紀(jì)委監(jiān)督職責(zé)的完善與發(fā)展

莊立

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)提出了“兩個(gè)責(zé)任”，其中紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的有效施行應(yīng)當(dāng)具備以下五個(gè)條件：獨(dú)立性、權(quán)威性、有限性、自律性與專業(yè)性。十八大以來，黨中央堅(jiān)定不移地正風(fēng)肅紀(jì)、懲治腐敗，為“履行好監(jiān)督責(zé)任”這一課題積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，很多工作實(shí)踐和制度建設(shè)有效增強(qiáng)了紀(jì)委監(jiān)督能力。在高層推動(dòng)、人民訴求、能效要求等驅(qū)動(dòng)因素的基礎(chǔ)上，紀(jì)委監(jiān)督職責(zé)有望通過進(jìn)一步改革加以完善。建議從改革管理體制、深化異地交流制度和任期制、繼續(xù)探索“曹克明改革模式”等方面進(jìn)一步增強(qiáng)紀(jì)委獨(dú)立性和權(quán)威性；強(qiáng)化組織、社會(huì)、個(gè)人三個(gè)層次對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督，進(jìn)一步提高其有限性和自律性；加強(qiáng)全局性、系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性的人才培養(yǎng)，探索專業(yè)技術(shù)序列建設(shè)，提高紀(jì)檢工作的專業(yè)性。

關(guān)鍵詞：紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任；獨(dú)立性；權(quán)威性；有限性

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2018）01-0057-06

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“兩個(gè)責(zé)任”，即“要落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任?！薄氨O(jiān)督”二字高度概括了紀(jì)委所肩負(fù)的工作職責(zé)。從具體工作內(nèi)容看，《黨章》規(guī)定：各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)要經(jīng)常對(duì)黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育，作出關(guān)于維護(hù)黨紀(jì)的決定；對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件，決定或取消對(duì)這些案件中的單一的處分；受理黨員的控告和申訴；保障黨員的權(quán)利?？偨Y(jié)起來，紀(jì)委主要承擔(dān)黨員教育、監(jiān)督①、查處和保護(hù)的職能。為有效實(shí)現(xiàn)紀(jì)委上述工作職責(zé)，必須滿足一定的前提條件。因此，本文將圍繞特定條件的滿足與否，對(duì)紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的發(fā)展與完善作一些初步討論。

一、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任有效施行的條件

透明國際在總結(jié)各國反腐敗體制的基礎(chǔ)上，指出成功的反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有以下特點(diǎn)：在政府的最高層中贏得政治支持；在政治上和操作上具有獨(dú)立性，這樣就可以調(diào)查政府最高層的腐??；要有足夠的權(quán)力來查閱文件和詢問證人；領(lǐng)導(dǎo)層看起來是高度清廉的。[1]過勇認(rèn)為健全、良好的反腐敗機(jī)構(gòu)包含四個(gè)基本要素，即權(quán)威性、獨(dú)立性、廉潔性和專業(yè)性[2]。在總結(jié)國內(nèi)外學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的有效施行應(yīng)當(dāng)具備以下五個(gè)條件：（1）獨(dú)立性。獨(dú)立性即具有超脫性。紀(jì)委只向賦予其權(quán)力的組織負(fù)責(zé)，依法依規(guī)獨(dú)立行使權(quán)力，不受其他單位和個(gè)人的干涉。（2）權(quán)威性。權(quán)威性指的是紀(jì)委所擁有的對(duì)其行使職能的政治支持。紀(jì)委是否能夠得到最高權(quán)力機(jī)關(guān)、最高領(lǐng)導(dǎo)人、各個(gè)國家機(jī)關(guān)的支持，是影響其權(quán)威性的重要因素。鑒于民眾的影響力在公民社會(huì)中日益凸顯，權(quán)威性中也應(yīng)包含人民大眾的理解支持。除了支持因素，權(quán)威性也包括實(shí)際的權(quán)力，比如調(diào)查和詢問證人的權(quán)限。（3）有限性。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。用于反腐敗的監(jiān)督權(quán)也和其他權(quán)力一樣，不可任意擴(kuò)張、肆意行使，否則會(huì)被濫用或蛻變異化。（4）自律性。誰來監(jiān)督監(jiān)督者？這是監(jiān)督權(quán)力的特有命題。答案是自律性，一是要求監(jiān)督者自律，因?yàn)椤凹翰徽赡苷恕保欢菑?qiáng)調(diào)信任不能代替監(jiān)督、自律與他律的辯證統(tǒng)一，因此需構(gòu)建完備的自我監(jiān)督體系。（5）專業(yè)性。紀(jì)委工作人員的專業(yè)化程度也需不斷增強(qiáng)。專業(yè)性評(píng)價(jià)應(yīng)包括三個(gè)維度：一是學(xué)歷教育背景；二是工作經(jīng)歷及經(jīng)驗(yàn)積累；三是是否接受持續(xù)的專業(yè)培訓(xùn)。

二、十八大以來紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的完善

十八大以來，黨中央從落實(shí)“中央八項(xiàng)規(guī)定精神”破題，堅(jiān)定不移正風(fēng)肅紀(jì)、懲治腐敗，贏得了民心，“把紀(jì)律挺在前面”、“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)”一系列新思路的有效實(shí)踐和大刀闊斧“打虎拍蠅”的工作成果為“履行好監(jiān)督責(zé)任”這一課題積累了寶貴的工作經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，圍繞預(yù)防和懲治腐敗體系框架任務(wù)要求，中央總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的突出問題，密集修訂或出臺(tái)了一系列黨內(nèi)制度，逐步形成1部黨章，2部準(zhǔn)則，25部條例，以及一系列規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)體系。這些工作實(shí)踐有效增強(qiáng)了紀(jì)委監(jiān)督職責(zé)的獨(dú)立性、權(quán)威性、有限性、自律性和專業(yè)性。

（一）獨(dú)立性

可以認(rèn)為，紀(jì)檢條線內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)管控力度越大，紀(jì)委越不容易受到其他單位、團(tuán)體和個(gè)人的干涉，其獨(dú)立性和工作的有效性就越強(qiáng)。獨(dú)立性要求體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)體制、人員任免和履行執(zhí)紀(jì)職責(zé)等方面。這里避不開的一個(gè)問題就是紀(jì)委和同級(jí)黨委、上級(jí)紀(jì)委之間的關(guān)系。

1.領(lǐng)導(dǎo)體制方面呈現(xiàn)漸進(jìn)變革的態(tài)勢(shì)。1982年十二大以后，原先紀(jì)委“以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主”的提法不再出現(xiàn)，紀(jì)委受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)[3]，事實(shí)上承認(rèn)了同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的平等性。2016年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)“加強(qiáng)對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督”，“強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)的天平上，又增加了些許單邊砝碼，進(jìn)一步釋放出增強(qiáng)紀(jì)委獨(dú)立性的信號(hào)。

2.在執(zhí)紀(jì)審查、人員任免方面突出強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委管控力度的重要性。2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了“兩個(gè)為主”。這一精神在2016年10月頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中以法律的形式予以固定，即“執(zhí)紀(jì)審查工作以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和執(zhí)紀(jì)審查情況在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”，這是強(qiáng)化紀(jì)委在查辦案件方面的獨(dú)立性；“各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主”，這是紀(jì)委在人員任免方面的獨(dú)立性。此后，三個(gè)《提名考察辦法》①的出臺(tái)及《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》的頒布細(xì)化了實(shí)施程序，將“兩個(gè)為主”精神進(jìn)一步落到實(shí)處，從而為強(qiáng)壓上級(jí)紀(jì)委管控力度提供法律支持。

（二）權(quán)威性

權(quán)威性體現(xiàn)在紀(jì)委能否得到最高權(quán)力、民眾是否支持以及是否被賦予有效行使職權(quán)的權(quán)力。

1.“打虎”數(shù)據(jù)反映最高權(quán)力的反腐力度。1982年至2011年的30年間，受到黨政紀(jì)處分的省部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部465人，被追究司法責(zé)任的近百人。十八大以來的四年，處分省部級(jí)以上干部223人，被移送司法的105人。這四年移送司法的“老虎”幾乎是以前30年的總和[4]。隨著“刑不上大夫”的傳言一次次被打破，有力地傳達(dá)了最高權(quán)力對(duì)反腐的態(tài)度和決心，紀(jì)委的權(quán)威性明顯加強(qiáng)。

2.民意調(diào)查直觀反映民眾態(tài)度。國家統(tǒng)計(jì)局2012年開展的黨風(fēng)廉政建設(shè)民意調(diào)查反映75%的群眾對(duì)反腐工作的成效表示滿意，2013年為81%，2014年為88.4%，2015年為91.5%，2016年再創(chuàng)新高至92.9%。[5]

3.黨內(nèi)法規(guī)對(duì)執(zhí)紀(jì)審查有效賦權(quán)。《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》規(guī)定了收集證據(jù)和立案審查所需的了解談話權(quán)、調(diào)取個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告、查閱復(fù)制資料、查核資產(chǎn)和有關(guān)信息、鑒定勘驗(yàn)、暫扣封存凍結(jié)涉案款物、交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行的技術(shù)調(diào)查和限制出境等職權(quán)。正在開展的國家監(jiān)察體制改革將通過《國家監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委談話、詢問、留置等調(diào)查權(quán)限，并實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋[6]，這是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的全面賦權(quán)。

（三）有限性

有限性就是給權(quán)力劃定行使的邊界。以《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》為例，其緊扣紀(jì)律審查工作流程，詳細(xì)規(guī)定了線索處置、談話函詢、初步核實(shí)、立案審查、審查談話、證據(jù)收集、涉案款物管理等的工作權(quán)限。它既是賦權(quán)規(guī)定，也是限權(quán)規(guī)定。對(duì)權(quán)力的限制，突出表現(xiàn)在兩方面：

1.命令性規(guī)范。如對(duì)紀(jì)律審查的時(shí)限做出了嚴(yán)格限制：對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌犯罪人員采取審查措施，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)通知被審查人家屬；立案審查時(shí)間不得超過90日，經(jīng)上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)一次；等。

2.禁止性規(guī)范。如立案審查中不得擅自更改審查方案；需要提請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)助的，由案件監(jiān)督管理部門統(tǒng)一辦理手續(xù)，并隨時(shí)核對(duì)情況，防止擅自擴(kuò)大范圍、延長(zhǎng)時(shí)限；等。

（四）自律性

廣大紀(jì)檢干部在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的征程中，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，踐行了“打鐵還需自身硬”這一要求。但是，紀(jì)檢干部沒有天然的免疫力，仍有少數(shù)人受利益驅(qū)使，走上違紀(jì)違法的道路。十八大以來，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)立案查處紀(jì)檢干部17人，全國各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)組織處理2500人，處分7900人。[6]監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)是紀(jì)委最重要的權(quán)力，也是最容易出問題的環(huán)節(jié)。相關(guān)案例揭示有的干部規(guī)避審批程序，私自留存問題線索；有的無視保密紀(jì)律，打探消息，跑風(fēng)漏氣；有的違反辦案原則，收受賄賂，說情抹案等。為此，《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》單設(shè)“監(jiān)督管理”章節(jié)，提煉實(shí)踐中的有效做法和實(shí)招，將其上升為自我監(jiān)督的制度規(guī)范。如為防止“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象，對(duì)紀(jì)檢干部辭職和退休后的從業(yè)做出限制規(guī)定；強(qiáng)化組織監(jiān)督，在審查組設(shè)立臨時(shí)黨支部，加強(qiáng)對(duì)成員的教育和監(jiān)督；由案件監(jiān)督管理部門對(duì)問題線索實(shí)行集中管理，有效防止擅自留存、處理問題線索等行為。增強(qiáng)自律性，并將紀(jì)委的自我監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等有機(jī)結(jié)合起來，使進(jìn)一步推進(jìn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)治理能力邁上新臺(tái)階。

（五）專業(yè)性

從學(xué)術(shù)背景看，隨著國家教育現(xiàn)代化水平的不斷提高，紀(jì)委工作人員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)得到了明顯改善。但是，與檢察機(jī)關(guān)相比，紀(jì)委在人員招聘上有時(shí)過于強(qiáng)調(diào)政治素質(zhì)，缺乏法律專業(yè)的人才。從工作經(jīng)歷看，有學(xué)者以省紀(jì)委書記為樣本開展研究，表明2000年之后有1/3的省紀(jì)委書記任職之前曾在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作過，2010年曾在監(jiān)督部門中工作過的比例為48%。[2]筆者進(jìn)一步補(bǔ)充調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2017年5月全國各省紀(jì)委書記在監(jiān)督部門工作過的比例進(jìn)一步上升為71%，這為紀(jì)委書記專業(yè)化地開展工作提供了有力保障。從專業(yè)培訓(xùn)看，各級(jí)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)一直致力于開展各類靈活性和針對(duì)性較強(qiáng)的短期業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過在職培訓(xùn)有效彌補(bǔ)了隊(duì)伍的專業(yè)性短板。

三、進(jìn)一步改革的可能性和發(fā)展方向

紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任有效施行的條件雖是履行職責(zé)的內(nèi)在核心要求，但這些條件的達(dá)成不可能功成一役，從理念到制度再到具體實(shí)施，需要一個(gè)長(zhǎng)期積累漸變的過程。這里就進(jìn)一步改革的可能性和發(fā)展方向進(jìn)行初步探討。

（一）進(jìn)一步改革的可能性

改革主要受驅(qū)動(dòng)變量影響，主要包括高層推動(dòng)、群眾驅(qū)動(dòng)、能效要求等因素。

1.高層推動(dòng)：高層推動(dòng)是自上而下改革最重要的驅(qū)動(dòng)變量。推動(dòng)的方式可以是上級(jí)為下級(jí)改革創(chuàng)新行為提供空間和支持，也可以是上級(jí)制定相對(duì)具體的改革方向，將改革交由下級(jí)探索試行。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上指出，全面從嚴(yán)治黨仍然任重道遠(yuǎn)，要做到懲治腐敗力度決不減弱、零容忍態(tài)度決不改變，堅(jiān)決打贏反腐敗這場(chǎng)正義之戰(zhàn)。中央的態(tài)度和決心確定了紀(jì)委的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)任務(wù)，決定了只能增強(qiáng)不能減弱的執(zhí)紀(jì)問責(zé)力度。這為紀(jì)委落實(shí)監(jiān)督責(zé)任的進(jìn)一步改革創(chuàng)新打下了基礎(chǔ)，也創(chuàng)造了良好的支持環(huán)境。

2.人民訴求：自新中國成立以來，人民群眾就形成了對(duì)廉潔政府的共同期許和追求。十八大以來，隨著反腐倡廉工作的深入推進(jìn)，群眾在歡欣鼓舞的同時(shí)，對(duì)反腐敗工作提出了更高的要求和期望，廉潔政府再一次成為人民群眾的共同訴求，有必要通過改革對(duì)群眾的訴求予以有力回應(yīng)。

3.能效要求：在當(dāng)前反腐敗形勢(shì)依然復(fù)雜嚴(yán)峻、全面從嚴(yán)治黨仍然任重道遠(yuǎn)的情況下，紀(jì)委在履職方面仍然遇到不少困境和瓶頸，開展工作也受到一些制度政策約束的掣肘。因此，通過改革提高工作能效成為強(qiáng)大的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素。

（二）進(jìn)一步改革的發(fā)展方向

1.進(jìn)一步增強(qiáng)獨(dú)立性和權(quán)威性。目前來看，紀(jì)委獨(dú)立性、權(quán)威性不強(qiáng)的一個(gè)突出表現(xiàn)就是監(jiān)督同級(jí)黨委客觀上有一定難度，容易受到同級(jí)黨委的干涉和影響。各級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督顧忌太多，無論是地方紀(jì)委、派駐機(jī)構(gòu)還是企業(yè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，很少有發(fā)現(xiàn)和報(bào)告同級(jí)黨委問題的。[7]首先，人事權(quán)方面，除了各級(jí)紀(jì)委書記和副書記以外，其他紀(jì)檢干部的提名及任免都在同級(jí)黨委的控制之下，同級(jí)黨委在很大程度上決定了紀(jì)委干部的考核、待遇和升遷。其次，問題線索查辦權(quán)方面，上級(jí)紀(jì)委的支持力度還有待加強(qiáng)。根據(jù)《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，在收到同級(jí)黨委委員的問題線索后，當(dāng)處于受理處置、立案審查、給予處分這三個(gè)重要節(jié)點(diǎn)時(shí)，下級(jí)紀(jì)委應(yīng)通過“報(bào)告”或“溝通”的方式提前向上級(jí)紀(jì)委請(qǐng)示匯報(bào)，意在促使下級(jí)紀(jì)委不輕易放棄問題線索的查辦。但是在實(shí)際工作中，當(dāng)下級(jí)紀(jì)委與同級(jí)黨委意見不一致時(shí)，紀(jì)委很可能會(huì)選擇讓步，未到向上級(jí)溝通報(bào)告的程度就已經(jīng)將問題消化于無形。如果紀(jì)委書記排名次于被反映的同級(jí)黨委委員，更不利于紀(jì)委書記較真碰硬，推動(dòng)紀(jì)律審查。最后，在財(cái)權(quán)方面，紀(jì)委沒有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)預(yù)防保障，還是由同級(jí)黨委來決定紀(jì)委的經(jīng)費(fèi)劃撥。

要破解上述問題，必須走出體制瓶頸，將當(dāng)前的雙重管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨霞?jí)紀(jì)委管理為主，同級(jí)黨委為輔的新型管理模式。

（1）改革管理體制。在縱向上，不僅要把各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名考察權(quán)上收，還應(yīng)把各級(jí)紀(jì)檢干部的提名任命權(quán)交由上級(jí)紀(jì)委統(tǒng)一行使，考評(píng)、晉級(jí)、工資、福利等與所在單位脫鉤，歸上級(jí)紀(jì)委管理。可先選擇個(gè)別地方探索改革試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后鋪開。在橫向上，繼續(xù)實(shí)行派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督模式，增強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督的權(quán)威性。任免權(quán)和財(cái)權(quán)的上收改變了紀(jì)委附屬于同級(jí)黨委的模式，真正使紀(jì)委能夠也敢于監(jiān)督同級(jí)黨委成員。

（2）深化異地交流制度和任期制。根據(jù)理論假說，在“地方利益型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”中，反腐機(jī)構(gòu)或容易被腐敗勢(shì)力所俘獲，或往往與被監(jiān)督者存在共同利益，因此會(huì)對(duì)腐敗問題保持較高的容忍度。通過紀(jì)委書記異地交流的方式，有助于打破監(jiān)督者與被監(jiān)督者的社交及利益關(guān)系，構(gòu)建獨(dú)立性較強(qiáng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。不同研究表明，在中央政府推進(jìn)的政治改革中，地方紀(jì)委書記的異地任職與反腐敗努力程度顯著正相關(guān)[8]；在具備公檢法等工作背景的前提下，相比于本地晉升的紀(jì)委書記，由異地調(diào)任的紀(jì)委書記會(huì)使得本地區(qū)的反腐敗力度提高14%左右，并且地區(qū)之間的橫向交流效果要顯著優(yōu)于央地之間的縱向交流。因此應(yīng)該進(jìn)一步提高省級(jí)紀(jì)委書記異地交流的比例，同時(shí)應(yīng)該將交流范圍進(jìn)一步擴(kuò)展至地市級(jí)、縣級(jí)。2012年，全國省紀(jì)委書記中異地任職的有17位，占比55%；到2017年5月，這一比例上升為100%，其中52%為垂直交流，48%為橫向交流，35%的人員有在中央紀(jì)委的工作經(jīng)歷，這表明隨著時(shí)間推移，異地交流制度正逐步充實(shí)和細(xì)化原有的紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)制度，形成以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)的格局。[9]同時(shí)，鑒于紀(jì)委書記在一個(gè)地點(diǎn)工作的時(shí)間越長(zhǎng)，其陷入地方利益型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的可能性就越大，建議應(yīng)建立相配套的任期制。

（3）繼續(xù)探索“曹克明改革模式”。在探索紀(jì)委體制改革中曾有“張家界模式”與“曹克明模式”①之爭(zhēng)，后演化為到底是應(yīng)增強(qiáng)垂直紀(jì)委管理力度還是橫向黨委管理力度的討論。張家界改革于1995年發(fā)起，由于缺乏相應(yīng)的制度跟進(jìn)，持續(xù)了五六年后不了了之，而曹克明模式在2001年中央紀(jì)委五次全會(huì)上被予以肯定，并明確指出要“逐步做到地方各級(jí)紀(jì)委書記由同級(jí)黨委副書記擔(dān)任”。但十七大前夕的黨委換屆中，紀(jì)委書記不再兼任黨委副書記，改任同級(jí)黨委常委，同時(shí)省紀(jì)委書記由中央派駐的開始增多，這種現(xiàn)象被理解為“曹克明模式”正在受到調(diào)整，“張家界模式”逐步得到首肯。在現(xiàn)行官僚體制的管理體系下，提升紀(jì)委書記的地位，使監(jiān)督支點(diǎn)一步步靠近權(quán)力核心是可行且必要的，有利于增強(qiáng)同級(jí)監(jiān)督的力度，可有效突破紀(jì)委書記不敢、不愿監(jiān)督同級(jí)的瓶頸，但前提是紀(jì)檢專業(yè)的人才培養(yǎng)和干部梯隊(duì)建設(shè)要跟得上。

（4）提高紀(jì)委在查辦案件過程中的獨(dú)立性。根據(jù)同級(jí)黨委工作職權(quán)的特點(diǎn)，應(yīng)適時(shí)總結(jié)同級(jí)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，并提煉上升為制度，明晰監(jiān)督內(nèi)容，規(guī)范工作程序，強(qiáng)化保障措施。上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委承辦的同級(jí)黨委委員問題線索應(yīng)當(dāng)加大核查力度，將上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的“聽取報(bào)告”、“加強(qiáng)溝通”式的支持力度提升為對(duì)線索處置、核查過程及結(jié)果的全面督辦，并把下級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委常委的監(jiān)督情況納入年度考核評(píng)價(jià)。

2.進(jìn)一步強(qiáng)化有限性和自律性。對(duì)紀(jì)委權(quán)力的制約主要來自三個(gè)層次。第一是組織層次。應(yīng)梳理、歸納、總結(jié)、提煉實(shí)踐中存在的廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)紀(jì)委監(jiān)督權(quán)力進(jìn)一步劃定“負(fù)面清單”，并制定權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)膯栘?zé)措施，使紀(jì)檢干部主觀上不敢濫用權(quán)力。上級(jí)紀(jì)委應(yīng)承擔(dān)起管理責(zé)任，勇于刀刃向內(nèi)，對(duì)下級(jí)紀(jì)委組織或個(gè)人的違紀(jì)違法行為及時(shí)作出處理。第二是社會(huì)層次。十八大報(bào)告指出，要加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序地政治參與。在互聯(lián)網(wǎng)自媒體時(shí)代，必須大力引導(dǎo)和充分發(fā)揮人民大眾、各種新媒體的監(jiān)督力量，讓紀(jì)委的權(quán)力在群眾的監(jiān)督下陽光透明地運(yùn)行。第三是個(gè)人層次。作為黨章黨紀(jì)的護(hù)衛(wèi)者，紀(jì)檢隊(duì)伍的每一個(gè)人都要守底線、樹高線，要對(duì)黨紀(jì)國法有充分的敬畏精神，對(duì)個(gè)人言行有清醒的自律意識(shí)。

3.進(jìn)一步提高紀(jì)檢隊(duì)伍的專業(yè)性。為適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)的發(fā)展需要，必須建設(shè)一支忠誠、干凈、有擔(dān)當(dāng)、戰(zhàn)斗力強(qiáng)、讓黨放心、人民信賴的隊(duì)伍。特別是伴隨著經(jīng)濟(jì)金融和信息技術(shù)的迅速發(fā)展，違紀(jì)違法行為愈發(fā)呈現(xiàn)隱蔽化、專業(yè)化、智能化等特征。如果紀(jì)檢機(jī)構(gòu)不能相應(yīng)地提高其專業(yè)技能，就難以對(duì)這些行為進(jìn)行有效查處。

（1）加強(qiáng)全局性、系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性的人才培養(yǎng)。從事紀(jì)檢工作的人員，除了要掌握法學(xué)、政治學(xué)基本理論，熟悉黨建和紀(jì)檢工作原理，又要具備扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、管理、案件實(shí)務(wù)以及信息科技等知識(shí)?？梢蕴剿髋c政法類高校合作，設(shè)立試點(diǎn)，以紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)務(wù)為指引，培養(yǎng)復(fù)合型、應(yīng)用型的專業(yè)人才，并開展在職學(xué)歷教育。

（2）探索專業(yè)技術(shù)序列建設(shè)。把紀(jì)檢人員納入專業(yè)技術(shù)序列，而不是讓他們只能通過行政職務(wù)晉升來發(fā)展。通過專業(yè)技術(shù)評(píng)定對(duì)紀(jì)檢人員進(jìn)行分級(jí)管理。同時(shí)，制定與專業(yè)技術(shù)序列配套的制度，包括專業(yè)資格規(guī)定、晉升辦法、薪酬待遇等[10]。通過建立和拓寬多元發(fā)展渠道，提高紀(jì)檢隊(duì)伍的專業(yè)性、穩(wěn)定性和積極性。

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責(zé)任編校 張煜洋