我國(guó)地方濕地保護(hù)立法問(wèn)題研究

摘 要 湖北省濕地資源豐富獨(dú)特，但濕地保護(hù)形勢(shì)刻不容緩，濕地保護(hù)應(yīng)以法治為保障。立法必須關(guān)注立法定位，重點(diǎn)界定濕地概念，明確立法目的，理順監(jiān)督管理體制，劃清濕地資源權(quán)屬等問(wèn)題。在堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)基本理論的基礎(chǔ)上結(jié)合湖北省實(shí)際情況，勇于創(chuàng)新，建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度，衡平利益沖突，突出法律的有效性，提高立法質(zhì)量，切實(shí)保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境。

關(guān)鍵詞 濕地保護(hù) 立法 生態(tài)補(bǔ)償 利益衡平

作者簡(jiǎn)介：張亞偉，武漢大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：環(huán)境法。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.135

湖北省地處長(zhǎng)江中游地區(qū)，漢江與長(zhǎng)江相匯于江漢平原，河網(wǎng)密布，湖泊云集，素有“千湖之省”的美譽(yù)。湖北省境內(nèi)湖泊主要分布在江漢平原上。面積百畝以上的湖泊約800余個(gè)，湖泊總面積2983.5平方公里。 湖北省濕地資源豐富而獨(dú)特，這也使湖北濕地保護(hù)在全國(guó)濕地保護(hù)格局中占有重要的地位。

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)業(yè)圍湖造田等圍墾現(xiàn)象，以及城市建設(shè)用地規(guī)模的不斷擴(kuò)張，使?jié)竦孛娣e急劇減少。根據(jù)第二次湖北省濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示，湖北省全省第二次濕地資源調(diào)查與2005年第一次調(diào)查相比，僅100平方公頃以上的自然濕地就減少了10.9萬(wàn)平方公頃。湖北省濕地保護(hù)不容樂(lè)觀、刻不容緩。

加強(qiáng)我國(guó)濕地保護(hù)必須以法治為保障。目前，我國(guó)濕地保護(hù)方面仍然缺乏專門(mén)性的立法，只是在環(huán)境保護(hù)法，海洋環(huán)境保護(hù)法等現(xiàn)行相關(guān)法律中有一些涉及濕地保護(hù)的具體規(guī)定，法律保障作用明顯不足。雖然我國(guó)目前尚未制定統(tǒng)一的專門(mén)化的濕地保護(hù)方面的法律，但是，已經(jīng)有十幾個(gè)省份制定了濕地保護(hù)的地方法規(guī)，例如：黑龍江省、江西省等。然而，作為千湖之省的湖北卻遲遲沒(méi)能頒布濕地保護(hù)的專門(mén)性法規(guī)，讓人遺憾。

目前，已有眾多省份頒布了濕地保護(hù)的地方法規(guī)，湖北省也已制定了湖泊保護(hù)條例、土壤污染防治條例等專門(mén)性的地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)，積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，加快濕地保護(hù)的地方立法正可謂天時(shí)、地利、人和。

一、湖北省濕地保護(hù)立法的必要性

湖北是我國(guó)著名的“千湖之省”，境內(nèi)河網(wǎng)密布，湖泊眾多，濕地資源豐富。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)圍湖造田等圍墾行為，以及城市建設(shè)用地規(guī)模的不斷擴(kuò)張，使?jié)竦孛娣e急劇減少，加強(qiáng)濕地保護(hù)迫在眉睫。

我國(guó)地方濕地保護(hù)的立法，是伴隨著我國(guó)對(duì)濕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)而逐步深入的，是我國(guó)在建設(shè)社會(huì)主義小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家偉大的復(fù)興的歷史時(shí)期，不斷變化發(fā)展的一項(xiàng)重要的法制建設(shè)進(jìn)程的具體體現(xiàn)。 通過(guò)湖北省濕地保護(hù)立法，運(yùn)用頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)的方式來(lái)破解湖北省濕地保護(hù)的難題，加強(qiáng)對(duì)濕地的保護(hù)，維護(hù)生物多樣性，調(diào)蓄洪水，例如減輕武漢以及長(zhǎng)江下游的防洪壓力，調(diào)節(jié)氣候，觀光旅游，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都具有重要而現(xiàn)實(shí)的意義。

二、立法的定位及總體構(gòu)思

（一）立法定位

湖北省濕地保護(hù)立法，應(yīng)當(dāng)借鑒其他省份的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，充分進(jìn)行濕地調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定一部專門(mén)性的地方法規(guī)，而不是對(duì)現(xiàn)有相關(guān)地方性法規(guī)的整合與修改完善。因?yàn)楹笔竦乇Ｗo(hù)立法需要確立一些行之有效的制度和措施，而這些新的措施很難通過(guò)對(duì)在以往的法規(guī)加以修改整合而建立，不具有現(xiàn)實(shí)可行性。因此，我們必須明確要制定一部新的專門(mén)性的濕地保護(hù)法規(guī)，建議以“條例”為形式，建議定名為《湖北省濕地保護(hù)條例》，由湖北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定，使其成為湖北省濕地保護(hù)領(lǐng)域中最重要的法規(guī)來(lái)發(fā)揮作用。

（二）立法的總體構(gòu)思

湖北省推進(jìn)濕地保護(hù)立法時(shí)，首先，應(yīng)當(dāng)突出湖北省情等地方實(shí)踐情況，對(duì)省內(nèi)濕地保護(hù)中行之有效的制度和經(jīng)驗(yàn)加以確認(rèn)，上升到法律的高度來(lái)。例如：區(qū)域、流域建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)與管理部門(mén)，避免政出多門(mén)，相互推諉。其次，避免與其他相關(guān)法規(guī)的簡(jiǎn)單重復(fù)，重點(diǎn)突出濕地保護(hù)的重心工作，抓好關(guān)鍵少數(shù)問(wèn)題。例如：退耕還濕，生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。再次，順應(yīng)我國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的趨勢(shì)和方向，例如建立濕地保護(hù)紅線，濕地生態(tài)修復(fù)，公眾參與等。最后，還要重視立法的科學(xué)性和實(shí)效性，環(huán)境法制具有極強(qiáng)的科技特點(diǎn)，注意運(yùn)用先進(jìn)的科技為濕地保護(hù)服務(wù)。

三、立法應(yīng)解決的重點(diǎn)問(wèn)題

（一）界定湖北省濕地保護(hù)中濕地概念

我國(guó)濕地保護(hù)陷入困境的根本原因在于沒(méi)有確定濕地的法律概念，導(dǎo)致了濕地保護(hù)范圍不明、管理體制不順，無(wú)法遏止?jié)竦財(cái)?shù)量與質(zhì)量雙重下降的趨勢(shì)，亟需通過(guò)制定濕地保護(hù)的專門(mén)法律，建立以科學(xué)概念為基礎(chǔ)的濕地法律概念，明確濕地保護(hù)的范圍和對(duì)象，建立合理的濕地保護(hù)管理體制。

目前，我國(guó)尚無(wú)一部全國(guó)性專門(mén)的濕地保護(hù)法律，濕地概念也統(tǒng)一立法界定。這其實(shí)很正常，也不應(yīng)該刻意要求各地方嚴(yán)格統(tǒng)一界定概念，畢竟我國(guó)幅員遼闊，南北東西地理環(huán)境差異很大，各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的實(shí)際情況對(duì)當(dāng)?shù)氐臐竦剡M(jìn)行界定，因此，不可能也不必要形成統(tǒng)一的概念。建議湖北省濕地保護(hù)立法時(shí)同樣結(jié)合省內(nèi)情況，實(shí)事求是進(jìn)行界定。而且嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)也表明：濕地的法律概念不僅不能簡(jiǎn)單套用科學(xué)概念，而且由于其直接關(guān)系到政府權(quán)力的配置與行使，必須有明確的內(nèi)涵與外延。

（二）明確湖北省濕地保護(hù)立法目的

雖然我國(guó)尚無(wú)一部全國(guó)性專門(mén)的濕地保護(hù)法律，但是縱觀各地濕地保護(hù)條例，不難發(fā)現(xiàn)在立法目的方面還是存在有很多相同的地方。主要表述為“為了加強(qiáng)濕地保護(hù)”，“維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)基本功能”或“恢復(fù)和保障濕地的基本功能”以及“促進(jìn)濕地資源可持續(xù)利用”等。

由此可見(jiàn)，地方濕地立法的目的主要表現(xiàn)為綜合保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境和自然資源可持續(xù)利用的雙重目的。建議湖北省濕地保護(hù)立法時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境與促進(jìn)自然資源可持續(xù)利用的雙重目的，并且將“保護(hù)優(yōu)先”寫(xiě)進(jìn)濕地保護(hù)立法目的。

（三）濕地保護(hù)監(jiān)督管理體制

濕地保護(hù)監(jiān)督管理體制，是濕地保護(hù)過(guò)程中各級(jí)行政部門(mén)進(jìn)行職權(quán)劃分的關(guān)鍵，也是切實(shí)落實(shí)濕地保護(hù)法律規(guī)定的基礎(chǔ)，更是濕地保護(hù)立法中必須處理的重要問(wèn)題。從各地濕地保護(hù)立法實(shí)踐中可以看出，“綜合協(xié)調(diào)、分部門(mén)實(shí)施的保護(hù)管理體制?！痹诟鞯亓⒎ㄖ幸训玫秸J(rèn)可，成為各地濕地保護(hù)管理體制的一致選擇。但是，實(shí)踐中統(tǒng)管無(wú)法實(shí)現(xiàn)，分管肆意妄行，導(dǎo)致濕地保護(hù)工作缺乏統(tǒng)一的組織與規(guī)劃，沒(méi)有充分的協(xié)調(diào)與配合， 事實(shí)上這種統(tǒng)管與分管雙重管理體制的實(shí)效并不是很讓人滿意。

建立高效的濕地保護(hù)監(jiān)督管理體制，既要符合一般公共管理學(xué)的原理，又要借鑒實(shí)踐中行之有效的經(jīng)驗(yàn)。在我國(guó)原有計(jì)劃體制條塊分割的資源管理體制下，濕地歸林業(yè)部以及下屬機(jī)構(gòu)主管，由水利、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、畜牧等各路諸侯肢解分管，各自為政。 然而湖北省在2004年3月，由當(dāng)時(shí)的省環(huán)保局倡導(dǎo)下，沿湖武漢、鄂州、黃石、咸寧四市簽訂了《保護(hù)梁子湖協(xié)議》，并先后舉辦了三屆“梁子湖環(huán)境保護(hù)論壇”，開(kāi)創(chuàng)全省跨流域、區(qū)域保護(hù)的先例。四市人民政府和環(huán)保部門(mén)共同研討梁子湖保護(hù)措施，成立保護(hù)梁子湖領(lǐng)導(dǎo)專班。 目前，梁子湖濕地保護(hù)取得突出的成效，水質(zhì)總體處于良好狀態(tài)。

由此可見(jiàn)，組建聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制這些有益經(jīng)驗(yàn)應(yīng)被濕地保護(hù)立法吸收。在條件允許時(shí)，結(jié)合法學(xué)基礎(chǔ)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在立法中應(yīng)當(dāng)明確創(chuàng)造性的規(guī)定促進(jìn)濕地保護(hù)的綜合管理體制。

（四）濕地資源權(quán)屬

濕地資源權(quán)屬劃分不清是濕地保護(hù)以及濕地資源利用中存在的又一顯著問(wèn)題。一般認(rèn)為，濕地資源主要包括土地資源、生物資源以及水資源。由于種種原因，我國(guó)濕地權(quán)屬主體多元，歸屬雜亂致使?jié)竦乇粺o(wú)序開(kāi)發(fā)，保護(hù)工作也困難重重。加強(qiáng)濕地保護(hù)立法，濕地權(quán)屬制度是無(wú)法繞開(kāi)的大山，必須建立完善的濕地資源權(quán)屬制度，切實(shí)維護(hù)濕地的保護(hù)，同時(shí)協(xié)調(diào)保護(hù)與濕地資源開(kāi)發(fā)利用的良性循環(huán)。

（五）濕地保護(hù)責(zé)任主體

確定濕地保護(hù)責(zé)任主體時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“損害擔(dān)責(zé)”的原則。行為人造成濕地及濕地資源損害或有造成損害的危險(xiǎn)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。從目前各省的地方濕地保護(hù)條例來(lái)看，普遍存在法律責(zé)任規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單或未作規(guī)定、缺乏可操作性以及尚無(wú)規(guī)定行政部門(mén)失職的法律責(zé)任等問(wèn)題。這樣往往使法條成為“宣示性”規(guī)定，缺乏約束力。例如：《湖南省濕地保護(hù)條例》第十六條規(guī)定“開(kāi)發(fā)利用濕地資源……不得超出濕地資源再生能力，不得破壞野生動(dòng)植物的生存環(huán)境?！狈l僅僅規(guī)定了禁止性規(guī)范，通讀法規(guī)全文并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)其設(shè)定的明確相應(yīng)法律責(zé)任。建議湖北省濕地保護(hù)立法過(guò)程中，注重對(duì)禁止性法律規(guī)范配套相適應(yīng)的法律責(zé)任，加強(qiáng)法律規(guī)范的實(shí)效性。

四、濕地保護(hù)立法面臨的困境及對(duì)策

（一）濕地保護(hù)立法面臨的困境

1.環(huán)境監(jiān)管理論與執(zhí)法實(shí)踐存在矛盾

我國(guó)新修訂的環(huán)境保護(hù)法明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。此舉符合環(huán)境保護(hù)對(duì)象相當(dāng)廣泛，環(huán)境保護(hù)法具有綜合性等特點(diǎn)，有利于環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)一監(jiān)管和有效開(kāi)展，避免九龍治水，各自為政的弊端。

但是在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，由于環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)與其他具有監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)在行政級(jí)別上是相同的，甚至還會(huì)處于弱勢(shì)地位，因此，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管的職能并沒(méi)有達(dá)到非常理想的狀態(tài)。此外，一方面由于濕地概念界定的問(wèn)題，另一方面，由于多部法律從不同層面對(duì)各部門(mén)進(jìn)行濕地保護(hù)授權(quán)，但是授權(quán)措辭又不是十分準(zhǔn)確，往往造成濕地保護(hù)中監(jiān)管職責(zé)不清，或存在交叉爭(zhēng)相攬權(quán)，或存在推諉扯皮。因此，濕地保護(hù)立法中欲理清概念，建立合理實(shí)用的監(jiān)管機(jī)制，仍存在較大困難。

2.濕地保護(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)效益與短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾

環(huán)境保護(hù)與短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾在整個(gè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域都尤為突出，濕地保護(hù)方面也不例外。隨著城市化的快速發(fā)展，城市面積不斷擴(kuò)大，如何滿足飛速發(fā)展的城市建設(shè)土地需求確實(shí)是一個(gè)難題。加強(qiáng)濕地保護(hù)，無(wú)疑會(huì)限制濕地資源的開(kāi)發(fā)利用，使原本就緊張的土地資源更是捉襟見(jiàn)肘。但是隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和供給側(cè)改革，濕地保護(hù)代表的環(huán)境利益需求，應(yīng)當(dāng)優(yōu)位于城市土地需求，二者同時(shí)都是正當(dāng)利益需求，此時(shí)環(huán)境利益需求與經(jīng)濟(jì)利益需求之間并不是絕對(duì)的、排他的，而是提倡在二者中實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌”、“兼顧”和“雙贏”的一體化原則 ，“一體化原則認(rèn)識(shí)到追求消除貧困和發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和尊重人權(quán)之間的相互聯(lián)系，以及實(shí)現(xiàn)這些領(lǐng)域內(nèi)各個(gè)目標(biāo)的整合方式?！?環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)承認(rèn)經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益都是其應(yīng)加以保護(hù)和衡平的正當(dāng)利益需求。

（二）主要對(duì)策

1.堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)基本理論基礎(chǔ)上勇于創(chuàng)新

我國(guó)新修訂的環(huán)境保護(hù)法明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，體現(xiàn)了國(guó)家強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的思想。湖北省梁子湖流域的管理經(jīng)驗(yàn)表明可以由負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的各個(gè)部門(mén)的共同上級(jí)行政部門(mén)聯(lián)合成立領(lǐng)導(dǎo)小組，結(jié)合地方濕地保護(hù)特點(diǎn)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作部署，界定其各自職責(zé)范圍，避免群龍無(wú)首，形成上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，各部門(mén)分工負(fù)責(zé)的聯(lián)防聯(lián)控體制。除此之外，湖北省濕地立法應(yīng)在堅(jiān)持和貫徹中央相關(guān)文件精神的基礎(chǔ)上，可以勇于創(chuàng)新，對(duì)實(shí)踐中行之有效的經(jīng)驗(yàn)和方法通過(guò)立法予以認(rèn)可，反之則應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法予以否定。

2.建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度

新修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》，第三十一條明確規(guī)定了建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，借助生態(tài)文明建設(shè)時(shí)代潮流，和良好的立法環(huán)境，湖北省濕地保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)結(jié)合本身省情具體情況，建立健全濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，體現(xiàn)濕地資源的生態(tài)價(jià)值，通過(guò)合理的制度構(gòu)建，有效保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境，兼顧公平，維護(hù)正義。

3. 緊缺利益優(yōu)先與損失最小化

濕地資源彌足珍貴，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)平衡具有重要意義，因環(huán)境污染或生態(tài)破壞所造成的利益緊缺，是必須采取緊急和嚴(yán)格措施予以填補(bǔ)的。 當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾而不能兼顧時(shí)，應(yīng)當(dāng)使經(jīng)濟(jì)利益讓位于環(huán)境利益。 “代表正義的法律意味這樣一種制度，它意味著那樣一種關(guān)系的調(diào)整和行為的安排，它能使生活物質(zhì)和滿足人類對(duì)享有某些東西和做某些事情的各種要求的手段，能在最少阻礙和浪費(fèi)的條件下盡可能多地給以滿足?！?因此，在制定濕地立法時(shí)，應(yīng)立足湖北省實(shí)際情況，突出立法目的，統(tǒng)籌兼顧，采取技術(shù)上可行，經(jīng)濟(jì)上合理，簡(jiǎn)單便捷，突出實(shí)效，使社會(huì)能夠負(fù)擔(dān)，可以接受。

五、結(jié)論

在全面推進(jìn)依法治國(guó)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，全面建成小康社會(huì)的時(shí)代潮流下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)均已成為人們關(guān)心的熱點(diǎn)、重大問(wèn)題，二者都具有正當(dāng)性。加快地方濕地立法已是應(yīng)有之義、刻不容緩。湖北省濕地資源豐富，應(yīng)當(dāng)突出保護(hù)優(yōu)先的立法目的，利用地方實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)，大膽進(jìn)行環(huán)境保護(hù)理論創(chuàng)新，明確政府濕地保護(hù)責(zé)任主體，與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新濕地保護(hù)的綜合管理體制，建立健全濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，在經(jīng)濟(jì)上合理，技術(shù)上可行，社會(huì)能負(fù)擔(dān)可接受的基礎(chǔ)上，保護(hù)好綠水青山，使綠水青山也成為金山銀山。

注釋：

湖北省人民政府門(mén)戶網(wǎng)站.湖北省情概況.（2015-06-25） [2017-6-30].http：//www.hubei.gov.cn/2015change/2015sq/sa/gk/201506/t20150625_678201.shtml.

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