模式創(chuàng)新：如何監(jiān)督制約監(jiān)察委員會

周智博

摘 要：監(jiān)察委員會是“位高權重”的國家權力單元，亟待監(jiān)督制約。在此有兩種監(jiān)督模式可供選擇，一種是傳統(tǒng)監(jiān)督模式：人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、執(zhí)政黨監(jiān)督以及人民監(jiān)督員的監(jiān)督；另一種是新型監(jiān)督模式：于人大內部設立專門監(jiān)督委員會、于監(jiān)察委員會內部設立調查委員會、建立監(jiān)察訴訟制度以及建立新型上級監(jiān)督機制。通過對歷史實踐的經驗總結以及監(jiān)察體制改革趨勢的分析，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的監(jiān)督模式已很難勝任對監(jiān)察委員會的監(jiān)督工作，相比之下新型監(jiān)督模式的監(jiān)督更加實效有力，更加符合法治運行規(guī)律。

關鍵詞：監(jiān)察委員會；監(jiān)督制約；專門監(jiān)督委員會；內部調查委員會

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）01-0009-08

2016年11月7日，中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），自此國家監(jiān)察體制改革正式拉開了序幕。時隔一年，《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》（以下簡稱《監(jiān)察法草案》）公開征求意見，將國家監(jiān)察體制改革又一次推向高潮。監(jiān)察委員會的成立勢必會給國家政治生態(tài)帶來深刻的影響，我們在關注其規(guī)制權力運行、懲治腐敗的同時是否應該對其本身進行一定的監(jiān)督制約？尤其是作為監(jiān)督多個權力系統(tǒng)的國家機構，一旦缺乏應有的監(jiān)督制約，定會給國家權力運行帶來諸多問題。目前針對監(jiān)察委員會的成立以及《監(jiān)察法草案》，學者們將關注點更多地置于監(jiān)察委員會的功能定位、監(jiān)察委員會以及《國家監(jiān)察法》的合憲性考量、監(jiān)察委員會與司法機關的制度銜接等規(guī)范價值層面的討論上，對于監(jiān)察委員會的具體運行，尤其是在對其監(jiān)督制約的問題上還不夠重視。本文擬從憲法學的角度，從對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督制約的依據出發(fā)，對其監(jiān)督模式進行深入探究，并在對傳統(tǒng)與新型監(jiān)督模式分析對比的基礎上，為制約監(jiān)督監(jiān)察委員會提供制度設計方案。

一、對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督制約的依據

根據權力運行的一般規(guī)律，相較于權力行使的肆無忌憚，經過馴化的權力往往更容易實現(xiàn)其最初效能。從《監(jiān)察法草案》可知，監(jiān)察委員會作為一項新型的權力單元，其位高權重是毋庸置疑的。具有如此威懾力的部門，唯有強化對其監(jiān)督制約才能夠有效消弭監(jiān)察體制改革對我國權力格局的沖擊。特別是在現(xiàn)階段監(jiān)察體制改革已經全面鋪開，影響范圍有點及面的情勢下，更應秉持權力制約的理念，將對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約制度同步設計、同步實施，促使監(jiān)察體制改革順利推進。其中，規(guī)范考量、人權保障以及實踐審視構成了對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督制約的直接依據。

（一）監(jiān)察體制改革之規(guī)范考量

重大改革于法有據是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求。時至今日，關于國家監(jiān)察體制改革的規(guī)范性文件主要體現(xiàn)于《試點方案》、《全國人大常委會關于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《試點決定》）以及《監(jiān)察法草案》上，經過梳理可以發(fā)現(xiàn)上述三個規(guī)范性文件中皆體現(xiàn)著對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約。首先，就《試點方案》而言，其明確指出“要建立監(jiān)察委員會與司法機關的協(xié)調銜接機制，以通過司法機關對監(jiān)察委員會進行牽制”。表明監(jiān)察委員會在運行過程中，可以通過相應的制度設計，使其接受司法機關的監(jiān)督制約。其次，《試點決定》也明確提及監(jiān)察委員會要對同級人大和上級監(jiān)察委員會負責的機制，實行雙重負責制度。而負責本就包含監(jiān)督的意蘊，雙重負責從另一個層面來說就意味著雙重監(jiān)督。最后，《監(jiān)察法草案》則對這一問題進行了明晰和細化。典型體現(xiàn)是將“對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督”單列一章，系統(tǒng)規(guī)定了監(jiān)察委員會要依法運行，自覺接受人大監(jiān)督、司法制約和社會監(jiān)督，同時還設計了相關配套制度，包括回避制度、備案制度、申訴制度以及責任追究制度等，為規(guī)制監(jiān)察權的合法運行提供了基本的法理依據?？梢?，對監(jiān)察委員會自身監(jiān)督制約本就是國家監(jiān)察體制改革的應有之義，作為位高權重的權力單元，缺少監(jiān)督機制的監(jiān)察體制改革也注定是不健全的。但是總體而言，上述談及的監(jiān)督機制較為原則和籠統(tǒng)，尚不足以對這一新型權力進行針對性、系統(tǒng)性的制約。為此，需要在上述規(guī)定基礎上，基于監(jiān)察權的運行機理深化制度設計，以此保障監(jiān)察體制改革的平穩(wěn)運行。

（二）監(jiān)察體制改革之人權保障

2004年我國人權條款入憲，人權保障作為當代社會的基本價值取向被我國賦予了憲法地位。十九大報告更加明確指出要“維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛權利和自由?！倍鴩冶O(jiān)察體制改革雖然秉持懲治腐敗，規(guī)制權力運行的初衷，但是追根溯源，其最終落腳點仍然是保障公民的基本權利。以瑞典為例，其在最初設置監(jiān)察專員制度時就將保障公民的基本權利和自由作為最基本的價值之一，并且隨著時代的發(fā)展這一功能變得越來越重要?？梢?，人權保障是監(jiān)察權行使不容忘卻的一個價值原點，在制度設計上更不能為了監(jiān)察而監(jiān)察。但在現(xiàn)實中我們經常舍本逐末，忽視人權保障這一基本價值取向。如童之偉教授曾言之：“被監(jiān)察者權利的保障與監(jiān)察者權力的運用具有同等重要性，兩者在實踐上應當協(xié)調實現(xiàn)，不應片面強調其中一方而犧牲另一方。在這一對關系中，被監(jiān)察者處于絕對的弱勢，監(jiān)察者處于絕對的強勢?！盵1]因此，為了防止改革走彎路，我們必須在制度設計上回應這一失衡關系，對強勢一方加以限制，弱勢一方加以扶持。而最有效的路徑就是對監(jiān)察權進行全方位的監(jiān)督制約，促使其按照法定程序和權限行使權力，將監(jiān)察權至始至終限制在法治軌道內。

（三）監(jiān)察體制改革之實踐審視

法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾言，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是亙古不易的一條經驗”，“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”[2]。監(jiān)察權作為一項國家權力，理應遵守這一法則，這是歷史的教訓，更是時代的必然。監(jiān)察制度于我國而言可謂歷史悠久，但是就古代監(jiān)察制度而言，各朝各代發(fā)展到一定的階段，就會出現(xiàn)監(jiān)察制度失效的情況，根源就在于古代監(jiān)察制度權力過于集中，缺乏外部有力的監(jiān)督力量，使得自身得不到相應的規(guī)制。瑞典和英國的監(jiān)察專員制度是西方監(jiān)察制度的典范，兩國在制度建構上都十分重視對監(jiān)察專員本身的監(jiān)督，并在實施過程中取得了良好的效果?！叭鸬鋵ΡO(jiān)察專員的公務行為，除了有公眾、輿論的監(jiān)督外，議會中還設立了憲法特別委員會對其進行監(jiān)督。如果該委員會對監(jiān)察專員的行為不滿意，議會可以罷免監(jiān)察專員。”[3]相應的，英國主要是通過在議會中設立的十一人特別委員會來協(xié)調和管理專員公署的工作，對監(jiān)察專員進行督促。如果監(jiān)察專員有嚴重違法行為，議會兩院可以對他進行彈劾，罷免其職務。[3]因此，縱觀歷史教訓與域外經驗，監(jiān)察權的良性運行無法脫離一套嚴密的監(jiān)督制約體系，我國當下的監(jiān)察體制改革同樣不能例外。

二、傳統(tǒng)模式下對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約路徑

通過上文論述可知，對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約是國家監(jiān)察體制改革的關鍵變量。我們可以在現(xiàn)有體制下，通過參照對“一府兩院”的監(jiān)督模式，在此基礎上進行相應調整，利用現(xiàn)有人大制度、司法制度、政黨制度以及人民監(jiān)督員制度實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約。

（一）通過人大對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督制約

根據我國民主集中制原則，由人大產生的國家機關需要對其負責，并接受其監(jiān)督，因此由人大來對國家監(jiān)察委員會進行監(jiān)督乃是應有之義?！侗O(jiān)察法草案》第五十一條也明確規(guī)定：“監(jiān)察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督。各級人民代表大會常務委員會可以聽取和審議本級監(jiān)察機關的專項工作報告，并組織執(zhí)法檢查?！痹摋l款為人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督提供了直接的根據。為此，人大可參照現(xiàn)有機制，將對“一府兩院”的監(jiān)督模式加以轉化實施。目前根據我國《憲法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》、《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》的規(guī)定，可以將人大監(jiān)督對監(jiān)察委員會的監(jiān)督方式歸納為人事監(jiān)督、工作監(jiān)督以及法律監(jiān)督。就人事監(jiān)督而言，監(jiān)察委員會成員由人民代表大會選舉或者任命，人民代表大會可以質詢、罷免、監(jiān)督監(jiān)察委員會成員，這也是最主要的監(jiān)督方式。就工作監(jiān)督而言，監(jiān)察委員會的負責人要定期向人大進行述職報告，且人大也可以在一定情況下組成特定問題調查委員會來進行直接的監(jiān)督工作。就法律監(jiān)督而言，人大可以通過制定和修改國家監(jiān)察法以及相應的法律規(guī)范，從而使監(jiān)察委員會的監(jiān)察權在法定權限和程序內運行。

（二）通過司法機關對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督制約

對監(jiān)察委員會的司法監(jiān)督，是在權力的分工、銜接、制衡中實現(xiàn)的。根據權力監(jiān)督運行的一般規(guī)律，有效的制度銜接是監(jiān)督和約束權力的一劑良方。我國《憲法》第135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律?！贝舜螄冶O(jiān)察體制改革試點，將檢察院原有的一些職能部門與監(jiān)察委員會進行整合，這也就是說，原來隸屬于檢察院的職務犯罪調查權或涉嫌職務犯罪案件的偵查權會隨著其行使主體從檢察院轉移至監(jiān)察委員會，因此在此種情形下，依然可以通過司法體制進行監(jiān)督。比如，檢察院可以通過行使偵查監(jiān)督權、審查批準逮捕權、案件移送權以及審判監(jiān)督權等實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約。法院則可以通過行使案件的退回權以及公正審判權來間接規(guī)制監(jiān)察委員會。同時，人民法院也可以通過司法建議的形式對國家監(jiān)察權的行使進行相應規(guī)制。

（三）通過執(zhí)政黨對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督制約

執(zhí)政黨對國家監(jiān)察權的監(jiān)督是國家監(jiān)察體制改革沿著正確方向推進的重要保證，也是黨對國家監(jiān)察工作領導的重要組成部分，是保證國家監(jiān)察權正確規(guī)范行使的重要措施。[4]國家監(jiān)察制度設計要體現(xiàn)黨的領導，從組織體制上確保國家監(jiān)察職能在紀委監(jiān)督框架下開展。執(zhí)政黨可以通過如下措施對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督，如黨中央、中紀委及地方黨委、紀委，在國家及地方各級監(jiān)察委員會設立黨組、紀檢組，充分發(fā)揮黨在各級監(jiān)察機構中的政治核心和監(jiān)督作用；國家監(jiān)察委員會要依據中央紀委的工作部署，統(tǒng)籌各級監(jiān)察委員會工作；各級監(jiān)察委員會要接受黨的紀律檢查，模范遵守黨章黨規(guī)，在突出反腐執(zhí)法獨立性、統(tǒng)一性和權威性的過程中，保障黨的反腐敗方針、政策落實到腐敗治理的各個環(huán)節(jié)之中。

（四）通過人民監(jiān)督員對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督制約

人民監(jiān)督員制度是我國在司法實踐中經過探索和總結建立起來的群眾監(jiān)督制度，其制度設計初衷是為了監(jiān)督檢察權的行使，消解民眾對于檢察院辦理職務犯罪案件的疑慮，促使檢察權的行使更加規(guī)范化和科學化，從而增強檢察權的公信力。根據《決定》新成立的監(jiān)察委員會整合了檢察機關的相關職能，且在暫停和調整的法律中也沒有人民監(jiān)察員制度的規(guī)定，所以可將該制度作適當改進之后引入監(jiān)察委員會，進而實現(xiàn)對其的監(jiān)督制約。筆者認為可以在維持現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度監(jiān)督范圍不變的前提下，根據此次職能整合性質的不同，直接把現(xiàn)有的人民監(jiān)督員制度根據相關情況并入到監(jiān)察委員會中，將實踐中人民監(jiān)督員制度涉及職務犯罪的部分直接調整到監(jiān)察委員會的相關部門中去，其他監(jiān)督事項不變，仍然按照先前的規(guī)定進行監(jiān)督。如此一來，就會保留原有人民監(jiān)督員的制度體系，減少對于人民監(jiān)督員工作的影響，對于之前在實踐中積累的經驗可以直接進行引用。當然，由于監(jiān)督對象發(fā)生了變化，相應的制度和程序也要隨之調整，以便有效減輕制度和實踐之間發(fā)生的沖突，從而對監(jiān)察委員會進行更好地監(jiān)督。

三、對監(jiān)察委員會監(jiān)督制約的新型模式

以上監(jiān)督制約模式多是在現(xiàn)有體制框架下進行的相應調整，考慮到監(jiān)察權的特殊性，筆者認為傳統(tǒng)模式下的監(jiān)督制約機制已經很難實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的高效規(guī)制。一味守舊只會讓監(jiān)察權更加恣意，因此我們有必要打開思路，針對監(jiān)察權的特殊性進行相應的制度創(chuàng)新。經過一番探究，我們可以進行如下制度設計：

（一）創(chuàng)新人大機制，設立專門監(jiān)督委員會

根據目前《監(jiān)察法草案》的規(guī)定，人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督與對“一府兩院”的監(jiān)督并無異處。而受制于人大會期和組成人員限制，傳統(tǒng)的人大監(jiān)督模式已很難適應新的任務。雖然我國憲法規(guī)定全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，但是這種特定監(jiān)督難以常態(tài)化，我國也從未有過類似經歷。而上文已言明，西方國家如瑞典和英國對于監(jiān)察專員的監(jiān)督方面很有建樹，值得我國進行借鑒，瑞典通過在議會的內部設立憲法常務委員會，直接負責對議會監(jiān)察專員的監(jiān)督工作，英國則通過在議會中設立十一人特別委員會協(xié)調和管理專員公署的工作，對監(jiān)察專員進行督促。因此，我國在這方面也可以有所借鑒，通過在人民代表大會中設立專門的監(jiān)督委員會，并依照《全國人民代表大會組織法》確定的原則，從以下幾個方面對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督：

1.審議與監(jiān)察委員會相關的法規(guī)文件。審議全國人大主席團或者全國人大常委會交付的議案；向全國人大主席團或者全國人大常委會提出屬于全國人大或者全國人大常委會職權范圍內同本委員會有關的議案；審議全國人大常委會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的中央監(jiān)察委員會法規(guī)和決定，審查省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)察委員會的法規(guī)、文件和決定，提出報告。

2.審議與監(jiān)察委員會相關的投訴、質詢案件。接受全國人大代表關于監(jiān)察工作的建議、投訴并在必要時予以研究、調查、答復；審議全國人大主席團或者全國人大常委會交付的質詢案，聽取中央監(jiān)察委員會對質詢案的答復，必要的時候向全國人大主席團或者全國人大常委會提出報告。

3.對監(jiān)察委員會的特定問題展開執(zhí)法檢查。對屬于人大或者人大常委會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議，并協(xié)助人大常委會行使監(jiān)督權，對有關法律和有關法律問題的決議、決定貫徹實施的情況，開展執(zhí)法檢查，進行監(jiān)督；對監(jiān)察問題進行調查研究，提出建議等。

（二）創(chuàng)新訴訟機制，建立監(jiān)察訴訟制度

監(jiān)察委員會位高權重難免對公職人員的基本權利構成侵犯，因此必須為保障公民基本權利提供救濟機制，而訴訟往往是維護基本權利的重要方式，同時也是對違法行為進行有效監(jiān)督的重要措施。為此，可通過相關訴訟渠道，在維護公民基本權利的同時實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約。而現(xiàn)階段，一方面，我國對憲法訴訟制度的建立尚存爭議，而另一方面，在“明確監(jiān)察委員會實質上就是反腐敗工作機構，和紀委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權，是政治機關，不是行政機關、司法機關的前提下”[5]，也不能簡單將之納入行政訴訟的范圍內。故筆者認為，針對監(jiān)察委員會位高權重的特點，我們有必要建立專門的監(jiān)察訴訟制度，并借此來起到對監(jiān)察委員會監(jiān)督制約的作用。以下，是關于監(jiān)察訴訟制度的一些制度構想：

1.監(jiān)察訴訟的受案范圍。監(jiān)察訴訟的受案范圍是指人民法院對哪些監(jiān)察行為擁有司法審查權的范圍，鑒于監(jiān)察訴訟是人民法院運用國家審判權解決監(jiān)察爭議，維護公民基本權利的活動，因此必須對受案范圍進行一個詳細的規(guī)定。筆者認為針對監(jiān)察委員會位高權重的特點，受案范圍應該立足于保護公民基本權益，即只要其監(jiān)察權的行使侵犯了公民基本權利，公民就有權提起監(jiān)察訴訟，所以監(jiān)察委員會在履行監(jiān)督、調查、處置過程中，針對其采取的談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施，都可以納入監(jiān)察訴訟的范圍。

2.監(jiān)察訴訟的管轄。監(jiān)察訴訟管轄，是指人民法院之間受理第一審監(jiān)察案件的分工與權限，對于法院內而言，管轄制度確定了不同職能和不同級別的人民法院審理監(jiān)察案件的分工與權限，關系著案件能否被正確及時的審理。在此筆者認為，首先應該明確監(jiān)察訴訟管轄的原則，即便于當事人進行訴訟、便于法院公正及時行使審判權以及法院內部均衡負擔的原則。在此基礎上，可以比照行政訴訟的管轄制度，確立具體的管轄種類，如級別管轄、地域管轄、法定管轄、裁定管轄等。在是否建立單獨的監(jiān)察法院問題上，筆者認為鑒于這涉及到重大的司法體制改革，另外我國目前也沒有單獨的行政法院，故可在普通法院內部設立單獨的監(jiān)察庭即可。

3.監(jiān)察訴訟的參加人。監(jiān)察訴訟參加人，是指起訴、應訴以及參加到監(jiān)察訴訟活動中的人，這里主要指原告和被告雙方。具體而言原告方面應該包括被侵犯基本權利的本人、法定代理人以及近親屬，理由是要防止監(jiān)察委員會在行使偵查權的過程中因為刑訊逼供等行為致使犯罪嫌疑人本人不再具有啟動監(jiān)察訴訟的能力，此時理應賦予其法定代理人和近親屬起訴權。被告毫無疑問應該為行使相應監(jiān)察權的監(jiān)察委員會。

（三）創(chuàng)新監(jiān)察機制，設立內部調查委員會

除了以上監(jiān)督的方式外，還可以在監(jiān)察委員會內部專門設置一個自我監(jiān)督機構，從而對自身監(jiān)察權的運用實現(xiàn)全方位的制約。如有學者認為“可由組織法規(guī)定，在人民監(jiān)察委員會內設專職監(jiān)察部門，接受公眾舉報，監(jiān)督和防止監(jiān)察人員濫用職權，尤其要防止刑訊逼供制造冤假錯案”[1]。筆者認為，在此應該比照香港廉政公署內部的調查及監(jiān)察組，在結合國情的基礎上，做出如下制度設計：

1.關于內部調查委員會的組成人員。內部調查委員會的領導人員可由監(jiān)察委員會主任或者副主任來擔任，避免因為級別不夠而影響內部調查權的行使。同時為了防止內部調查委員會既做運動員又做裁判員的情形，在人員選擇上必須慎重，至少要包含中共黨員和非中共黨員兩種，非中共黨員可以由民主黨派人員、專家教授人員、上級監(jiān)察委人員以及其他專職監(jiān)督人員構成，如此才能保障內部監(jiān)督機構的專職性和獨立性。

2.關于內部調查委員會的工作職能。內部調查委員會的職能必須能夠滿足監(jiān)察委員會自我監(jiān)督的需求，因此至少要包含人事調查和工作調查兩方面的職權，既可以進行常態(tài)化的監(jiān)督工作，同時可以針對特定事項進行專門調查，并將調查結果向社會公開。另外，要廣開渠道，加強與外部的交流，積極接受來自社會其他方面的檢舉和報告，并將核查結果告知相關人員，從而讓內部調查委員會更具民意基礎。

3.關于內部調查委員會的工作程序。當內部調查委員會發(fā)現(xiàn)監(jiān)察委員會濫用監(jiān)察權時，應及時進行全面調查，調查完畢后，認為行為構成犯罪的，應及時移送檢察院進行公訴，如若不構成犯罪，應將調查結果進行公示。調查權的行使，應該遵守相應的法規(guī)程序，防止調查權無序情形的出現(xiàn)。

（四）創(chuàng)新負責機制，完善上級監(jiān)督模式

縱覽《決定》，我們可以得出監(jiān)察委員會實行的是“雙重負責機制”，即對同級人大負責的同時還要對上級負責。這種上下級的組織架構決定了在監(jiān)察委員會的上下級之間也可以建立適當的監(jiān)督體制，當然前提是必須配套以正當的程序和制度，以免因為上級過度干預而使下級失去工作積極性。對此筆者認為應該主要在人事和工作兩個方面進行監(jiān)督，具體內容如下：

1.人事監(jiān)督方面。上級監(jiān)察委員會要建立監(jiān)察人員的分類管理制度，促進監(jiān)察人員的教育培養(yǎng)、考核評價、選拔任用、流動調配和分配激勵等工作的規(guī)范化、制度化建設。一方面上級要對下級監(jiān)查委開展定期人事考核，一旦發(fā)現(xiàn)有違法亂紀之人，必須進行相應處置；另一方面要建立人員流動機制，上級監(jiān)察委可以下派或者上調除由人大選舉的監(jiān)察人員，避免下級監(jiān)察委內部有利益小團體的出現(xiàn)。

2.工作監(jiān)督方面。要加強上下級監(jiān)察委之間工作的交流和互動，通過建立“事前參與機制“、“事中監(jiān)督機制”和“事后糾錯機制”來達到對下級監(jiān)察委的監(jiān)督目的。具體而言，“事前參與機制”是指上級允許下級參與相關任務部署，積極掌握最新動態(tài)，從而做出正確決策；“事中監(jiān)督機制”是指針對下級開展的特定工作，上級監(jiān)察委可以派遣專門監(jiān)督員進行指導和督查，如此避免下級監(jiān)察委有違法亂紀的現(xiàn)象發(fā)生；“事后糾錯機制”是指一旦下級出現(xiàn)濫用監(jiān)察權的情形，上級監(jiān)察委要在第一時間采取相應補救措施，避免事態(tài)嚴重化，同時對相關責任人員進行懲戒，從而以儆效尤，減少類似事件的發(fā)生。

四、傳統(tǒng)與新型監(jiān)督模式的價值對比

（一）傳統(tǒng)監(jiān)督模式不足以承擔歷史重任

基于對歷史實踐的經驗總結以及監(jiān)察體制改革趨勢走向的分析，傳統(tǒng)的監(jiān)督模式已很難勝任對國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督工作，表現(xiàn)在：

就人大監(jiān)督而言，傳統(tǒng)的人大監(jiān)督方式缺乏責任規(guī)制，缺乏實質化的效果，這從人大對“一府兩院”的監(jiān)督上就可以看出，長期以來，無論工作監(jiān)督抑或人事監(jiān)督，往往流于形式，使得人大監(jiān)督的權威性一損再損，因此不難推定人大對于監(jiān)察委員會的監(jiān)督亦將出現(xiàn)類似狀況。就司法機關監(jiān)督而言，檢察院和法院的監(jiān)督畢竟案件范圍有限、監(jiān)督環(huán)節(jié)固定，且面對位高權重的監(jiān)察委員會，極易出現(xiàn)因為擔心對方的報復性監(jiān)察而產生畏懼心理，很難進行真正的監(jiān)督制衡。就執(zhí)政黨監(jiān)督而言，在合署辦公的前提下，與其說是執(zhí)政黨監(jiān)督監(jiān)察委員會，不如說是執(zhí)政黨在監(jiān)察委員會內部的自我監(jiān)督，很容易受到各方質疑，另外“合署辦公后的紀委與監(jiān)察委員會機構與職能的整合，其實質乃是黨內法規(guī)與國家法律間的協(xié)調銜接問題”[6]。最后就人民監(jiān)督員制度而言，目前改革局勢尚不明朗，因此針對監(jiān)察委員會的監(jiān)督始終欠缺一套成熟的運行機制，比如監(jiān)督人員的選定、監(jiān)督的程序設計、資金政策的支持以及監(jiān)察委員會方面的配合等都有待一套系統(tǒng)的方案，就目前而言也很難發(fā)揮出其真正的效能。綜上，現(xiàn)有體制下的傳統(tǒng)監(jiān)督方式并不足以對監(jiān)察委員會構成規(guī)制，在這樣的背景下我們有必要在體制機制上進行創(chuàng)新，通過制定出一套新型的監(jiān)督模式，將監(jiān)察委員會納入法治軌道。

（二）新型監(jiān)督模式明顯更具監(jiān)督效能

經過上文闡述，我們對新的監(jiān)督模式已有了一個清晰認知，總體可以概括為人大專門委員會的監(jiān)督、監(jiān)察訴訟機制的監(jiān)督、內部調查委員會的監(jiān)督以及上級對下級的新型監(jiān)督方式四種。當然，這四種監(jiān)督方案并非單獨孤立的存在，而是一個內外相互配合、相互銜接的監(jiān)督體系。具體而言，外部包含人大專門委員會和監(jiān)察訴訟機制監(jiān)督，內部包含調查委員會和上級新型監(jiān)督，通過調動不同角色的積極性，使其功效得以最大程度的發(fā)揮，從而更好地對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督制約。新的監(jiān)督模式的制度設計有著深刻的合理性因素在內，且至少具備如下價值：

1.監(jiān)督更加實效有力。新型監(jiān)督模式可以避免傳統(tǒng)監(jiān)督模式下流于形式、監(jiān)督無力的弊端，充分發(fā)揮出監(jiān)督應有的效能。就人大專門委員會的監(jiān)督而言，新設的專門委員會相比于傳統(tǒng)的人大監(jiān)督，可以擁有充分的時間和精力，從而對監(jiān)察委員會進行系統(tǒng)化、專門化的監(jiān)督。就監(jiān)察訴訟機制而言，公民通過運用和維護相應的基本權利來達到對監(jiān)察委員會的監(jiān)督同樣重要，甚至往往更為重要。[1]通過創(chuàng)新訴訟機制，使公民面對監(jiān)察權的侵犯得以付諸訴訟，在維護公民基本權利的同時，實現(xiàn)了對國家監(jiān)察委員會更直接、更有效的監(jiān)督。就監(jiān)督調查委員會而言，如此專職化、獨立化的監(jiān)督機構，可以充分實現(xiàn)自我的監(jiān)督與規(guī)制。最后就上級對下級監(jiān)察委員會的監(jiān)督工作而言，通過落實上述人事監(jiān)督和工作監(jiān)督機制，下級的監(jiān)察委員會將會得到強力的制約。綜上，在內外相互配合的前提下，新的監(jiān)督模式能夠實現(xiàn)對監(jiān)察委員會更加實效化的監(jiān)督。

2.監(jiān)督更加符合法治運行規(guī)律。萬事皆有法，權力的運行也不能例外，權力必須得到有效制約、監(jiān)督，并達到平衡、抗衡的效果，是權力運行規(guī)律的必然要求。而法治就是一種要求人類遵循權力規(guī)律的治理模式。新設監(jiān)督模式的初衷就是達到對監(jiān)察委員會的監(jiān)督和制約，在此基礎上通過設立符合法治運行規(guī)律的措施使監(jiān)察委員會最終在法治軌道內運作。人大專門監(jiān)督委員會以及監(jiān)察委員會內部調查委員促使監(jiān)督更加專業(yè)化和獨立化，因為粗獷式的監(jiān)督方式很難達到對權力的規(guī)制效果，相反通過權力的分工和細化，進而實現(xiàn)對權力的監(jiān)督和制約才符合權力的運行規(guī)律。健全的訴訟制度是一國法治發(fā)展之必然，其能否良好運行關系著民主法治之建立、正當自由之滿足以及基本權利之保障，因此以監(jiān)察訴訟來監(jiān)督監(jiān)察委員會是權力運行規(guī)律的另一體現(xiàn)。對權力的監(jiān)督還是一項系統(tǒng)工程，單獨的內部監(jiān)督抑或外部監(jiān)督都不能實現(xiàn)對權力的充分制約，歷史和實踐證明，只有將內部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合才更符合權力制約規(guī)律。新的監(jiān)督模式下，內部以調查委員會和上級監(jiān)督為主，外部以人大專門委員會和監(jiān)察訴訟為主，二者相互配合相互銜接，最終形成一個內外兼?zhèn)涞谋O(jiān)督系統(tǒng)來實現(xiàn)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督和制約。

綜上，經過對兩種監(jiān)督模式的價值評析，結論已不言自明。面對如此位高權重的監(jiān)察委員會，傳統(tǒng)的監(jiān)督模式根本不足以對其形成規(guī)制，如果一味固守傳統(tǒng)，不加以制度革新，那么未來極有可能出現(xiàn)的情況是監(jiān)察委員會權力失控，如此一來將有違我國監(jiān)察體制的改革初衷。因此，必須運用法治思維，為監(jiān)察委員會配備有效的監(jiān)督規(guī)制系統(tǒng)，在此情況下，新型監(jiān)督模式彌補了傳統(tǒng)監(jiān)督模式的不足，有利于將國家監(jiān)察委員會納入法治軌道。

監(jiān)察委員會“位高權重”，無論基于規(guī)范考量、人權保障還是實踐審視，都有必要對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督制約。能否建立嚴密的監(jiān)督和制約系統(tǒng)，關系到我國監(jiān)察體制改革的成效?！侗O(jiān)察法草案》規(guī)定的監(jiān)督機制較為原則和籠統(tǒng)，尚不足以對這一新型權力進行針對性、系統(tǒng)性的規(guī)制。而通過傳統(tǒng)與新型監(jiān)督模式的對比可知，我們有必要進行體制機制創(chuàng)新，采用更加具有實效性的新型監(jiān)督模式。需要注意到是，監(jiān)督制約也是有限度的，對監(jiān)察委員會的監(jiān)督不能影響到監(jiān)察權的行使。同時，對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約是一項系統(tǒng)工程，我們必須緊跟改革步伐，通過建立相應的配套設施促使監(jiān)察委員會在既定程序內運轉。

參考文獻：

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[6] 秦前紅.監(jiān)察體制改革的邏輯與方法[J].環(huán)球法律評論，2017（2）：17-27.

責任編校 王學青