規(guī)范，公開(kāi)透明，堅(jiān)持一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)在規(guī)定期限后還不搬遷的住戶，啟動(dòng)民事訴訟，法院裁決后實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。在具體操作中，也充分考慮居民的基本居住權(quán)益和要求，給法院裁決創(chuàng)造條件。這種方式的好處是避開(kāi)了目前文物建筑無(wú)法直接征收立項(xiàng)的障礙，可以直接實(shí)施，民事訴訟保證了最后的強(qiáng)制性，程序簡(jiǎn)單，便于操作，時(shí)效性強(qiáng)。這種方式適用于所有區(qū)直管公房類文物建筑的騰退，但不適用私產(chǎn)類的文物建筑騰退。

（三）健全歷史文化名城保護(hù)相關(guān)配套法規(guī)和政策，以法治方式推動(dòng)文物建筑騰退

按照《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》的要求，完善文物保護(hù)與周邊環(huán)境管控的法規(guī)和機(jī)制，建立文物保護(hù)責(zé)任終身追究制度。嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)要求，嚴(yán)禁拆除各級(jí)各類不可移動(dòng)文物。將老城歷史文化街區(qū)、風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)及其他成片的傳統(tǒng)平房區(qū)整體劃定為地下文物埋藏區(qū)。結(jié)合功能疏解，開(kāi)展重點(diǎn)文物的騰退，實(shí)施九壇八廟皇家壇廟建筑群、王府建筑群等主題性文物保護(hù)修繕整治。因此，一方面，應(yīng)首先盡快完善文物建筑騰退方面的法律，現(xiàn)有的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確文物保護(hù)可以實(shí)施征收，相關(guān)有立法權(quán)限的部門就應(yīng)出臺(tái)《文物征收騰退實(shí)施細(xì)則》，明確立項(xiàng)等程序要求，暢通征收騰退路徑。應(yīng)由北京市政府法制辦牽頭，制定《北京市文物占用單位騰退管理細(xì)則》，并設(shè)立文物建筑騰退專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，每年列入預(yù)算，作為補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)由北京市文物局撥付相關(guān)區(qū)政府。另一方面，必須加強(qiáng)司法保障，用法治思維和法治方式推動(dòng)文物建筑騰退有效有序開(kāi)展。

1.探索公益訴訟的法治途徑。2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，正式建立由檢察機(jī)關(guān)作為主體提起公益訴訟的制度，7月1日正式實(shí)施。其中，《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。如果有規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?016年河南鄭州中院曾受理了首起文物保護(hù)公益訴訟，河南千年古村馬固村不可移動(dòng)文物被拆，公益組織中國(guó)綠發(fā)會(huì)以破壞生態(tài)環(huán)境造成環(huán)境侵權(quán)的名義，將河南省鄭州市上街區(qū)政府等單位告上法庭。公益組織以環(huán)境侵權(quán)的名義，而不是以文物保護(hù)的名義提起公益訴訟，是因?yàn)榈侥壳盀橹刮覈?guó)尚未明確建立文物保護(hù)方面的公益訴訟制度。結(jié)合東城區(qū)區(qū)情，可以將歷史名城和文物建筑的保護(hù)列為公益訴訟的重點(diǎn)。面對(duì)文物建筑損壞嚴(yán)重、歷史文化價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)狀，檢察機(jī)關(guān)可探索行政和民事公益訴訟新模式，將相關(guān)保護(hù)措施不力的單位、居住在文物建筑內(nèi)不配合騰退的住戶告上法庭，限期整改。這是一個(gè)全新的領(lǐng)域，在具體操作上，由哪個(gè)主體提起訴訟、法院如何審查、如何認(rèn)定案件事實(shí)、確定的法律依據(jù)方面，都需要逐步厘清探索，應(yīng)由最高人民法院出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋。文物行政部門應(yīng)與檢察機(jī)關(guān)建立線索對(duì)接機(jī)制，及時(shí)通報(bào)文物保護(hù)領(lǐng)域存在的問(wèn)題和需要檢察機(jī)關(guān)支持起訴的事項(xiàng)。

2.法院居中調(diào)解，運(yùn)用司法手段推動(dòng)騰退?？偨Y(jié)北京市西城區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，近幾年文物建筑騰退工作能有效推進(jìn)，和取得法院支持、實(shí)現(xiàn)與司法的有效銜接密不可分。司法機(jī)關(guān)的最后介入，確保了騰退工作的強(qiáng)制力，使后期的收尾工作有了法律保障。以北京市西城區(qū)騰退沈家本故居為例，西城區(qū)房地中心在還剩30%住戶未簽約時(shí)即啟動(dòng)民事訴訟，在法院調(diào)解期間，完成了剩余80%的簽約，最后判決生效后，只剩一戶走到強(qiáng)制執(zhí)行階段，為順利完成騰退任務(wù)提供了強(qiáng)有力的保障。

（四）探索文物建筑的合理利用方式，引進(jìn)社會(huì)力量

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，文物建筑騰退的成本日益增加，財(cái)政壓力比較大。同時(shí)，文物建筑騰退后的合理使用，單方面依靠政府力量“博物館化”的利用已不是最優(yōu)化的選擇。所以，引進(jìn)社會(huì)力量，無(wú)論是前期的騰退資金補(bǔ)充還是后期合理利用的方案招標(biāo)選擇都是一種較好的方式。

在此可以借鑒香港特區(qū)政府的做法。2008年香港特區(qū)政府推出“活化歷史建筑伙伴計(jì)劃”，向非營(yíng)利機(jī)構(gòu)公開(kāi)招標(biāo)歷史建筑保護(hù)利用方案，由專家組成的咨詢委員會(huì)負(fù)責(zé)審議申請(qǐng)書(shū)，文物保育專員辦事處會(huì)向成功申請(qǐng)的機(jī)構(gòu)提供一站式咨詢服務(wù)。[1 ]所有流程都會(huì)在政府官網(wǎng)上予以公布，公開(kāi)透明。運(yùn)行至今，所有活化計(jì)劃均實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)：一方面歷史建筑得到了很好的修繕和維護(hù);另一方面又將之善加利用，增加就業(yè)，符合社會(huì)最大利益的雙重目標(biāo)。

積極探索文物建筑的合理利用方式，在社會(huì)參與方面創(chuàng)新突破性的政策，多渠道、多途徑地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量保護(hù)文物建筑的積極性。[2 ]可以考慮出臺(tái)負(fù)面清單，明確界定什么類型的利用不可以，以打消社會(huì)力量參與文物建筑保護(hù)利用的顧慮。另外，也可以探索長(zhǎng)期使用權(quán)或產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的政策機(jī)制，鼓勵(lì)全社會(huì)共同做好文物建筑合理利用工作。規(guī)范文物建筑的合理利用程序，規(guī)范文物建筑國(guó)有產(chǎn)權(quán)實(shí)體化的管理模式。做到政府搭平臺(tái)、配資源、定標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)考核，請(qǐng)專業(yè)“外援”管理使用，避免文、物分離，讓文物“活”起來(lái)。東城區(qū)合理利用的成功案例如：前門23號(hào)院，是至今仍保留完整的清朝時(shí)期外國(guó)使館區(qū)建筑群，目前院落進(jìn)行了精心設(shè)計(jì)，使戶外草坪成為戶外婚禮、時(shí)裝秀、冷餐會(huì)的場(chǎng)地，還在原有建筑旁邊加入三幢玻璃幕墻建筑，使它既保留了歷史建筑獨(dú)特的風(fēng)貌，展現(xiàn)了深厚的歷史文脈，又有現(xiàn)代建筑的高品位設(shè)計(jì)，不僅成為東交民巷一帶地標(biāo)性建筑，還是前門地區(qū)的新文化標(biāo)志。

文物建筑騰退是利國(guó)利民的大事。加快文物建筑騰退步伐，向社會(huì)公眾開(kāi)放，并積極探索合理使用途徑，使得文物建筑發(fā)揮更大的社會(huì)功能，為歷史文化名城增添新的亮麗風(fēng)景，正是時(shí)候。

[參考文獻(xiàn)]

[1]張更立.變革中的香港市區(qū)重建政策——新思維、新趨向及新挑戰(zhàn)[J].城市規(guī)劃，2005（6）：64-68.

[2]頓明明，趙民.論城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中文化遺產(chǎn)保護(hù)的行政爭(zhēng)議及成因[J].規(guī)劃師，2010（1）：41-46.

責(zé)任編輯：梁衛(wèi)軍