生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展探討

范潔

[提要] 當(dāng)前，河南省生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展存在規(guī)劃定位銜接不緊密、功能配套銜接不足、科技創(chuàng)新體制有待進一步完善、規(guī)劃引導(dǎo)缺乏銜接等問題。深圳市坪山新區(qū)、四川天府新區(qū)、漳州濱海新區(qū)、瓊海市、成都市蒲江縣等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展的案例，給河南省帶來有益的啟示。

關(guān)鍵詞：生產(chǎn)性服務(wù)業(yè);創(chuàng)新型城市;融合發(fā)展

基金項目：2017年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題：“國內(nèi)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展的典型案例對河南省的經(jīng)驗啟示”（課題編號：2017B196）階段性成果

中圖分類號：F127 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年3月27日

一、河南省生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展的困境

河南省是中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的核心地帶，地理位置重要，糧食優(yōu)勢突出，市場潛力巨大，文化底蘊深厚。與國內(nèi)外先進創(chuàng)新型城市相比，河南省生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展尚處于起步階段。鄭州、洛陽等省內(nèi)一些創(chuàng)新型城市推進生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展的實踐也暴露了一些問題，影響和制約河南省生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展的順利實現(xiàn)。

（一）生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展規(guī)劃定位銜接不緊密。一是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合度較低。部分市、縣是先規(guī)劃后發(fā)展，城鎮(zhèn)原來就含在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)規(guī)劃內(nèi)，只作為附屬配套簡單的規(guī)劃;二是產(chǎn)城發(fā)展規(guī)劃約束剛性較強。從現(xiàn)階段生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市發(fā)展規(guī)模和狀況來看，規(guī)劃布局難做大的調(diào)整，特別是受到土地利用規(guī)劃這種基礎(chǔ)性規(guī)劃對城建設(shè)用地的區(qū)位規(guī)?？刂频挠绊?，要對現(xiàn)有的工業(yè)區(qū)、城鎮(zhèn)區(qū)進行規(guī)劃調(diào)整和融合，只能是對現(xiàn)有的小修小補;三是后發(fā)園區(qū)的發(fā)展定位難，尤其是究竟生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)怎么聯(lián)動、城鎮(zhèn)怎么動、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市怎么聯(lián)動等都需要進一步的細化和定位。

（二）生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展功能配套銜接不足。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展在功能配套的體現(xiàn)主要是城鎮(zhèn)功能與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能配套的銜接，根據(jù)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的門類不同，配套的重點也不一樣。一方面受發(fā)展階段的影響，配套發(fā)展較快的仍然是城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)功能，如住房、醫(yī)院、學(xué)校、公共交通、體閑娛樂等基礎(chǔ)配置。而與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺、信息服務(wù)平臺、金融服務(wù)平臺等配套相對滯后;另一方面生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的引進也需要生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的規(guī)模能夠達到一定水平，其發(fā)展的邊際成本才能低于邊際收益。特別是相對于實體生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)多數(shù)屬于人才密集型、信息密集型行業(yè)，更適宜在成熟的創(chuàng)新型城市布局。

（三）生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展科技創(chuàng)新體制有待進一步完善。河南省現(xiàn)行財政省管縣的制度使市縣財政分灶吃飯，缺少在資金調(diào)度上的手段，統(tǒng)籌的力度相對較弱。河南創(chuàng)新主體的活力和動力不足，企業(yè)尚未真正成為創(chuàng)新的主體，產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合的機制尚未真正建立?？萍紕?chuàng)新管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，有限的科技資源沒有得到優(yōu)化配置。不同政府部門對創(chuàng)新活動的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)尚未形成合力，科技、經(jīng)濟、社會等部門間缺少有效協(xié)調(diào)機制，部門之間的政策銜接溝通不暢，甚至相互矛盾。此外，河南大部分創(chuàng)新型城市技術(shù)服務(wù)機構(gòu)由于市場定位不明確和非專業(yè)化，造成市場需求和服務(wù)供給不匹配，企業(yè)自主創(chuàng)新能力不夠強。以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新能力較弱，多數(shù)企業(yè)不愿對產(chǎn)品研發(fā)和自身創(chuàng)新能力進行長期投資，缺少系統(tǒng)的人才配套政策，影響企業(yè)乃至生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

（四）生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)缺乏銜接。創(chuàng)新型城市的成長是個龐大的系統(tǒng)工程，規(guī)劃在創(chuàng)新型城市發(fā)展中起到了導(dǎo)向作用。目前，河南省有些創(chuàng)新型城市的總規(guī)劃與園區(qū)的規(guī)劃沒有聯(lián)系或獨立存在，規(guī)劃的導(dǎo)向與目標(biāo)和規(guī)劃所需的要求不統(tǒng)一，尤其是創(chuàng)新型城市的協(xié)調(diào)功能區(qū)、生活設(shè)施和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃銜接不足。國土資源、農(nóng)業(yè)、交通、規(guī)劃等職能部門多從自身利益角度出發(fā)制定規(guī)劃，出現(xiàn)多種規(guī)劃在時間和內(nèi)容上相互矛盾的現(xiàn)象。對于大多數(shù)正處在工業(yè)發(fā)展期的創(chuàng)新型城市，為了追求利益，盲目的發(fā)展工業(yè)，規(guī)劃設(shè)計時只是從生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)角度考慮，忽略了從業(yè)者對購物、餐飲、娛樂、文化、醫(yī)療、體育等方面的需求，工業(yè)用地在很大程度上超過了指定的規(guī)劃用地，而城鎮(zhèn)的其他功能跟不上經(jīng)濟高速發(fā)展的節(jié)奏，比如創(chuàng)新型城市綠化、創(chuàng)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新型城市道路建設(shè)等，城鎮(zhèn)諸多功能滯后，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的硬件設(shè)施跟不上，難以吸引高素質(zhì)人才根植于當(dāng)?shù)厣畎l(fā)展，更無法形成有效的地方社會網(wǎng)絡(luò)。

二、國內(nèi)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展典型案例

（一）深圳市坪山新區(qū)案例。自2009年6月建區(qū)以來，坪山新區(qū)堅持創(chuàng)新型城市化發(fā)展道路，全面推進“五大新城”建設(shè)，全力打造高水平的功能新區(qū)。第一，在制定綜合發(fā)展規(guī)劃方面，新區(qū)在2010年制定出臺《坪山新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》，為新區(qū)統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展起到規(guī)劃指引的作用;第二，在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)定位方面，新區(qū)在電子信息生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、汽車制造等傳統(tǒng)優(yōu)勢生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)上，確立新能源（汽車）生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、生物生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、機器人生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、新一代信息技術(shù)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、生命健康生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代物流生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)七大重點生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展方向;第三，在探索土地管理制度改革方面，新區(qū)在南布、沙湖、金沙三個社區(qū)試點“整村統(tǒng)籌”，從社區(qū)整體角度出發(fā)，通過綜合運用規(guī)劃、土地、產(chǎn)權(quán)、資金及相關(guān)政策，整合優(yōu)化社區(qū)和創(chuàng)新型城市發(fā)展空間，實現(xiàn)創(chuàng)新型城市二次開發(fā)建設(shè)，取得了較好的土地釋放效益;第四，在交通建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)方面，新區(qū)在2016年實施交通大會戰(zhàn)、河流大會戰(zhàn)等大行動，分別實行路長制和河長制，由新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)掛點負責(zé)新區(qū)每條道路、河流建設(shè);第五，在促進人口市民化方面，新區(qū)2015年底開始實施現(xiàn)代市民培育工程，以“做現(xiàn)代市民，建設(shè)和美坪山”為宗旨，以“傳統(tǒng)文化弘揚、文明生活促進、遵紀守法宣傳、優(yōu)良品德培育、陽光少年成長、先進榜樣示范、坪山精神塑造、人際和諧養(yǎng)育”八大子工程為核心，努力提升新區(qū)人口素質(zhì)，促進爭做現(xiàn)代市民。

（二）四川天府新區(qū)。2011年，四川省規(guī)劃建設(shè)天府新區(qū)，新區(qū)位于成都市主城區(qū)東南方向，區(qū)域面積達到1，578平方公里，共3市、7縣、37個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。2014年10月，《四川天府新區(qū)總體方案》得到國務(wù)院正式批復(fù)成立，標(biāo)志著四川天府新區(qū)正式成為國家級新區(qū)。天府新區(qū)提出打造內(nèi)陸開放門戶，建設(shè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代城區(qū)。一是明確提出發(fā)展現(xiàn)代高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、“三位一體”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理念。天府新區(qū)明確提出現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代生活、現(xiàn)代都市“三位一體”的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)理念，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展定位于現(xiàn)代制造業(yè)為主、高端服務(wù)業(yè)集聚。二是依據(jù)新區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)，構(gòu)建“一帶兩翼、一城六區(qū)”的空間發(fā)展結(jié)構(gòu)?？傮w規(guī)劃方案提出：“一帶兩翼”是指居中的高端服務(wù)功能集聚帶和東西兩翼生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能帶;“一城六區(qū)”是指天府新城、龍泉高端制造生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)、空港高技術(shù)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)、成眉戰(zhàn)略新興生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)、創(chuàng)新研發(fā)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)、南部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技功能區(qū)、兩湖一山國際旅游文化功能區(qū)（林華，2011）。三是探索“產(chǎn)城一體單元”建設(shè)模式，新區(qū)率先提出要建設(shè)35個“產(chǎn)城一體單元”，預(yù)計每個單元的規(guī)模大致為20～30平方公里、20萬～30萬人口，規(guī)劃總?cè)丝?00萬人。在單個產(chǎn)城一體化單元體內(nèi)，加強完善居住區(qū)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)設(shè)施配套、商業(yè)配套等。

（三）漳州濱海新區(qū)案例。漳州濱海新區(qū)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合的基本經(jīng)驗為：第一，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。漳州濱海新區(qū)在規(guī)劃新城建設(shè)時，積極推進新城集約緊湊連片開發(fā)，起步區(qū)控制在10平方公里以內(nèi)。同時，加強了新城生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)建設(shè)，形成集實體生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展、完整生活配套設(shè)施為一體的新城鎮(zhèn)。中心城區(qū)和縣城區(qū)大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，搭建園區(qū)服務(wù)平臺，為企業(yè)發(fā)展提供方便、高效的服務(wù)。對具有一定規(guī)模的開發(fā)區(qū)進行城鎮(zhèn)功能培育與改造，提高園區(qū)公共交通的通達性、公共設(shè)施的便捷性，改善園區(qū)生態(tài)和人居環(huán)境質(zhì)量，適時將條件成熟的開發(fā)區(qū)納入創(chuàng)新型城市范圍;第二，優(yōu)化生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展與地區(qū)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)優(yōu)化升級是相輔相成的。漳州濱海新區(qū)按照“生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合、宜居宜業(yè)”的要求布局城鎮(zhèn)空間和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)園區(qū)，強化新區(qū)有機成長和功能用地的適度混合使用，逐步形成城區(qū)以第三生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、工業(yè)園區(qū)以第二生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、城鎮(zhèn)外圍以城郊型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主，由內(nèi)向外的“三二一”生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)布局。同時，根據(jù)各生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)園區(qū)的特色，將其與城鎮(zhèn)發(fā)展予以不同程度的結(jié)合;第三，尋求跨區(qū)域合作。在區(qū)域一體化發(fā)展的背景下，尋求與周邊地區(qū)的合作共享，是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展的必然思路之一。漳州濱海新區(qū)在發(fā)展中依靠與臺灣地區(qū)隔海相望的地緣優(yōu)勢、血脈相通的人文背景，大力推進對臺交流合作平臺建設(shè)，發(fā)展兩岸港口物流、海洋服務(wù)業(yè)、高端臨海生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。同時，探索建立漳臺民間交流合作實驗區(qū)，密切漳臺基層民眾交往。

三、對河南省的啟示

在一定程度上，以上選取的省、新區(qū)、市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展的案例，是我國借鑒國際先進經(jīng)驗、改革開放紅利與地方探索實踐完美結(jié)合的優(yōu)秀典范，是踐行科學(xué)發(fā)展觀，探索新型城鎮(zhèn)化道路的先進樣板。就生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路而言，這些地方的發(fā)展經(jīng)驗對河南生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展的經(jīng)驗啟示主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）樹立正確的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展觀念。與傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)建設(shè)普遍強調(diào)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展第一位不同，這些地方生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展成功的首要關(guān)鍵是樹立了正確的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展觀念。只有在發(fā)展觀念和理念上切實改變先生產(chǎn)后生活、先生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)再創(chuàng)新型城市、先經(jīng)濟發(fā)展再社會建設(shè)、先區(qū)內(nèi)后區(qū)外的舊式開發(fā)區(qū)發(fā)展觀念，才有可能從全局角度更科學(xué)地看待并處理好生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)園區(qū)建設(shè)中生產(chǎn)與生活的關(guān)系、經(jīng)濟發(fā)展與創(chuàng)新型城市生活的關(guān)系、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系、創(chuàng)新型城市發(fā)展與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的關(guān)系，才能有效地謀劃和制定生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新型城市建設(shè)協(xié)調(diào)并進的工作思路、工作方法與工作機制，才能切實地對促進生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新型城市建設(shè)協(xié)調(diào)并進的本土路徑、支撐要素和政策引導(dǎo)做出科學(xué)的規(guī)劃與思考。此外，還要強化理念認識與創(chuàng)新，形成社會發(fā)展合力。

（二）做好生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，激活發(fā)展?jié)摿?。這些地方生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展的經(jīng)驗表明，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展需要有科學(xué)的頂層設(shè)計作為先導(dǎo)和框架依據(jù)。生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合的頂層設(shè)計必須統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展的長遠框架與短期政策重點，必須兼顧設(shè)計的統(tǒng)一性、一致性、延續(xù)性和實施中的可操作性、可拓展性和兼容性。需要建立科學(xué)的頂層設(shè)計執(zhí)行體制，維護好頂層設(shè)計的指導(dǎo)性和權(quán)威性，確保其他專項領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃與總體設(shè)計相銜接。唯有如此，才能確保生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新型城市發(fā)展在一個連續(xù)一致的政策架構(gòu)內(nèi)實施推進，才能確保生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展有章可守、有法可依、有據(jù)可循。

（三）注重制定引進消化吸收再創(chuàng)新、知識產(chǎn)權(quán)保護政策。加強對技術(shù)引進和消化吸收再創(chuàng)新的管理。鼓勵引進技術(shù)的消化創(chuàng)新，將是否形成了自主創(chuàng)新能力作為項目評估和驗收的重要內(nèi)容。探索形成以企業(yè)為主體、高等院校和科研院所參與的聯(lián)合引進政策，產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合消化吸收再創(chuàng)新政策。政府支持企業(yè)并購擁有核心技術(shù)的國外企業(yè)，建立科技型中小企業(yè)融擔(dān)保公司資本注入和補充機制，探索科技型中小企業(yè)融資擔(dān)保損失補償機制，各級財政扶持擔(dān)保機構(gòu)的獎勵、代償補償專項資金對中小企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)予以傾斜扶持。

（四）加強生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合的財政、稅收支持力度。一是注重發(fā)揮財政政策的“汲水效應(yīng)”，重點選擇生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合關(guān)聯(lián)度高、外部效應(yīng)大的公共設(shè)施建設(shè)與基礎(chǔ)性生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)投資項目（公共教育、公共衛(wèi)生、公共醫(yī)療、公共交通及日常金融服務(wù)等），解決生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合發(fā)展的“基礎(chǔ)瓶頸”問題，釋放民間部門發(fā)展?jié)摿?二是探索財政資金、社會資金共同開發(fā)建設(shè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合公共服務(wù)設(shè)施新模式，凸出財政資金的公益性及社會資金的盈利性，推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展與配套服務(wù)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展;三是對接國家“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”發(fā)展戰(zhàn)略與社會思潮，通過制定專項資金管理辦法，加大并落實對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市融合中小型企業(yè)（尤其是新辦企業(yè)及配套服務(wù)企業(yè)）的扶持補助資金、培訓(xùn)補助資金，并通過貸款貼息和無償資助等方式鼓勵中小企業(yè)融入生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與創(chuàng)新型城市發(fā)展中。

主要參考文獻：

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