堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展 構(gòu)建實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系

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摘要：黨的十九大明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并從全局和戰(zhàn)略高度提出要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。面對城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，農(nóng)村經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明建設(shè)不平衡等問題，本文認為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，核心是要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則，關(guān)鍵是要徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，當務之急是要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在深刻把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略思想的基礎(chǔ)上，文章提出構(gòu)建實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系，應切實落實重中之重的要求，保障要素配置、資源條件、公共服務、社會事業(yè)、人才隊伍優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，形成“支持保護精準有力、體制機制順暢高效、微觀主體充滿活力”的制度環(huán)境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)農(nóng)村；優(yōu)先發(fā)展；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；政策體系

黨的十九大明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是以習近平同志為核心的黨中央著眼決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國做出的重大部署，也是做好新時期“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)。經(jīng)過40年的改革開放，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了舉世矚目的成就，進入了新的發(fā)展階段，但城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，農(nóng)村經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明建設(shè)不平衡的問題依然突出。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，核心是要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的理念，關(guān)鍵是要徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，當務之急是要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

一、深刻把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略思想

黨的十九大報告從全局和戰(zhàn)略高度，明確提出要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。這既是黨中央著眼“兩個一百年”奮斗目標和農(nóng)業(yè)農(nóng)村短腿短板問題做出的戰(zhàn)略安排，更是以習近平同志為核心的黨中央“三農(nóng)”工作思想的高度凝練。我們要深刻認識農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的重要意義，真正把農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展擺上優(yōu)先位置。

（一）堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的必然要求。建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國，最艱巨的任務在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村。黨的十九大報告明確提出，要加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)代化進程中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，這是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新提升、新農(nóng)村建設(shè)的再升級和對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求，為新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展明確了重點，指明了方向。當前，我國最大的發(fā)展不平衡，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分，是農(nóng)村發(fā)展不充分。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就是要在現(xiàn)代化進程中把農(nóng)業(yè)農(nóng)村擺上突出位置，補齊農(nóng)業(yè)發(fā)展的短腿，補足農(nóng)村發(fā)展的短板，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化跟上國家現(xiàn)代化步伐。為此，必須采取超常規(guī)措施，在城鄉(xiāng)融合的制度設(shè)計、政策創(chuàng)新上想辦法、求突破，推動破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一系列深層次矛盾，從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

（二）堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然要求。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，農(nóng)村經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的重要組成，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，必須優(yōu)先解決好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中不平衡不協(xié)調(diào)不可持續(xù)的問題。我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件依然薄弱，農(nóng)業(yè)支持保護制度有待完善；結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，供給質(zhì)量、經(jīng)營效益、競爭能力有待提高；經(jīng)營方式依然處在由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的過程之中，培育新型經(jīng)營主體、健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系、實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接等各項工作都有待加強；鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平依然較低，農(nóng)村資源優(yōu)勢還沒有很好地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，一二三產(chǎn)業(yè)融合的潛力有待充分釋放。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就是要在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的過程中，進一步夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全面振興。為此，要以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，著力提高農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率、資本產(chǎn)出率和全要素生產(chǎn)率，使提質(zhì)增效融入農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展各領(lǐng)域和全過程；要加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，推動資本、技術(shù)、人才等要素更多地流向農(nóng)業(yè)農(nóng)村；要構(gòu)建市場機制有效率、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有力度的制度環(huán)境，從體制機制上保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟優(yōu)先發(fā)展。

（三）堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是建設(shè)美麗中國的必然要求。黨的十九大報告把“堅持人與自然和諧共生”納入新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，指出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，昭示了以習近平同志為核心的黨中央加強生態(tài)文明建設(shè)的意志和決心。守住綠水青山、建設(shè)美麗中國，農(nóng)業(yè)是主陣地，農(nóng)村是主戰(zhàn)場，農(nóng)民是主力軍。要加快推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，在保障國家食物安全的同時，維護資源安全和生態(tài)安全，促進永續(xù)發(fā)展。要看到，當前農(nóng)業(yè)主要依靠資源消耗的粗放經(jīng)營方式?jīng)]有根本改變，農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治仍相對薄弱，影響人民群眾生產(chǎn)生活的突出環(huán)境問題仍未根本遏制，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)的任務十分艱巨。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就是要把農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展擺在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，全面建立以綠色生態(tài)為導向的制度體系，基本形成與資源環(huán)境承載力相匹配、與生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局，打贏農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展攻堅戰(zhàn)，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民更加富裕幸福、鄉(xiāng)村更加美麗宜居。

（四）堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是堅持以人民為中心的發(fā)展思想的必然要求。黨的十九大報告特別強調(diào)要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，堅持在發(fā)展中保障和改善民生。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，農(nóng)民群眾是最需要關(guān)注的群體。從發(fā)展水平來看，農(nóng)民收入顯著落后于城鎮(zhèn)居民。2016年城鄉(xiāng)居民收入的相對差距仍高達2.72∶1，全國仍有60%的農(nóng)戶人均可支配收入沒有達到全國平均水平，貧困縣農(nóng)民人均收入水平相當于全國平均水平的60%多。從發(fā)展條件來看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然滯后，遠不適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的要求；農(nóng)村基本公共服務在領(lǐng)域、范圍、質(zhì)量上都與城鎮(zhèn)有較大差距，無論是低保、養(yǎng)老等社會保障，還是教育、醫(yī)療等社會事業(yè)，農(nóng)村都明顯落后；一些農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗力不強，村民自治制度有待完善，農(nóng)村法治建設(shè)需要加強，鄉(xiāng)村治理體系急需健全。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，就要把提高農(nóng)民的發(fā)展能力、優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展環(huán)境擺上優(yōu)先位置。要把打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)、提高農(nóng)民收入作為決勝小康的重點，著力健全農(nóng)民增收長效機制，推進居民收入均衡化；要順應人民對美好生活的新期待，推進城鄉(xiāng)公共服務均等化、基本權(quán)益平等化和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，切實改善農(nóng)村發(fā)展條件，增進農(nóng)民福祉，激發(fā)農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造力。

（五）堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是落實“重中之重”戰(zhàn)略思想的必然要求。黨的十九大報告鮮明提出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。落實“重中之重”的指導思想，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是必然要求和直接體現(xiàn)。但從實際情況來看，一些地區(qū)和部門落實中央要求還有偏差。一方面是工作取向上有搖擺。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生問題、對整個經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成不利影響的時候，就會加大投入，大力加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作；而當形勢好轉(zhuǎn)的時候，忽視農(nóng)業(yè)農(nóng)村的傾向就會有所抬頭。另一方面是政策支持上有偏差。城鄉(xiāng)之間土地、勞動力、資金要素交換仍不平等，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入保障機制仍不健全，在財政資金投放和建設(shè)項目安排、基本公共服務和社會管理等方方面面，重城輕鄉(xiāng)的思維慣性仍在。堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就是要通過有效的激勵約束機制，引導各地區(qū)、各部門從思想上、認識上真正樹立起“重中之重”的發(fā)展理念，把優(yōu)先發(fā)展落實到各地區(qū)、各部門的自覺行動中來，推動工農(nóng)城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)均衡發(fā)展，建立起良性互動的發(fā)展關(guān)系，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入強大動力。

（六）堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是順應城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的必然要求。黨的十九大報告明確提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要著眼于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，突出強調(diào)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念，這是在深刻把握城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上做出的重要指引。從先行國家和地區(qū)的經(jīng)驗看，當城鎮(zhèn)化水平超過30%時，城鎮(zhèn)化進入高速成長期，大量農(nóng)村勞動力進入城市就業(yè)；當城鎮(zhèn)化水平超過70%時，城鎮(zhèn)化又進入緩慢發(fā)展階段，經(jīng)濟活動和人口持續(xù)不斷地由城市中心向外圍擴散，形成“逆城市化”趨勢。由于國情不同，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展既有遵從一般規(guī)律的一面，也表現(xiàn)出一定的特殊性。雖然目前的城鎮(zhèn)化水平還不到60%，但在一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了城鄉(xiāng)資金、人才等要素回流農(nóng)村的趨勢，城鄉(xiāng)雙向交流、相互交融的苗頭已經(jīng)開始顯現(xiàn)。這就要求我們，一方面要順應城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化進程；另一方面，要提前做好承接“逆城市化”的準備，打好“有準備之仗”。針對當前鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃缺位、建設(shè)落后的現(xiàn)實情況，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，完善城鄉(xiāng)功能布局，打造產(chǎn)業(yè)協(xié)同的經(jīng)濟體系，促進資源配置優(yōu)化，整體效能提升，農(nóng)村加快發(fā)展，城鄉(xiāng)共同繁榮。

二、構(gòu)建實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系把握的原則

構(gòu)建實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以滿足農(nóng)民群眾日益增長的美好生活需要和破除城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分問題為出發(fā)點，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合的體制機制，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在政策體系構(gòu)建上，應堅持以下原則。

一是堅持促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本思想。改變城鄉(xiāng)兩類制度設(shè)計、兩種標準安排的政策格局，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、要素合理流動、資源均衡配置、公共服務均等，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先保障的財政政策，為形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系提供制度保障。

二是堅持激勵與約束相結(jié)合的機制設(shè)計。堅持激勵約束并重。加強對人才、技術(shù)、資金等各類要素進入農(nóng)村、留在農(nóng)村的正向激勵和引導；同時，要樹立底線思維，統(tǒng)籌制定產(chǎn)業(yè)準入負面清單、財政支農(nóng)比例、信貸支農(nóng)責任、資源環(huán)境開發(fā)保護底線等約束性措施，加快形成激勵有效、約束有力的制度環(huán)境。

三是堅持著力發(fā)揮市場作用的政策導向。減少政策對市場機制的干擾和扭曲，加快農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用水價、農(nóng)村土地制度等市場化改革，加快建立政府撬動社會資源到農(nóng)村投資興業(yè)的機制，進一步激活資源要素，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，推動形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。

四是堅持切實保障農(nóng)民利益的價值取向。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進農(nóng)民福祉、促進人的全面發(fā)展作為出發(fā)點和落腳點，加快調(diào)整國民收入分配格局，構(gòu)建農(nóng)民收入穩(wěn)定增長機制，增強農(nóng)民自我發(fā)展能力，保障農(nóng)民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益，保障農(nóng)民共享發(fā)展成果。

五是堅持調(diào)動各方積極參與的制度安排。始終將農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主體，尊重農(nóng)民、依靠農(nóng)民、造福農(nóng)民，激發(fā)內(nèi)生動力。同時，要完善組織機制，充分發(fā)揮市場主體、社會組織和各界的作用，推動形成多方力量參與、多種形式推進的良好局面，凝聚實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的強大合力。

三、加快構(gòu)建鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系

構(gòu)建鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系，應切實落實重中之重要求，保障要素配置、資源條件、公共服務、社會事業(yè)、人才隊伍優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，形成“支持保護精準有力、體制機制順暢高效、微觀主體充滿活力”的制度環(huán)境。

（一）建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先保障的財政政策。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，顯著縮小城鄉(xiāng)差距，在財政安排上必須優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。在資金來源上，確立“兩優(yōu)先一高于”原則，即中央財政支出優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村、中央預算內(nèi)投資優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜、地方各級財政對農(nóng)業(yè)投入增幅高于經(jīng)常性收入增幅，加快制定鄉(xiāng)村振興投入法或農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入法予以明確，做到農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長制度化、法治化；按照取之于地、用之于地原則，從土地征收產(chǎn)生的土地收益中拿出一定比例，以及農(nóng)村土地整理節(jié)約出的土地指標出讓收益，用于鄉(xiāng)村建設(shè)；通過發(fā)行政府債券籌集資金，專項用于鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的公益性項目建設(shè)。在資金使用上，重點用于農(nóng)村水、電、路、田等基礎(chǔ)性公益性設(shè)施建設(shè)；財政資金通過貼息、獎補、保費補貼、風險補償和設(shè)立專項基金等方式，撬動金融和社會資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用；推廣政府和社會資本合作PPP模式，支持社會資本以特許經(jīng)營等方式參與農(nóng)村公益性項目建設(shè)運營。在資金管理上，加快推進涉農(nóng)資金整合，推廣“大專項+任務清單”管理方式，按照目標、任務、責任、資金“四到縣”原則，由縣級政府在“大專項”內(nèi)統(tǒng)籌安排使用。

（二）建立激勵約束并重的金融支農(nóng)政策。扭轉(zhuǎn)農(nóng)村資金外流趨勢，吸引金融資本進入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，關(guān)鍵是強化金融支農(nóng)激勵約束機制。商業(yè)性金融機構(gòu)，采取涉農(nóng)貸款增量獎勵，實行差別化存款準備金率，放寬涉農(nóng)不良貸款容忍度，推行涉農(nóng)貸款盡職免責等措施，加快健全激勵制度。開發(fā)性金融機構(gòu)，明確一定信貸比例專項用于鄉(xiāng)村建設(shè)。農(nóng)村政策性金融機構(gòu)，明確信貸資金主要支持鄉(xiāng)村建設(shè)。適當放寬村鎮(zhèn)銀行準入條件。積極穩(wěn)妥發(fā)展農(nóng)村合作金融。支持農(nóng)村金融創(chuàng)新。建立健全覆蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村的信貸擔保體系，探索土地收益保證貸款，開展訂單、應收賬款質(zhì)押，開展大型農(nóng)機具和農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押，擴大農(nóng)村承包地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房的財產(chǎn)權(quán)抵押試點。

（三）建立功能互補保障有力的農(nóng)業(yè)保險政策。農(nóng)業(yè)保險是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定器和助推器。從發(fā)達農(nóng)業(yè)國家實踐看，農(nóng)業(yè)保險政策不僅是重大的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟政策，也是重要的社會和政治政策，受到越來越多國家重視，應該成為下一步支持的重點。在農(nóng)業(yè)保險政策框架上，應加快建立以政策性保險為基礎(chǔ)、互助性保險和商業(yè)性保險為補充，功能互補、保障有力的農(nóng)業(yè)保險政策體系。政策性保險立足于保成本，持續(xù)推進15種重要農(nóng)產(chǎn)品保險擴面、提標，積極推進價格保險、收入保險試點，加快建立再保險機制，中央財政通過獎補的辦法鼓勵地方建立特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險制度?；ブ员ｋU立足于防災難，以漁業(yè)船舶、農(nóng)機具為重點，積極開展互助保險，爭取中央財政予以適當保費補助。商業(yè)性保險立足于保收益，以滿足多元化需求為主線，以保較高收益為目標，探索推進農(nóng)業(yè)商業(yè)保險。發(fā)揮保險擔保增信功能，通過提供保費補貼、利息補貼和風險補償，支持推廣“政銀?！钡缺ｋU增信模式。

（四）建立渠道多元、制度保障的農(nóng)民增收政策。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)農(nóng)民富裕是重要目標。完善農(nóng)民增收支持政策，要把培育農(nóng)民增收長效機制與短期穩(wěn)定機制結(jié)合起來，為增收新舊動能轉(zhuǎn)換提供政策支撐。工資性收入方面，加快建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，落實同工同酬的用工制度，健全進城務工人員的社保制度，不斷提高保障水平。將符合條件的農(nóng)民工納入廉租住房保障。家庭經(jīng)營性收入方面，在重要農(nóng)產(chǎn)品價格市場化改革中同步建立生產(chǎn)者收入補貼制度。通過股份制、股份合作制、發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)和社會化服務等方式，探索建立農(nóng)戶分享二三產(chǎn)業(yè)增值收益機制。財產(chǎn)性收入方面，深化農(nóng)村“三塊地”改革，讓農(nóng)民享受更多的農(nóng)村土地增值收益。推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的繼承、抵押、擔保等權(quán)能。轉(zhuǎn)移性收入方面，按照“穩(wěn)存量、調(diào)增量”的原則，穩(wěn)定增加農(nóng)民農(nóng)業(yè)補貼收入。根據(jù)“完善制度、提高水平、逐步并軌”的原則，加快完善農(nóng)村社保制度。推廣財政補助資金股權(quán)化改革，形成農(nóng)民可持續(xù)收益。

（五）建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。按照“誰保護誰受益、誰使用誰付費”的原則，加快建立可持續(xù)的資源保護補償政策體系。完善農(nóng)業(yè)資源保護補貼政策方面，調(diào)整草原生態(tài)獎補辦法，建立草原生態(tài)補助與畜產(chǎn)品價格掛鉤的聯(lián)動機制。實施以階梯水價為主要內(nèi)容的水價改革。加快構(gòu)建耕地休耕輪作制度。建立重點水域休漁禁捕補償制度。以政府購買服務方式，建立護林員等資源管護機制。建立主產(chǎn)區(qū)利益補償機制方面，調(diào)整糧食、生豬、牛羊肉等重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)銷區(qū)利益關(guān)系，使主產(chǎn)區(qū)貢獻得到合理補償。建立綠色發(fā)展方式補貼方面，整合各類生產(chǎn)性補貼，集中建立投入品減量高效使用補貼、節(jié)本增效生產(chǎn)技術(shù)補貼、生態(tài)循環(huán)模式補貼、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用終端產(chǎn)品補貼四項制度，推進投入品減量化、生產(chǎn)過程清潔化、廢棄物處理資源化、生產(chǎn)模式循環(huán)化。

（六）建立以還權(quán)賦能為核心的農(nóng)村土地資源合理配置機制。農(nóng)村土地是農(nóng)村最大、最具潛力的資源。盤活資源存量、釋放資源活力，核心是要建立以還權(quán)賦能為核心的農(nóng)村土地資源合理配置機制，讓土地等資產(chǎn)要素活起來、流起來、用起來。盤活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。鼓勵和支持原土地使用人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與社會資本采取出讓、租賃、作價入股、聯(lián)營等方式，開發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。在保證數(shù)量占補平衡、質(zhì)量對等的前提下，支持農(nóng)村分散零星的集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整后集中入市，重點用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。放寬農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)限制條件。按照“三權(quán)”分置的思路，堅持集體對宅基地的所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)民對農(nóng)房的所有權(quán)，探索放活農(nóng)房使用權(quán)的路徑方法，允許農(nóng)房使用權(quán)在更大范圍內(nèi)（本鄉(xiāng)、本縣集體經(jīng)濟組織成員之間）轉(zhuǎn)讓，充分發(fā)現(xiàn)農(nóng)房價值。建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機制。將年度新增建設(shè)用地計劃指標劃出一定比例用于支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地，重點用于支持農(nóng)村三產(chǎn)融合和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，擴大農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的范圍、比例和規(guī)模。建立進城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出“三權(quán)”機制。打通“三權(quán)”退出通道，推動農(nóng)村各種資源整合利用。

（七）建立健全農(nóng)村人才激勵政策。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵是人才隊伍振興。吸引人才、挖掘人才、留住人才，必須加快健全農(nóng)村人才激勵政策，注重在培養(yǎng)專業(yè)農(nóng)戶和新型職業(yè)農(nóng)民的基礎(chǔ)上培育新型主體。建立農(nóng)業(yè)科技人員激勵機制。深化農(nóng)業(yè)科研成果權(quán)益改革，允許科研人員通過持股、兼職開展科技服務，調(diào)動農(nóng)業(yè)科技人員積極性。建立新型職業(yè)農(nóng)民培育制度。構(gòu)建教育培訓、規(guī)范管理、政府扶持“三位一體”制度體系，逐步把新型職業(yè)農(nóng)民打造成為懂經(jīng)營、善管理、有素質(zhì)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化主體力量。建立鄉(xiāng)土專家認定評價制度。認定一批帶動能力強、有一技之長的土專家、田秀才、能工巧匠，通過經(jīng)濟上適當補助、社會上廣泛宣傳等方式，激勵他們示范帶動更多農(nóng)民勤勞致富。建立鼓勵社會人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新機制。制定優(yōu)惠政策吸引人才，打造創(chuàng)業(yè)平臺承載人才。通過財政扶持、用地保障、稅費減免、風險補償?shù)葍?yōu)惠政策，吸引社會人才向農(nóng)村流動。建立農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺（基地），為農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供良好環(huán)境和服務保障。

（八）建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運營管護機制。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要支撐。當前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的運營管護還是薄弱環(huán)節(jié)。要建管并重，加快建立政府扶持、市場主導、企業(yè)主體的運營管護機制，確保建成的基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運營。建立運營管護資金籌措機制。制定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運營管護補助標準并納入各級預算，同時，逐步建立農(nóng)村資源使用和公共服務適當收費機制，多渠道籌集資金。健全運營管護機制?？稍谪斦勓a政策推動下，擇優(yōu)選擇市場主體實施物業(yè)化運營管理，也可由基層社區(qū)組織建立村莊保潔、河渠道路管護隊伍，保障基礎(chǔ)設(shè)施運營管護。

（九）建立鄉(xiāng)村國土空間資源開發(fā)保護制度。牢固樹立節(jié)約集約利用的資源觀，科學適度有序布局農(nóng)業(yè)開發(fā)空間，強化資源管控，完善約束政策，加快構(gòu)建鄉(xiāng)村資源可持續(xù)發(fā)展的制度體系。明確國土資源開發(fā)紅線。在國家主體功能區(qū)基礎(chǔ)上，加快劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，明確田園、草原、森林、濕地、水域等重要國土資源開發(fā)紅線，強化規(guī)劃剛性約束，實現(xiàn)資源有序開發(fā)。強化政策約束。加快構(gòu)建以資源管控、環(huán)境監(jiān)控、各類資源承載量標準和產(chǎn)業(yè)準入負面清單為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村綠色發(fā)展制度體系，強化準入管理和底線約束，堅持環(huán)境消納能力決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，堅決摒棄先污染后治理發(fā)展老路。

（十）健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展考核評價制度。落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略思想，必須強化相關(guān)考核評價制度。強化各級政府主體責任。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，作為各級政府的硬約束，切實擺上位置，落到實處。加強重要指標考核。把財政支農(nóng)投入增幅、糧食產(chǎn)能、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、耕地保護、生態(tài)環(huán)境等體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的指標列入政府績效考核。

（作者系農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長）

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