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    景德鎮(zhèn)政府信息公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制與法律保障體系研究

    2016-11-24 20:13:51黃鶯
    2016年34期
    關(guān)鍵詞:公開(kāi)法律保障監(jiān)督機(jī)制

    黃鶯

    摘 要:自2008年以來(lái),景德鎮(zhèn)政府信息公開(kāi)工作開(kāi)展了近8年的時(shí)間,它為我市民眾參與政府事務(wù),了解政府組織、決策及行為提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。根據(jù)景德鎮(zhèn)市政府政務(wù)公開(kāi)網(wǎng)的信息,我市的政府信息公開(kāi)包括主動(dòng)和依申請(qǐng)兩方面。培育市民的權(quán)利意識(shí)、構(gòu)建服務(wù)型、透明型政府,完善政府信息公開(kāi)的法律監(jiān)督機(jī)制應(yīng)是加強(qiáng)我市政府信息公開(kāi)工作的重要環(huán)節(jié)。通過(guò)對(duì)政府信息公開(kāi)這一法律制度的闡述,結(jié)合我市市情,分析當(dāng)前的不足,提出我市政府信息公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制與法律保障體系的構(gòu)建模式。

    關(guān)鍵詞:景德鎮(zhèn);政府信息;公開(kāi);監(jiān)督機(jī)制;法律保障

    信息時(shí)代的到來(lái)意味著民眾對(duì)社會(huì)的了解不再限于傳統(tǒng)的方式,政府是作為社會(huì)的管理者,擁有著最為完善的信息資源平臺(tái),同時(shí),政府也是社會(huì)的服務(wù)者,應(yīng)將與民眾密切相關(guān)的信息(在不侵犯他人隱私、符合保密法的前提下)公開(kāi)以便保證公民的知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)及政府的依法行政。

    一、政府信息公開(kāi)法律制度概述

    (一)政府信息公開(kāi)的法律關(guān)系要素

    根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱條例)第2條的規(guī)定,政府信息的制作或發(fā)布主體是行政機(jī)關(guān),一般來(lái)說(shuō),行政機(jī)關(guān)履行的是管理職能,因此,在履行職責(zé)的過(guò)程中,容易記錄和形成一定的內(nèi)容,這個(gè)內(nèi)容就是政府信息。政府信息公開(kāi)有兩種方式,一是主動(dòng)公開(kāi),二是依申請(qǐng)公開(kāi)。政府信息公開(kāi)的目的在于保障公民的知情權(quán)以及依法行政,構(gòu)建服務(wù)型政府,促進(jìn)社會(huì)和諧。在政府信息公開(kāi)的法律關(guān)系中,政府作為信息的制作者理應(yīng)是信息公開(kāi)的義務(wù)主體;在我國(guó)政府包括三類:一類是各級(jí)人民政府及政府的組成部門;二類是在管理公共事務(wù)方面有專門職能的各類部門,如地震局、氣象局、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等;三類是企事業(yè)單位,這類單位管理與人民群眾的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的資源,如醫(yī)院、學(xué)校、供電、水、氣部門等。根據(jù)依申請(qǐng)公開(kāi)原則,任何公民可以根據(jù)自身的需求,(包括自身的生產(chǎn)、生活或研究方面),此時(shí),有權(quán)申請(qǐng)政府信息公開(kāi),即權(quán)利主體;政府信息公開(kāi)的范圍即客體是指主動(dòng)公開(kāi)的內(nèi)容,包括了縣級(jí)、設(shè)區(qū)的市一級(jí)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的重點(diǎn)主動(dòng)公開(kāi)內(nèi)容。此外,《條例》規(guī)定了法定不予公開(kāi)的信息,主要表現(xiàn)在主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容只要涉及到國(guó)家秘密,商業(yè)秘密和個(gè)人隱私都屬于這個(gè)范疇,此外,未經(jīng)第三方同意的不得公開(kāi)。

    (二)政府信息公開(kāi)的監(jiān)督保障制度

    2003 年 3 月 19 日,溫家寶總理在國(guó)務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議上提出要建立一個(gè)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的政府,這一理念與現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展相適應(yīng),公正透明應(yīng)是現(xiàn)代政府的新標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于什么是透明政府,有學(xué)者認(rèn)為表現(xiàn)在三個(gè)方面:1、政府組織的透明,即公眾有權(quán)知道政府在做什么;2、政府決策的透明,即公眾有權(quán)知道政府為什么要這樣做,政策、法規(guī)為什么這樣制定;3、行政行為的透明,即政府怎么做的問(wèn)題。[1]透明政府的構(gòu)建是政府信息公開(kāi)的標(biāo)志,政府信息公開(kāi)本是為政府依法行政與公民知情權(quán)之間搭建了一個(gè)溝通的橋梁,但是,政府作為權(quán)力的擁有者、信息的制作者,相對(duì)于公民來(lái)說(shuō),具有一定的優(yōu)勢(shì)地位,因此,公民信息權(quán)利的獲取需要政府信息公開(kāi)的有效監(jiān)督,在規(guī)定公開(kāi)范圍與程序的同時(shí),不應(yīng)忽視監(jiān)督的作用,為保障服務(wù)型、透明型政府的構(gòu)建,維護(hù)公民的參與權(quán)、知情權(quán),關(guān)于政府信息公開(kāi)工作的監(jiān)督和保障的內(nèi)容與程序,《條例》做了專門的規(guī)定。制度方面,包括考核、社會(huì)評(píng)議和責(zé)任追究;這些工作的開(kāi)展是各級(jí)人民政府法定職責(zé),當(dāng)然這也強(qiáng)調(diào)了定期性,但是《條例》并沒(méi)有明確具體時(shí)間。由于行政機(jī)關(guān)有依法履行政府信息公開(kāi)的義務(wù),若違反此項(xiàng)義務(wù),公民、法人或者其他組織有舉報(bào)權(quán),途徑包括以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開(kāi)工作主管部門舉報(bào); 收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。此外,根據(jù)行政法的相關(guān)理論,行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的,被侵犯者可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。[2]

    二、景德鎮(zhèn)政府信息公開(kāi)現(xiàn)狀分析

    (一)主動(dòng)公開(kāi)政府信息考察

    自《條例》實(shí)施以來(lái),我市市級(jí)各部門及區(qū)級(jí)各部門、縣級(jí)各部門、縣級(jí)市各部門都積極主動(dòng)進(jìn)行政府信息公開(kāi)工作,通過(guò)政府門戶網(wǎng)站、部門網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等方式主動(dòng)公開(kāi)本部門的政府信息。

    根據(jù)《景德鎮(zhèn)市人民政府信息公開(kāi)指南》的規(guī)定,政府信息主動(dòng)公開(kāi)應(yīng)涉及概況信息、法規(guī)文件、發(fā)展規(guī)劃、工作動(dòng)態(tài)、人事信息、財(cái)經(jīng)信息、行政執(zhí)法、公共服務(wù)。從景德鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)網(wǎng)信息獲知的內(nèi)容看,信息公開(kāi)內(nèi)容較為簡(jiǎn)單,主要體現(xiàn)在部門概況的信息介紹、工作動(dòng)態(tài)、定期公布一些與職能相關(guān)的文件等方面,如對(duì)“突發(fā)公共事件”公開(kāi)的數(shù)量極少,甚至有的部門沒(méi)有任何這方面的內(nèi)容?!肮卜?wù)”方面非常少,而這方面的內(nèi)容又與普通百姓的利益密切相關(guān)。

    (二)依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息考察

    從以上兩個(gè)表可以看出,我市的主動(dòng)公開(kāi)信息工作數(shù)量上呈現(xiàn)上升趨勢(shì),但是有關(guān)公開(kāi)的內(nèi)容需要進(jìn)一步完善;此外,與主動(dòng)公開(kāi)相比較,依申請(qǐng)公開(kāi)的數(shù)量嚴(yán)重不足,有的地區(qū)連續(xù)幾年“依申請(qǐng)公開(kāi)”的數(shù)量為零,呈現(xiàn)出以“主動(dòng)公開(kāi)為主、申請(qǐng)公開(kāi)為輔”的特點(diǎn)。根據(jù),景德鎮(zhèn)市政府信息公開(kāi)網(wǎng)的統(tǒng)計(jì),依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息內(nèi)容主要體現(xiàn)在:職稱認(rèn)定事宜、集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定資格辦法、公積金還貸政策、征地事項(xiàng)、領(lǐng)導(dǎo)信息;干部退休安置政策、公積金還貸政策、績(jī)效工資問(wèn)題、藥品限價(jià)問(wèn)題、醫(yī)保政策、道路運(yùn)輸行政許可、低保政策等;事業(yè)單位改革、社保政策、征地事項(xiàng)、農(nóng)村辦學(xué)條件等;財(cái)政預(yù)決算情況、立功人員工資待遇政策、戶口遷移政策等;西瓜洲棚戶區(qū)改造項(xiàng)目補(bǔ)償安置實(shí)施方案、景德鎮(zhèn)市農(nóng)民住房建設(shè)管理辦法、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生醫(yī)療卡報(bào)銷方法和醫(yī)療卡使用記錄查詢等;征求補(bǔ)償、危舊房管理辦法、環(huán)保標(biāo)志委托等。我市依申請(qǐng)公開(kāi)主要采取當(dāng)面申請(qǐng)、網(wǎng)上申請(qǐng)、傳真申請(qǐng)、信函申請(qǐng)以及電子郵件申請(qǐng)的形式。關(guān)于依申請(qǐng)公開(kāi)的流程,申請(qǐng)人須提交身份證復(fù)印件,填寫(xiě)申請(qǐng)表,受理機(jī)關(guān)對(duì)于不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的,在登記之日起15個(gè)工作日內(nèi)書(shū)面答復(fù)申請(qǐng)人。

    根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定,申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)或其政府信息的應(yīng)采用書(shū)面形式,提交申請(qǐng)書(shū)(申請(qǐng)人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式;政府信息的內(nèi)容描述與形式要求);而我市在網(wǎng)站上公布的“依法申請(qǐng)公開(kāi)”申請(qǐng)表另外要求必須提供申請(qǐng)用途,這一硬性規(guī)定加大了申請(qǐng)人提出申請(qǐng)的難度。此外,在處理“依申請(qǐng)公開(kāi)”的結(jié)果公示方面,過(guò)于簡(jiǎn)單,如:辦理狀態(tài)——已辦結(jié),辦理意見(jiàn)——已電話回復(fù)申請(qǐng)人;甚至有的部門根本沒(méi)有這方面的任何信息。當(dāng)然,造成政府信息公開(kāi)工作難以開(kāi)展的因素有很多,主要是政府的服務(wù)理念與公民的參與意識(shí)。

    三、景德鎮(zhèn)政府信息公開(kāi)的監(jiān)督機(jī)制與法律保障體系的構(gòu)建

    (一)樹(shù)立政府的服務(wù)理念,構(gòu)建和諧、法治政府

    一個(gè)城市的民主程度取決于政府的服務(wù)意識(shí),服務(wù)型政府的構(gòu)建離不開(kāi)對(duì)市民民情的了解。由于我國(guó)特有的歷史文化,各地區(qū)民眾對(duì)政府一直都保有敬畏之情,對(duì)民眾來(lái)說(shuō),政府的所有行為具有命令性、約束性,服從政府的決策是民眾的義務(wù)。但是隨著民眾文化程度的提高,特別是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的來(lái)臨,民眾對(duì)于政府的行為提出了一定的要求,比如:城市發(fā)展的規(guī)劃,社會(huì)福利的變化,醫(yī)療條件的改善,教育資源的利用等等,這就意味著政府的行政模式應(yīng)由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。對(duì)于何為服務(wù)型政府,有學(xué)者把服務(wù)型政府界定為:“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下,在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下,通過(guò)法定程序,按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?!盵3]這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了以人為本的理念,界定了政府的服務(wù)角色,它明確了服務(wù)型政府的“服務(wù)”體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)公民利益,而不是政府自身利益,也就是說(shuō)政府的工作以實(shí)現(xiàn)公民利益為出發(fā)點(diǎn),以服務(wù)公民為宗旨。在信息公開(kāi)方面,政府也應(yīng)體現(xiàn)服務(wù)意識(shí),將政府信息公開(kāi)認(rèn)定為應(yīng)該履行的一項(xiàng)義務(wù)與職責(zé)。首先,工作人員要轉(zhuǎn)變思想,政府的工作不再是“管”他人,而應(yīng)是“服務(wù)”他人。其次,政府要主動(dòng)公開(kāi)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容,重視民眾的參與權(quán)、知情權(quán),形成政府與民眾的良性互動(dòng)。最后,與人民群眾切身利益密切相關(guān)的問(wèn)題,是他們尤為關(guān)心的,因此,政府信息公開(kāi)應(yīng)以此類信息為重點(diǎn)內(nèi)容,比如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、房屋拆遷、社會(huì)保障、稅收等。政府信息的公開(kāi)程度體現(xiàn)了政府的服務(wù)程度,公開(kāi)的信息內(nèi)容應(yīng)反映出握群眾的所思所想,真正做到服務(wù)于民。

    (二)培育我市市民的權(quán)利意識(shí),完善依申請(qǐng)公開(kāi)的程序

    民眾的權(quán)利意識(shí)是促進(jìn)政府信息公開(kāi)的內(nèi)在動(dòng)因,主要表現(xiàn)為自我權(quán)利、自我尊嚴(yán)的維護(hù)和對(duì)他人利益的關(guān)注。這種意識(shí)一旦形成并發(fā)展就會(huì)形成對(duì)國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任感,現(xiàn)代法治社會(huì)需要這樣的權(quán)利意識(shí),民主政治也需要民眾權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)來(lái)維護(hù)與維持。從某種意義上說(shuō),構(gòu)建服務(wù)型政府需要兩方面的條件,一是政府的服務(wù)理念,二是民眾的權(quán)利意識(shí)與法律意識(shí),我市政府信息公開(kāi)工作的開(kāi)展必須以市民權(quán)利意識(shí)的形成與法制為前提,沒(méi)有市民參與的意識(shí),就沒(méi)有政府信息的需求。因此,我市應(yīng)當(dāng)加大提升市民權(quán)利意識(shí)的培育,積極支持市民依法行使知情權(quán)、參與權(quán),給予他們行使權(quán)利的便利條件,加強(qiáng)政府信息公開(kāi)方面知識(shí)的宣傳,讓公民的基本權(quán)利融入市民心中,真正了解什么是政府信息公開(kāi),同時(shí)讓市民體會(huì)到通過(guò)參與政治事務(wù),能夠保障和實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益。

    根據(jù)我市目前依申請(qǐng)公開(kāi)的情況來(lái)看,呈現(xiàn)出“數(shù)量少,程序單一”的特點(diǎn),造成這一情況的原因主要是民眾的參與意識(shí)薄弱以及政府及其各部門對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)方面重視不夠。筆者認(rèn)為,除了加大宣傳力度之外,還應(yīng)將依申請(qǐng)公開(kāi)的程序進(jìn)一步完善,比如,明確依申請(qǐng)公開(kāi)的途徑,可以是提交紙質(zhì)材料也可以是網(wǎng)絡(luò)提交電子版材料,以提高接收效率;再次,進(jìn)一步規(guī)范申請(qǐng)、受理、登記、辦理、答復(fù)等程序,特別對(duì)于不予受理的申請(qǐng)要說(shuō)明原因,材料不足的,一次性告知補(bǔ)足;此外,還應(yīng)重視對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)內(nèi)容的回復(fù),可以進(jìn)行分類答復(fù),以便申請(qǐng)者能進(jìn)一步了解情況。

    (三)強(qiáng)化責(zé)任追究制度、明確救濟(jì)途徑

    根據(jù)我市市政府及其各部門每年公布的政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告,主要內(nèi)容包括:概述、主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)類別情況;信息公開(kāi)的收費(fèi)及減免、因政府信息公開(kāi)而申請(qǐng)行政復(fù)議、或者提起行政訴訟的數(shù)量情況、在公開(kāi)工作中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題及改進(jìn)情況及其他事項(xiàng)。此外,《條例》還規(guī)定,政府信息公開(kāi)工作考核、社會(huì)評(píng)議和責(zé)任追究制度應(yīng)在各級(jí)政府逐步建立,且定期對(duì)此類公開(kāi)工作進(jìn)行考察,評(píng)價(jià)。根據(jù)這一規(guī)定,我市建立了“景德鎮(zhèn)市政務(wù)公開(kāi)工作督查制度”,明確了督查機(jī)構(gòu)、督查內(nèi)容和督促辦法。雖然,我市關(guān)于政府信息公開(kāi)方面建立了政府信息公開(kāi)評(píng)議,但是存在一些不足,主要體現(xiàn)在:一是作為評(píng)議主體的公眾不了解程序,對(duì)公開(kāi)評(píng)議的參與度不高;二是政府信息公開(kāi)社會(huì)評(píng)議過(guò)程中,重形式輕結(jié)果,其結(jié)果可能無(wú)人知曉;三是政府信息公開(kāi)社會(huì)評(píng)議大多由政府牽頭和組織,參與評(píng)議的人員的選擇和評(píng)議規(guī)則都是政府自己決定,其客觀性會(huì)受到質(zhì)疑。針對(duì)以上不足,筆者認(rèn)為,應(yīng)充分認(rèn)識(shí)本市市民對(duì)政府信息公開(kāi)評(píng)議的重要作用,建立一個(gè)完整合理的政府信息公開(kāi)評(píng)議程序與體系,并使得這一評(píng)議結(jié)構(gòu)常態(tài)化,具有持續(xù)性,對(duì)這類評(píng)議結(jié)果要及時(shí)、準(zhǔn)確地回復(fù),提高處理效率。關(guān)于,政府信息公開(kāi)的責(zé)任追究制度,我市制定了《景德鎮(zhèn)市違反政務(wù)公開(kāi)規(guī)定行為的責(zé)任追究辦法》,該《辦法》規(guī)定的內(nèi)容比較簡(jiǎn)單,如“責(zé)任追究主體”是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、上級(jí)負(fù)責(zé)政務(wù)公開(kāi)的主管部門,甚至還包括了行為人所在單位,這一主體的確定固然符合《政府信息公開(kāi)條例》的相關(guān)規(guī)定,但由于這種追究責(zé)任的制度容易形成“官官相互”的局面,其實(shí)際的監(jiān)督效果會(huì)大打折扣,因此,筆者認(rèn)為注入強(qiáng)新聞媒體與公眾的監(jiān)督力量,形成獨(dú)立于政府的責(zé)任追究機(jī)構(gòu),發(fā)揮民間組織的監(jiān)督作用。此外,在責(zé)任追究對(duì)象方面,目前的規(guī)定是“對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予通報(bào)批評(píng)或行政處分”,其實(shí)這是一種模糊對(duì)象的表述。根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則,從公平的角度考慮,權(quán)利和責(zé)任應(yīng)該統(tǒng)一,因此,明確責(zé)任對(duì)象,一定要責(zé)任到人,才能使得監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的作用。

    四、結(jié)語(yǔ)

    政府信息公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制與法律保障制度的建立必然要依賴于公民法律意識(shí)的增強(qiáng),同時(shí)政府服務(wù)理念的更新也先得尤為重要。理念的變化決定了服務(wù)的方式與程序,政府應(yīng)從單一的“管”轉(zhuǎn)向多角度的”服務(wù)”,只有這樣才能真正做到為民謀利,為民謀福。景德鎮(zhèn)市擁有陶瓷特色,在構(gòu)建文明、旅游城市的主題下,我市政府信息公開(kāi)工作也應(yīng)依法進(jìn)行,為我市的發(fā)展與市民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)架起溝通的橋梁。

    參考文獻(xiàn):

    [1] 趙婧.透明性與城市政府治理[J].山西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012,(05).

    [2] 中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例.《互聯(lián)網(wǎng)文檔資源(http//:www.360doc.co)》

    [3] 郭婷婷.新常態(tài)下服務(wù)型地方政府及其改革[J].馬克思主義學(xué)刊,2015,(06)

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