高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)職能定位與體制改革對策

唐軍 王敏

摘 要：高校紀(jì)檢監(jiān)察作為黨在高校系統(tǒng)進行紀(jì)律檢查與行政監(jiān)察的重要部門，面臨探索體制改革方向、厘清履職邊界的重要任務(wù)和時代命題。從體制模式、機構(gòu)設(shè)置、職能邊界與機構(gòu)履職等方面分析當(dāng)前高校紀(jì)檢監(jiān)察體制機制的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國高校監(jiān)察工作處于職責(zé)不明、依據(jù)不足、法理缺失的狀態(tài)。要深化高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，必須建立高校巡視常態(tài)化機制，強化監(jiān)督的廣度與力度；完善法律與法規(guī)，強化高校紀(jì)檢監(jiān)察合法性的制度基礎(chǔ)；進一步明晰職能定位，強化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)主業(yè)。

關(guān)鍵詞：紀(jì)檢監(jiān)察體制改革；高校；權(quán)力制約機制

中圖分類號：G647 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）01-0063-05

當(dāng)前，高校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴大，教育經(jīng)費投入規(guī)模日益擴張，高校黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)權(quán)限也呈現(xiàn)出領(lǐng)域擴展和權(quán)力集中的趨勢。十八大以來查處的大量高校腐敗案件，集中分布在招生錄取、基建工程、科研經(jīng)費等權(quán)力運行的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，中央、各省、市巡視組對高校陸續(xù)開展的巡視，其反饋意見集中反映出高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)“三轉(zhuǎn)”不到位、執(zhí)紀(jì)問責(zé)寬松軟、對“一把手”監(jiān)督乏力、自辦案件較少以及缺乏主動履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)職能等問題。因此，厘清高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的履職邊界，探索高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革方向，是新形勢下高校嚴(yán)明黨的紀(jì)律、提升反腐效能、推進紀(jì)檢監(jiān)察治理能力現(xiàn)代化的前提與必然要求。

一、高校紀(jì)檢監(jiān)察體制與機構(gòu)履職現(xiàn)狀

（一）高校紀(jì)檢監(jiān)察體制模式現(xiàn)狀

長期以來，高校紀(jì)檢監(jiān)察體制模式的困局就在于如何破解“同體監(jiān)督”、“內(nèi)部監(jiān)督”以及監(jiān)察工作法律依據(jù)不足的問題。大量研究都傾向于認(rèn)為“同體監(jiān)督”和“內(nèi)部監(jiān)督”體制制約了高校紀(jì)委“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”效能。柏維春認(rèn)為，高校紀(jì)委作為專門監(jiān)督機關(guān)，在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作，會使其獨立性和權(quán)威性受到削弱。[1]孫立坤和龔晨認(rèn)為，紀(jì)檢監(jiān)察干部的職務(wù)晉升、工作考核均由同級黨委決定，實質(zhì)上是一種以小督大，以低督高的制約機制。[2-3]張珍秀，周沛江主張將高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的人、財、物權(quán)收歸上級紀(jì)委管理，只有將雙重領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)，才能真正實現(xiàn)對高校同級黨委的權(quán)力監(jiān)督制約。[4]而任鐵纓卻主張實行以同級黨代會和上級紀(jì)委共同領(lǐng)導(dǎo)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，由同級黨代會領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了權(quán)力授受關(guān)系。[5]高委等提出了以加強上級紀(jì)委在線索處置和查辦案件中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)來形成對同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的制約。[6]

2014年，《黨的紀(jì)律檢查體制改革實施方案》的審議通過，賦予了上級紀(jì)委對下級紀(jì)委書記的提名權(quán)，以及查辦案件的事權(quán)，這是對紀(jì)律檢查體制改革的又一次重大創(chuàng)新，是解決對同級黨委、黨委常委監(jiān)督的重要實踐探索。然而，由于高校紀(jì)檢監(jiān)察作為一種實質(zhì)上的“內(nèi)部監(jiān)督”，體制上呈現(xiàn)更深程度的“同體監(jiān)督”狀態(tài)，具體表現(xiàn)在：第一，作為實質(zhì)上的內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)，同級黨委對紀(jì)委依舊具有人事任免、工資福利、事權(quán)等方面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對高校紀(jì)委書記和副書記人事任命的“垂直提名”和“事權(quán)上提”，并不能真正實現(xiàn)高校紀(jì)委在內(nèi)部監(jiān)督中的超脫。從近兩年查處的高校涉嫌違紀(jì)違法領(lǐng)導(dǎo)干部的案件，可以發(fā)現(xiàn)，大多由上級紀(jì)委查辦，經(jīng)過高校紀(jì)委主動履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)職能、通過初核轉(zhuǎn)查處的極少，也佐證了紀(jì)檢監(jiān)察體制改革在高校落地的任重道遠。第二，高校紀(jì)檢監(jiān)察屬于內(nèi)部監(jiān)督，長期以來，高校紀(jì)委在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，習(xí)慣于先向同級黨委匯報、再向上級紀(jì)委匯報工作的模式。工作模式的路徑慣性，加之高校紀(jì)檢監(jiān)察保護高校內(nèi)部職工干部的心理傾向，導(dǎo)致在實踐中難免出現(xiàn)有些高校紀(jì)委壓案不報和瞞案不查的情況。

（二）高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀

高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)經(jīng)歷了歷次改革，最終形成了當(dāng)前絕大部分高校紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的格局，部分高校也有采用紀(jì)檢監(jiān)察審計合署辦公的方式進行機構(gòu)設(shè)置，機構(gòu)名稱和職責(zé)并非是統(tǒng)一的。[7]

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，三部門或兩部門合署辦公在實踐中都不同程度存在一定問題。紀(jì)檢監(jiān)察審計三家合署，由于存在職責(zé)范圍、監(jiān)督對象、履職依據(jù)等方面原則上的不同，暴露出職能交叉、人員混用等問題。此外，由于高校內(nèi)部部門發(fā)展的歷史路徑不同、權(quán)力結(jié)構(gòu)配比不同，形成了各有側(cè)重的三家合署模式：如強化紀(jì)檢審計、弱化監(jiān)察或重視紀(jì)檢監(jiān)察、弱化審計等模式。而有些高校是紀(jì)委、監(jiān)察處合署，單獨設(shè)立審計處。由于高校監(jiān)察履職缺乏法律法規(guī)，合署辦公往往導(dǎo)致強紀(jì)檢弱監(jiān)察的結(jié)果；同時，紀(jì)檢監(jiān)察審計由于受不同領(lǐng)導(dǎo)分管，很難形成良性配合，查辦案件時耗時費力，加強溝通與消除摩擦的成本較大。

（三）高校紀(jì)檢監(jiān)察職能邊界與機構(gòu)履職現(xiàn)狀

在職能邊界方面，當(dāng)前高校紀(jì)檢監(jiān)察工作突出問題首先表現(xiàn)在“大包大攬”、覆蓋面過寬、戰(zhàn)線過長、任務(wù)過散、職能錯位等方面，后方監(jiān)督變成“一線參與”。[8-9]當(dāng)前，“監(jiān)督的再監(jiān)督”，可能就意味著監(jiān)督有效性的削弱。高校紀(jì)委只有在全面了解學(xué)校各管理環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)流程風(fēng)險點后，才能有底氣做到退出“一線監(jiān)督”，真正實現(xiàn)“三轉(zhuǎn)”。其次，相當(dāng)多的高校紀(jì)委仍然在承擔(dān)大量黨委主體責(zé)任，依舊尚未完全聚焦執(zhí)紀(jì)監(jiān)督主業(yè)。張增田認(rèn)為，紀(jì)委實際上處在高于同級黨委工作部門的地位，這是由黨章中規(guī)定的其產(chǎn)生機制決定的。[10]然而現(xiàn)實情況是，相當(dāng)多的高校紀(jì)委還在牽頭抓廉政風(fēng)險防控、黨風(fēng)廉政宣傳教育以及糾正行業(yè)不正之風(fēng)等工作，甚至包括大量的黨辦公文起草，承擔(dān)了大量的黨委主體責(zé)任，對紀(jì)委履職邊界不清晰。一些高校二級機構(gòu)黨委對主體責(zé)任認(rèn)識不到位，不能理解主體責(zé)任在實踐中的意義，對二級機構(gòu)黨風(fēng)廉政建設(shè)缺乏主動性和積極性，將主體責(zé)任歸于高校紀(jì)委的職責(zé)中。

在機構(gòu)履職方面，對“一把手”監(jiān)督乏力、查辦案件與監(jiān)督取證權(quán)能有限、管轄權(quán)限模糊等方面受到學(xué)術(shù)界廣為批評。[10-11]高校紀(jì)檢監(jiān)察人員沒有授權(quán)清晰的權(quán)力邊界，導(dǎo)致信訪工作機制很難具有實質(zhì)的處理權(quán)，對高校監(jiān)督執(zhí)紀(jì)如何落實“四種形態(tài)”缺乏實踐上的可操作思路。在議事機構(gòu)清理工作中，沒有明確規(guī)定紀(jì)委不直接參與的具體工作內(nèi)容，在高校的一些專項工作中，往往事先不征求意見就將紀(jì)檢監(jiān)察部門列入牽頭部門，導(dǎo)致履職的錯位。

二、高校紀(jì)檢監(jiān)察履職困境歸因分析：內(nèi)部權(quán)力制約機制視角

張曉冬對我國高校內(nèi)部權(quán)力制約機制進行了研究，他認(rèn)為，權(quán)力主體、權(quán)力關(guān)系（結(jié)構(gòu)）、權(quán)力價值觀是其構(gòu)成的基本要素。[12]紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)作為高校內(nèi)部行政權(quán)力制約的重要環(huán)節(jié)，從廣義上看，也屬于高校內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)要素。高校紀(jì)檢監(jiān)察植根于整個高校內(nèi)部的權(quán)力制約機制，其在整個高校治理中扮演何種角色、處于何種地位顯得格外重要。

高校權(quán)力主體對紀(jì)檢監(jiān)察體制的影響，主要涉及到我國大學(xué)與政府之間的關(guān)系及由此形成的高校管理結(jié)構(gòu)與權(quán)力制約模式。在我國，大學(xué)雖然是廣義上的學(xué)術(shù)組織，但更多被看作政府的附屬組織機構(gòu)，公立大學(xué)的長期演進，植根于整個社會政治權(quán)力文化傳統(tǒng)，并未形成實質(zhì)意義上獨立的法人資格。賀德芳認(rèn)為，國外政府與高校的關(guān)系，主要表現(xiàn)在政府與高校在契約模式下的一種平等對話，政府對高校的干預(yù)，更多表現(xiàn)在發(fā)揮和激勵高校學(xué)術(shù)主體主觀能動性等方面。[13]而從我國的實踐看，我國高校更易形成一種自上而下的權(quán)力制約機制，表現(xiàn)為政府主導(dǎo)和干預(yù)的深度較強?！包h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”實質(zhì)上是一種行政控權(quán)下的“權(quán)力制約權(quán)力”機制，因此，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在這種行政控權(quán)機制下，雖然是黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)，但不可避免會受行政長官意志的影響。高校在當(dāng)前管理結(jié)構(gòu)與權(quán)力制約模式下，如何實現(xiàn)對“一把手”、黨委班子和行政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行有效監(jiān)督問責(zé)，也成為高校紀(jì)檢監(jiān)察改革一直以來的難點和重點。

《高等教育法》將高校內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系描述為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、民主管理與監(jiān)督權(quán)的相互協(xié)調(diào)制約。因此，與實質(zhì)意義上的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分立的權(quán)力結(jié)構(gòu)化配置的區(qū)別在于，高校權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系是建立在行政權(quán)主導(dǎo)下領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的弱約束。基于此，一方面，高校紀(jì)檢監(jiān)察作為執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的履職機構(gòu)，并不具備實質(zhì)意義上的司法處置權(quán)；另一方面，當(dāng)管黨治黨的制度體系和嚴(yán)密程度不高時，則很難有效規(guī)范和制約不同主體間授權(quán)與被授權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督等復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系，極易形成黨委會內(nèi)部書記和委員形成實質(zhì)的上下級關(guān)系，導(dǎo)致黨委常委會替代黨代會和全委會做決策、黨代會和全委會對重大問題重表決、輕討論和事后確認(rèn)的形式化傾向，從而構(gòu)成高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)履職的巨大阻滯。

高校內(nèi)部權(quán)力制約指的是將高?？醋饕粋€系統(tǒng)體系，采取何種形式與狀態(tài)制約權(quán)力。對權(quán)力價值觀的討論首先是高校在法治框架內(nèi)，是否存在與“人治”之間的矛盾。張曉冬認(rèn)為1999年起實施的《高等教育法》對高校權(quán)力主體之間的關(guān)系及職責(zé)依據(jù)沒有明確的界定，生成的權(quán)力制約機制實際上是一種“人治之實”[12]。而大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力因為缺乏自治意識而顯示出對行政權(quán)的高依附性，實質(zhì)上也不具有監(jiān)督和約束力。若長期缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的具體規(guī)則和運行程序，“人治”思想成為高校黨員師生和群眾的常態(tài)化思想時，成為大部分成員內(nèi)化的行為模式時，高校內(nèi)部權(quán)力關(guān)系就會被扭曲為某種形式和程度上的權(quán)力依附關(guān)系，保障“挺紀(jì)在前”的高校紀(jì)檢監(jiān)察體制就會被虛化。

在我國高校特定權(quán)力制約機制生成后，路徑依賴進一步推動形成更多依賴自上而下的“行政監(jiān)控”，紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)存在的基礎(chǔ)即制度及程序制約機制基本趨于虛化。這些構(gòu)成了影響當(dāng)前高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)履職困境的決定性因素。

三、進一步深化高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的對策

（一）建立高校巡視常態(tài)化機制，強化監(jiān)督的廣度與力度

十八大之前，紀(jì)檢監(jiān)察體制是一種以橫向領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)方式，十八大以后，通過提名權(quán)和事權(quán)的“上提”，紀(jì)檢監(jiān)察體制強化了上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，改革措施擴大和強化了各級紀(jì)委履行監(jiān)督職能的強制力。然而，高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)與各級紀(jì)委的不同點在于，其作為內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)的特征相對更顯著，如何實現(xiàn)對高?！耙话咽帧?、黨委班子和行政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行有效監(jiān)督，仍是高校紀(jì)檢監(jiān)察改革的重點和難點。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，深化高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，不僅僅是對高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的改革，而是一個綜合、全局性的高校治理模式的創(chuàng)新改革。高校黨內(nèi)監(jiān)督政治生態(tài)的改進是一個循序漸進的過程，而非一蹴而就的事情。如果僅通過強化權(quán)力的方式來強化紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的地位，以權(quán)力制約權(quán)力，而非形成制度制約權(quán)力的良性運行機制，屆時，對高校紀(jì)委書記及紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督，又將成為新的難題和風(fēng)險。此外，對于高校紀(jì)檢監(jiān)察體制采取垂直管理的可行性問題上，需要思考的是，在這種體制下，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)作為獨立的外部監(jiān)督力量，是否能真正融入、了解高校的中心工作，是否可能產(chǎn)生信息不對稱問題從而難以真正掌握被監(jiān)督對象的情況，難以履行執(zhí)紀(jì)和問責(zé)的職能。而且，從學(xué)理上，在上級監(jiān)督乏力的情況下，高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)長期處于高校內(nèi)部環(huán)境中，監(jiān)督工作極難完全不受干擾，甚至可能存在內(nèi)部腐敗的風(fēng)險。

從深化對高校監(jiān)督的角度看，建立高校巡視的常態(tài)化機制應(yīng)當(dāng)成為高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的重點。十八大以來，中央、各省、市巡視組陸續(xù)展開對高校的巡視，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》和巡視方式的創(chuàng)新（包括“三個固定”、“三個不固定”、“一次一授權(quán)”等），從機制上實現(xiàn)了真正的“異體監(jiān)督”。巡視作為反腐利劍，既整治問題、堵住漏洞，又警鐘長鳴、防患未然；既是對“同體監(jiān)督”缺陷的彌補，又克服了上級監(jiān)督太遠的現(xiàn)實困境。推進高校巡視常態(tài)化，一方面通過科學(xué)的制度設(shè)計，創(chuàng)新巡視方式，建立跨區(qū)域、跨級別的巡視機制，實現(xiàn)巡視組與巡視高校的利益分離；另一方面，常態(tài)化機制的建立需要形成由點及面，由空間到時間的模式推進。從專項巡視到全覆蓋巡視，從空間上的全面巡視再到時間上的反復(fù)巡視，強化力度、拓展維度，以巡視為抓手，為體制改革的全面深入掃清障礙。

（二）完善法律與法規(guī)，強化高校紀(jì)檢監(jiān)察合法性的制度基礎(chǔ)

從高校紀(jì)檢監(jiān)察履職依據(jù)看，黨章、黨內(nèi)法規(guī)和部門規(guī)章為各級高校紀(jì)委履職提供了根本依據(jù)，而高校監(jiān)察機構(gòu)卻由于缺乏上位法，在實踐中存在合法性缺失的問題，在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)過程中往往很難對是與非、罪與非罪，如何辦案及如何量刑等問題進行清晰界定。[14]此外，高校還存在監(jiān)察對象不確定、紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公下監(jiān)察機構(gòu)職責(zé)權(quán)能不明晰等問題。因此，理順高校紀(jì)檢監(jiān)察職能邊界，亟需通過建立統(tǒng)一的法律、法規(guī)來規(guī)范和約束高校監(jiān)察的主體權(quán)力，明確職責(zé)范圍和責(zé)任邊界，解決當(dāng)前高校行政監(jiān)察因無法可依造成的履職困境。

此外，如何將《問責(zé)條例》結(jié)合高校特點落地，成為當(dāng)前亟待解決的重要難題。高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)在執(zhí)紀(jì)問責(zé)時，往往很難實現(xiàn)責(zé)任追究，一方面對執(zhí)紀(jì)量紀(jì)的標(biāo)準(zhǔn)難以把握，另一方面，由于內(nèi)部監(jiān)督的制約、紀(jì)檢監(jiān)察部門對所掌握的履職權(quán)力的不自信等因素，很難真正進行問責(zé)。因此，需要完善相關(guān)法律法規(guī)，明確高校紀(jì)檢監(jiān)察部門的強制執(zhí)法權(quán)，保證問責(zé)的落地。

（三）進一步明晰職能定位，強化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)主業(yè)

首先，高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)進一步明晰職能定位，要從那些毫不相干的工作中抽離出來，以制度、流程控制替代原來的“全程參與”，以內(nèi)控機制建設(shè)為抓手，聚焦監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)主業(yè)。

其次，細化監(jiān)督執(zhí)紀(jì) “四種形態(tài)”運用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，增強高校紀(jì)檢監(jiān)察履職的科學(xué)性和有效性。具體包括：四種形態(tài)之間的邊界、執(zhí)行的時間窗口、運用的具體標(biāo)準(zhǔn)，以及如何構(gòu)建嚴(yán)格的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)環(huán)境等，將“第一種形態(tài)”和“第二種形態(tài)”作為衡量紀(jì)檢監(jiān)察部門工作績效的重要指標(biāo)，而不是“大案要案導(dǎo)向型”的評價標(biāo)準(zhǔn)。

最后，轉(zhuǎn)作風(fēng)就是要突出嚴(yán)以用權(quán)、打鐵還需自身硬。高波提出要對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)進行流程再造，提升“一個能力”、促進“兩責(zé)”擔(dān)當(dāng)、推動“三轉(zhuǎn)”提速。[15]全面提升高校紀(jì)檢監(jiān)察干部的能力素質(zhì)，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，使優(yōu)秀人才“引得進”、“走得出”。加強高校紀(jì)檢監(jiān)察干部的輪崗安排，提高紀(jì)檢人員對不同部門、崗位、業(yè)務(wù)的把握與熟悉程度，才能真正培養(yǎng)適合高校單位特征的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)人員?？稍诟咝?nèi)部試行處級干部晉升前在紀(jì)檢監(jiān)察部門掛職鍛煉的制度機制，一方面能夠優(yōu)化高校紀(jì)檢監(jiān)察隊伍的人員結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，增強隊伍建設(shè)，另一方面也能加強對掛職領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠清廉擔(dān)當(dāng)品質(zhì)的培養(yǎng)。

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責(zé)任編校 王學(xué)青