我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的法律保障

孫文勝

[提要] 當(dāng)前，面對嚴(yán)峻的人口老齡化挑戰(zhàn)，積極推進養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)迫在眉睫。本文分析我國養(yǎng)老機構(gòu)存在的主要問題，并結(jié)合目前實際，以法律保障為著力點和突破口，重點從法治的角度，提出進一步促進養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機構(gòu);存在問題;法律對策

中圖分類號：D9 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年3月16日

目前，我國老年人口數(shù)量逐年增加，根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2016年底，60周歲及以上人口23，086萬人，占總?cè)丝诘?6.7%;65周歲及以上人口15，003萬人，占總?cè)丝诘?0.8%。預(yù)計到2020年達到2.43億人，約占總?cè)丝诘?8%。人口老齡化、高齡化趨勢引發(fā)一些社會問題，由于失能、半失能老年人數(shù)量的增長，日益凸顯的是老年人照料和護理問題。如何養(yǎng)老，目前我國有三種基本的養(yǎng)老模式，分別是家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老。其中，機構(gòu)養(yǎng)老將會有較大的發(fā)展空間，而養(yǎng)老機構(gòu)是實現(xiàn)機構(gòu)養(yǎng)老的主要物質(zhì)載體。積極推進養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)體現(xiàn)了中華民族尊老敬老的傳統(tǒng)美德，是中華民族傳統(tǒng)美德得以延續(xù)的手段之一，是關(guān)愛老人、奉獻社會、體恤民意、為民解憂的一項重要民生工程，是發(fā)展老齡事業(yè)的重要途徑，也可以讓老年人共享改革發(fā)展成果、健康幸福地安度晚年，更是時代的需要。本文在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，以法律保障為著力點和突破口，重點從法治的角度探討推進養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的路徑。

一、我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

新中國成立后，我國制定了《憲法》、《老年人權(quán)益保障法》及其他一系列與養(yǎng)老相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章條例、實施辦法。2000年，民政部聯(lián)合各部委發(fā)布了《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，提出了推進社會福利社會化的福利政策。這一階段政府出臺了包括《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》等一些關(guān)于加強養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)方面的政策。政府對養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展也有了明確的方向，即由政府救濟轉(zhuǎn)為社會福利化的社會養(yǎng)老模式，讓更多的老年人從中受益，最終目的是全民都能老有所養(yǎng)。目前，我國的養(yǎng)老機構(gòu)主要有兩種：公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)。建國伊始，公辦養(yǎng)老機構(gòu)就已開始出現(xiàn)，為了應(yīng)對養(yǎng)老問題，20世紀(jì)80年代后，國家更加重視養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，許多民間組織也參與民辦養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)，成為公辦養(yǎng)老機構(gòu)的重要補充。比較而言，機構(gòu)養(yǎng)老模式具有的優(yōu)勢表現(xiàn)在：相對能減少兒女的負(fù)擔(dān);減少二代人之間的代溝沖突;降低老年人的孤獨感;能得到更專業(yè)化的健康護理服務(wù)。因此，養(yǎng)老機構(gòu)也得到較快發(fā)展。

由中國老齡科學(xué)研究中心發(fā)布的我國首個《養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展研究報告》顯示，2000年民政部等11部委聯(lián)合發(fā)布的社會福利社會化政策出臺之后，養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展迅速，82.9%的被訪養(yǎng)老機構(gòu)成立于2000年之后，其中民辦養(yǎng)老機構(gòu)的比例逐年提高。資金來源上看，政府、企業(yè)、個人以及社會組織等多元主體紛紛投入到養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展中來。政府的社會服務(wù)事業(yè)費、專項經(jīng)費、彩票公益金投入養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的資金不斷增加。各類企業(yè)與資本，包括央企、險資、外資等紛紛投入到養(yǎng)老服務(wù)市場中來;國外許多養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)機構(gòu)也都紛紛開始進入中國市場;金融機構(gòu)支持養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)展的趨勢也更加明顯。此外，一些社會組織、事業(yè)單位甚至個人也紛紛開始投資建設(shè)、運營養(yǎng)老機構(gòu)。從地域分布來看，中東部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量較多，民辦養(yǎng)老機構(gòu)呈現(xiàn)東部多于西部的地域分布特征。從城鄉(xiāng)分布來看，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)總體上是“城市少，農(nóng)村多”，但民辦養(yǎng)老機構(gòu)則是“城市多，農(nóng)村少”。從服務(wù)類型來看，主要有以日常生活照料服務(wù)為主、護理康復(fù)服務(wù)為主、臨終照護為主以及綜合性的服務(wù)兼有這四種類型。從服務(wù)內(nèi)容來看，主要包括生活照料、膳食服務(wù)、醫(yī)療保健、康復(fù)護理以及文化娛樂活動等。

二、我國養(yǎng)老機構(gòu)存在的問題

盡管我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展較快，但一些問題還比較突出。

（一）養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展政策法規(guī)不完善。為了促進養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，國家和地方出臺實施了一些相關(guān)政策文件，如涉及養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)立許可辦法、管理辦法，機構(gòu)發(fā)展的土地、資金、人才、設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)、改革等戰(zhàn)略規(guī)劃和具體政策措施等。另外，在相關(guān)保障制度方面，很多地方實行了高齡服務(wù)補貼、養(yǎng)老服務(wù)補貼、長期護理保險、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)保險等制度。但制約養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的關(guān)鍵政策尚未突破，主要表現(xiàn)在土地、融資、連鎖經(jīng)營、風(fēng)險分擔(dān)等方面。對于養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)糾紛的責(zé)任認(rèn)定和責(zé)任認(rèn)定后的有效賠付，目前也缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。此外，財稅優(yōu)惠政策零散，缺乏專門立法規(guī)范。在政策法規(guī)執(zhí)行方面，由于部門分割導(dǎo)致政策協(xié)調(diào)性差;由于相關(guān)內(nèi)容的操作性不強，部分扶持政策原則性規(guī)定多，具體可操作性條款少，對責(zé)任部門的職責(zé)界定模糊不清，也導(dǎo)致了相關(guān)規(guī)定難以落實。

（二）服務(wù)設(shè)施配備不足，適老性設(shè)計滯后。根據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容，我國養(yǎng)老機構(gòu)中除了老年人的居室之外，大都設(shè)有醫(yī)療、文化娛樂設(shè)施、室外活動場地等。但各種養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)設(shè)施條件參差不齊，符合國家建設(shè)部《老年建筑規(guī)范設(shè)計手冊》的要求的養(yǎng)老機構(gòu)很少，相對于老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)最需配套的醫(yī)療與康復(fù)設(shè)施來講，目前養(yǎng)老機構(gòu)的配置比例還較低。原因在于：一是設(shè)計創(chuàng)新不足，“一張圖紙打天下”，沒有考慮到建筑設(shè)計的本土化;二是設(shè)計時過于注重外在形象，而忽視了老年人的實際需求;三是內(nèi)部設(shè)施設(shè)計不合理，不符合實際需求。比如，有的老舊養(yǎng)老機構(gòu)沒有電梯，地面缺少防滑設(shè)計，廁所、樓梯轉(zhuǎn)交處沒有扶手設(shè)計等。

（三）養(yǎng)老機構(gòu)供不應(yīng)求，但資源利用率不高。盡管養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)增長較快，但仍存在床位數(shù)缺口巨大與養(yǎng)老機構(gòu)入住率不高的雙重矛盾，按照養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)占老年人口總數(shù)5%以上的國際通行標(biāo)準(zhǔn)，存在床位數(shù)缺口巨大的問題。但是，數(shù)據(jù)顯示，養(yǎng)老機構(gòu)平均空置率達到48%。造成這種矛盾的主要原因：一是有入住需求的老年人擔(dān)心服務(wù)質(zhì)量并不一定會選擇機構(gòu)養(yǎng)老;二是養(yǎng)老機構(gòu)的不平衡發(fā)展。公辦養(yǎng)老機構(gòu)相對來說，服務(wù)質(zhì)量較好，但床位數(shù)量有限。私人辦養(yǎng)老機構(gòu)呈現(xiàn)兩極化發(fā)展，一端是服務(wù)質(zhì)量高，但是收費水平高;另一端是雖然價格便宜，但是軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量較差，老年人不愿入住。需求量最大的中檔養(yǎng)老機構(gòu)所占份額較低，呈現(xiàn)兩頭大、中間小的“啞鈴形”狀態(tài)，大量中等收入老年人的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求得不到滿足。供給需求對接困難，也是養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展亟待解決的問題。

（四）養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)滯后，專業(yè)人才缺乏。養(yǎng)老機構(gòu)工作人員一般由管理人員、醫(yī)護人員、護理人員和后勤人員等組成。據(jù)調(diào)查，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的人員配置比例大致為“管理人員∶醫(yī)護人員∶護理人員∶后勤人員=3∶2∶9∶3”。其中，護理人員的比例約占全部人員的一半以上。護理員隊伍總體素質(zhì)偏低，服務(wù)隊伍主要以中老年女性為主，大部分護理人員沒有經(jīng)驗，而且多數(shù)以下崗女工為主，在專業(yè)知識方面就十分匱乏，整體年齡偏大，文化水平偏低，而且在人性化服務(wù)上并沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)，只是會單一地進行生活護理，還存在流動性大等問題。從整體上看，養(yǎng)老機構(gòu)的人員也存在專業(yè)人才匱乏，特別是醫(yī)療、護理、心理、營養(yǎng)、社會工作等方面的專業(yè)人才匱乏等問題。

三、發(fā)展我國養(yǎng)老機構(gòu)的法律對策

（一）建立健全養(yǎng)老機構(gòu)管理方面的立法。建立健全養(yǎng)老機構(gòu)的分類管理制度，一是要盡快明確公辦養(yǎng)老機構(gòu)的定位與服務(wù)對象標(biāo)準(zhǔn)，對于可享受政府購買的公辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的人員范圍，要有明確的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)建立全國統(tǒng)一的老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)評估標(biāo)準(zhǔn)，從經(jīng)濟、身體健康狀況等方面界定政府購買服務(wù)的對象，以及公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦養(yǎng)老機構(gòu)的不同功能定位和服務(wù)對象;二是要盡快建立健全養(yǎng)老機構(gòu)分類標(biāo)準(zhǔn)和第三方評估機制，根據(jù)不同類型養(yǎng)老機構(gòu)的入住對象和服務(wù)內(nèi)容需求等，將養(yǎng)老機構(gòu)劃分為自理型養(yǎng)老機構(gòu)、助養(yǎng)型養(yǎng)老機構(gòu)、養(yǎng)護型養(yǎng)老機構(gòu)三類，根據(jù)不同養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)范圍，確定不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。同時，要大力發(fā)展城鄉(xiāng)中小型和小微型養(yǎng)老機構(gòu)，重點發(fā)展養(yǎng)護型養(yǎng)老機構(gòu)。新建城區(qū)要按規(guī)定把養(yǎng)老機構(gòu)作為配套設(shè)施進行建設(shè)，老舊城區(qū)要新建、租賃、資源整合等多措并舉。政府投資建設(shè)的養(yǎng)老機構(gòu)，應(yīng)以養(yǎng)護型養(yǎng)老機構(gòu)為主，農(nóng)村敬老院要向農(nóng)村養(yǎng)老護理服務(wù)中心轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）完善與養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展相適應(yīng)的財政金融立法。一是制定規(guī)范有效的財政補貼法規(guī)。分級分類對所有養(yǎng)老機構(gòu)給予一次性開辦補貼和一定的營運補貼，對公辦養(yǎng)老機構(gòu)要提供適度的財政撥款，鼓勵其嚴(yán)格按照市場化原則運行;二是制定專項投資扶持養(yǎng)老機構(gòu)的法規(guī)。大部分養(yǎng)老機構(gòu)屬于公益性、福利性的社會項目，基本沒有其他經(jīng)濟產(chǎn)出，常常需要投資資金，可規(guī)定在鼓勵金融機構(gòu)為各類養(yǎng)老機構(gòu)提供信貸支持的同時，在財政預(yù)算中單立專項貸款擔(dān)保基金，用于解決養(yǎng)老機構(gòu)資金周轉(zhuǎn)困難時向銀行貸款的擔(dān)保。特別要對優(yōu)質(zhì)民營養(yǎng)老機構(gòu)提供足夠的財政融資保障，促使其提高服務(wù)質(zhì)量和擴大規(guī)模，成為提供養(yǎng)老服務(wù)的主力軍;三是通過優(yōu)化貸款審批流程、拓寬信貸抵押擔(dān)保物范圍等途徑，如試驗發(fā)行養(yǎng)老服務(wù)債券、貼息貸款等，來滿足養(yǎng)老機構(gòu)的信貸需求。

（三）完善有利于養(yǎng)老機構(gòu)健康發(fā)展的稅收立法。應(yīng)當(dāng)建立針對養(yǎng)老機構(gòu)的稅收登記制度和免稅獨立認(rèn)證制度。一是為了避免營利性養(yǎng)老機構(gòu)濫用稅收減免政策，應(yīng)借鑒美國、法國等多數(shù)國家的做法，對養(yǎng)老機構(gòu)的免稅資格進行獨立認(rèn)證，實現(xiàn)對其進行免稅的目的;二是擴大對養(yǎng)老機構(gòu)的稅收優(yōu)惠范圍。目前，對養(yǎng)老機構(gòu)的增值稅減免程度較低，其他一些稅種也未納入減免范圍，隨之帶來的高成本已成為制約我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的主要因素。應(yīng)該借鑒美國的經(jīng)驗，對養(yǎng)老機構(gòu)實行大范圍的特定免稅政策，其服務(wù)所得的各項收入均不繳稅，從事養(yǎng)老服務(wù)時所購買的商品，也不需要繳納價外的消費稅;三是嚴(yán)格區(qū)分養(yǎng)老機構(gòu)的營利性活動和非營利性活動，細(xì)化稅收減免管理?？梢越梃b美國的做法，對養(yǎng)老機構(gòu)從事福利性、公益性的活動，免征個稅;對養(yǎng)老機構(gòu)的營利性收入給予明確的界定，對其從事非公益性的營利活動，視同企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營活動進行征稅。

（四）加大對養(yǎng)老機構(gòu)人才重點扶持的立法。針對養(yǎng)老機構(gòu)人才短缺的狀況，可借鑒“免費培養(yǎng)師范生”經(jīng)驗，在教育法規(guī)中將養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)列入國家職業(yè)教育重點目錄，設(shè)立“免費養(yǎng)老服務(wù)員的培養(yǎng)專項基金”，鼓勵高校開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)。支持實施以養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、人才激勵、人才扶持、隊伍優(yōu)化等為主要內(nèi)容的養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)工程，逐漸壯大養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)專業(yè)人才。建立養(yǎng)老服務(wù)志愿者登記注冊制度，建立養(yǎng)老服務(wù)志愿者人才庫，推動養(yǎng)老服務(wù)社會化的參與度。在職業(yè)補貼、職稱評定、職業(yè)資格認(rèn)證等方面，提高養(yǎng)老服務(wù)人員的待遇標(biāo)準(zhǔn)，拓寬其職業(yè)發(fā)展空間，提高其社會地位。根據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)對醫(yī)學(xué)人才的特殊需求，對養(yǎng)老機構(gòu)建立衛(wèi)生室、醫(yī)療點等舉措，降低準(zhǔn)入門檻，簡化手續(xù)，鼓勵和支持普及型的醫(yī)學(xué)人才進入服務(wù)養(yǎng)老機構(gòu)。

（五）加強對養(yǎng)老機構(gòu)安全監(jiān)管與風(fēng)險管理的立法。健全養(yǎng)老機構(gòu)行業(yè)準(zhǔn)入、退出、監(jiān)管機制和社會評議、公示制度，定期、不定期地對養(yǎng)老機構(gòu)的人員、設(shè)施、服務(wù)、管理、信譽等情況進行綜合評價，并向社會公布檢查評估結(jié)果，確保養(yǎng)老機構(gòu)的功能落實到位。另外，要加強行業(yè)內(nèi)監(jiān)管力度。養(yǎng)老機構(gòu)行業(yè)主管部門要聯(lián)合衛(wèi)生、公安、消防、社會工作等其他部門不定期組織開展專項檢查活動。同時，要建立第三方評估機制，由專家、社會工作者、志愿者等人員組成的第三方評估隊伍，對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)進行檢查評估，并向社會公布評估結(jié)果。

（六）完善養(yǎng)老機構(gòu)自身建設(shè)與服務(wù)水平的立法。一是規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)的新建、改建和擴建要提供符合老年人需求的設(shè)施、設(shè)備及用具，按照相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進行科學(xué)規(guī)劃與設(shè)計、建筑與裝修;二是規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)要提高服務(wù)管理的理念，使老年人能夠以主人翁的姿態(tài)參與到養(yǎng)老機構(gòu)的管理、服務(wù)和自身建設(shè)中，營造人性、溫馨的養(yǎng)老機構(gòu)文化;三是規(guī)定建立養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)制度，加強養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)化素養(yǎng)，提高服務(wù)人員的工作水平。

（七）健全完善老年人法治宣傳、法律服務(wù)、法律援助工作措施。各級相關(guān)部門應(yīng)該借助報紙、電視、電臺、網(wǎng)絡(luò)等媒介及時公布、解釋和宣傳有關(guān)鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的法規(guī)，定期在養(yǎng)老機構(gòu)通過提供法律咨詢、散發(fā)宣傳品、舉辦法律知識競賽等多種形式，開展豐富多樣的老年人法治宣傳教育活動，注重把老年人法治宣傳教育融入健康養(yǎng)生、文體活動等日常生活中，推動老年人法治文化產(chǎn)品創(chuàng)作，引導(dǎo)老年人學(xué)習(xí)法律知識，依法維護自身合法權(quán)益。推動律師事務(wù)所、公證處、基層法律服務(wù)所與養(yǎng)老機構(gòu)簽訂法律服務(wù)協(xié)議，委派專職律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者，免費為老年人提供法律服務(wù)。開辟法律援助“綠色通道”，降低老年人法律援助的門檻，不斷優(yōu)化服務(wù)方式，對老年人申請法律援助實行優(yōu)先受理、優(yōu)先審查、優(yōu)先指派，并快速辦理。對80歲以上高齡、患病、失能等行動不便的老年人一律實行電話和網(wǎng)上預(yù)約、上門服務(wù)，使養(yǎng)老機構(gòu)能夠幫助老年人就地、就近、及時得到有效的法律幫助。

主要參考文獻：

[1]葉奕.我國養(yǎng)老機構(gòu)將呈五大發(fā)展趨勢——《中國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展研究報告》發(fā)布[J].科技智囊，2015（9）.

[2]吳玉韶，王莉莉，孔偉，董彭滔，楊曉奇.中國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展研究[J].老齡科學(xué)研究，2015.3（8）.

[3]龍獻忠，呂珈.美國非營利組織稅收制度及其啟示[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2008.7（6）.