多元主體參與公共文化服務(wù)的行動邏輯和行為策略

李少惠　王婷

摘 要： 進入新時代，公共文化服務(wù)已然成為人民對于美好生活向往的重要內(nèi)容，而創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)創(chuàng)建”）是我國公共文化服務(wù)體系建設(shè)中為平衡區(qū)域差距、發(fā)揮地方特色的戰(zhàn)略制度安排。依據(jù)史密斯政策執(zhí)行模型考察“示范區(qū)創(chuàng)建”中多元主體的行動邏輯和行為策略，發(fā)現(xiàn)政府部門在職能定位與組織利益、服務(wù)導(dǎo)向與政績導(dǎo)向的權(quán)衡中表現(xiàn)出“重政績、樹典型、積極主導(dǎo)”的實踐行為；社會組織在文化治理理念的引導(dǎo)下，基于公共文化服務(wù)同質(zhì)化嚴重的現(xiàn)實考慮，為發(fā)揮職能紐帶作用在創(chuàng)建工作中體現(xiàn)為“強依賴、弱整合、協(xié)同參與”的行為策略；普通民眾的主體性缺失導(dǎo)致其處于“無參與、零反饋、被動受益”的狀態(tài)。

關(guān)鍵詞： 多元主體；公共文化服務(wù)；參與邏輯；行為策略

一、問題的提出

近年來，隨著國家文化建設(shè)戰(zhàn)略由注重宏觀引領(lǐng)作用到微觀需求滿足的轉(zhuǎn)變，公共文化服務(wù)政策的出臺數(shù)量越來越多，內(nèi)容越來越豐富，經(jīng)歷了政策肇始、政策探索和政策深化三個階段[1]。黨的十九大報告闡明了新時代社會主要矛盾的變化，將“人民對于美好生活的向往”作為國家奮斗目標，而需求導(dǎo)向、多元參與、差異化供給、跨業(yè)態(tài)合作的公共文化服務(wù)正是人民美好生活的重要組成部分。 “示范區(qū)創(chuàng)建”是文化部、財政部在“十二五”期間為平衡公共文化服務(wù)體系建設(shè)的區(qū)域差距、發(fā)揮地方特色的重要戰(zhàn)略部署，其實質(zhì)是對當?shù)毓参幕?wù)的系統(tǒng)性、全面性建設(shè)，在探索立足地方實際的創(chuàng)新模式、典型經(jīng)驗和示范性做法的同時要向更大的地域乃至全國范圍進行推廣，更重要的是為公共文化服務(wù)體系制度設(shè)計提供強有力的理論支撐[2]。各地級市需經(jīng)過前期申報、中期評審、后期公示等程序，最終獲得創(chuàng)建資格的可開展兩年期的創(chuàng)建工作。鄔家峰以湖北黃石的公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)為分析對象，探討了公共文化服務(wù)體系建設(shè)制度內(nèi)涵、內(nèi)在訴求及現(xiàn)實回應(yīng)等問題[3]。張良從項目制運作局限性的角度考察國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項目）創(chuàng)建中存在著“迎檢邏輯”與“服務(wù)邏輯”、“統(tǒng)一邏輯”與“地方邏輯”、“專項邏輯”與“整合邏輯”、域間發(fā)展等矛盾和沖突[4]。陳水生同樣基于項目制運作形式，從政策執(zhí)行視角對文化惠民工程進行研究，揭示了公共文化服務(wù)項目制運作中的中央政府強控制邏輯、地方政府弱應(yīng)對邏輯與民眾無反饋邏輯[5]。這些對公共文化服務(wù)推進主體、運作邏輯及建設(shè)困境等議題的研究表明，多元主體參與公共文化服務(wù)建設(shè)的日益深入。但這種參與是如何發(fā)生的？不同主體的動機和策略如何呈現(xiàn)？基于此，本文選取國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)這個典型案例，結(jié)合史密斯政策執(zhí)行模型，確定公共文化服務(wù)的“參與主體-參與邏輯-行動策略”分析框架，重在對典型單案例的深入挖掘，揭示多元主體參與公共文化服務(wù)的內(nèi)在機理。

二、文獻綜述

國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的實質(zhì)是政府以項目制的形式推行公共文化服務(wù)，所以理應(yīng)強調(diào)政府的主體作用、責任意識和自覺行為[6]，政府基于意識形態(tài)前置的政治邏輯、公共空間重建的生活邏輯以及公共文化價值回歸的生產(chǎn)邏輯推動著公共文化服務(wù)的實踐進程[7]。而公共文化服務(wù)面臨著需求快速增長與結(jié)構(gòu)復(fù)雜化并存、公共文化服務(wù)效能不高、政府公共文化服務(wù)能力不足等困境[8]，引入多元參與機制顯得更為迫切且必要。圍繞公共文化服務(wù)多元參與，現(xiàn)有成果聚焦于多元主體是何、為何以及如何參與等研究主題。其中，如何參與，即主體采用何種方式或憑借什么途徑來實現(xiàn)參與，涉及參與內(nèi)容、行為方式等研究。

首先，對公共文化服務(wù)參與主體構(gòu)成的研究?，F(xiàn)階段中國民間沒有提供和管理文化服務(wù)的能力。因此，大部分的公共文化服務(wù)仍然有賴于政府來提供和管理[9]。公共文化服務(wù)所依靠的公共部門主要是公共圖書館、文化館（站）、博物館等公益性文化事業(yè)單位，它們構(gòu)成我國公共文化服務(wù)體系的“骨干”[10]。但是，政府不應(yīng)壟斷公共文化服務(wù)，而應(yīng)向社會、個人提供參與的機會。李少惠提出公共文化服務(wù)體系建設(shè)需要確立政府為主導(dǎo)，非政府組織、社區(qū)等社會各方共同參與，協(xié)商和對話的“交互理性”制度框架[11]。鼓勵和引導(dǎo)私營、非營利組織、社區(qū)等社會力量同政府、公共部門等主體參與公共文化服務(wù)，形成多元主體緊密合作的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，這恰恰也體現(xiàn)了現(xiàn)代文化治理的理念和要求[12]。根據(jù)當前我國公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的國家指導(dǎo)意見和地方創(chuàng)建標準，創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系力量系統(tǒng)實際上包括由政府部門為主導(dǎo)、民族民間為補充、企事業(yè)單位為輔助、高等院校為參考等四個角色迥異、作用殊途同歸的結(jié)構(gòu)性要素[13]。除了組織機構(gòu)的參與外，公民個體也是公共文化服務(wù)的一個重要有機體，它不僅是服務(wù)對象與享受者，而且還是服務(wù)的提供者。

其次，對公共文化服務(wù)多元主體參與原因及作用的研究。尊重和保障公民的基本文化權(quán)利是公共文化服務(wù)的邏輯基點，也是最終實現(xiàn)目標[14]。實踐中各級政府將實現(xiàn)廣大人民群眾依法享有進行文化選擇、享受文化成果、參與文化活動、開展文化創(chuàng)造等方面的權(quán)利視為文化建設(shè)的重要內(nèi)容。公共文化服務(wù)體系的建立也正是通過藝術(shù)節(jié)慶文化活動的舉辦、民間特色文化產(chǎn)品的提供來滿足公民的公共文化需求，同時調(diào)動公民進入公共領(lǐng)域的積極性，借此實現(xiàn)公民參與公共文化事務(wù)管理的權(quán)利。而公共文化服務(wù)本身所蘊含的“以人為本”以及“為公眾服務(wù)”的理念也要求公民的有效參與，以保證公共文化服務(wù)供給的正確方向[15]。但是，在實際運作中地方政府、文化部門及官員基于行政壓力、利益驅(qū)動及政績顯現(xiàn)的邏輯，導(dǎo)致了公共文化服務(wù)民主參與缺失、財政投入不足、供需脫節(jié)以及效率低下等嚴重問題[16]，這些問題的解決呼吁一定程度的社會化和市場化。文化治理的引入對于平衡差異化的文化需求、塑造文明健康的公共文化空間有重大意義，推動了政府、社會和市場多元主體的協(xié)調(diào)與合作[17]。

最后，對公共文化服務(wù)多元主體參與路徑的研究。具體涉及行為方式、參與內(nèi)容以及長效機制等方面。對政府而言，促進組織內(nèi)部資源整合和功能協(xié)調(diào)是發(fā)揮文化、廣電、新聞出版、信息、財政等部門積極參與公共文化服務(wù)的前提[18]。各類文化事業(yè)單位可通過法人治理機構(gòu)或組建理事會吸納相關(guān)的專業(yè)人士、各界群眾代表來參與管理[19]。私營部門、社會團體、非政府組織以及公民個人更多地在公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護、公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給、公共文化活動的組織與開展和公共文化服務(wù)政策的執(zhí)行與監(jiān)督等方面，通過投資、社會捐資、基金會資助、文化志愿者隊伍建設(shè)等途徑共同參與到公共文化服務(wù)的不同階段。馬艷霞總結(jié)了民間力量參與公共文化服務(wù)的4種方式：興辦實體、項目資助、贊助活動和提供設(shè)施[20]。對公共文化服務(wù)中多元主體是何、為何及如何參與的研究是構(gòu)建現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系的核心問題。現(xiàn)有成果大多是基于某個地區(qū)、某個文化惠民工程或揭示不同主體的邏輯起點，或探討具體的行為方式，這些為本文的研究提供了較大啟示。據(jù)此，本文以“示范區(qū)創(chuàng)建”為例，結(jié)合筆者對甘肅省第二批公共文化服務(wù)示范區(qū)創(chuàng)建城市——張掖市①所轄的一區(qū)五縣（甘州區(qū)、高臺縣、臨澤縣、山丹縣、民樂縣以及肅南裕固族自治縣）的實地調(diào)研資料，考察公共文化服務(wù)體系示范區(qū)政策從發(fā)文、組織申報到貫徹實施的主體有哪些？其邏輯出發(fā)點是什么？采取什么樣的行為策略？論文將普通民眾納入分析視域，集中考察政府部門、社會力量和普通民眾參與公共文化服務(wù)的邏輯起點和行為策略，以深化對公共文化服務(wù)運作主體的系統(tǒng)研究。

三、多元參與公共文化服務(wù)的政策執(zhí)行考察：以“示范區(qū)創(chuàng)建”為例

美國學(xué)者史密斯于1973年在《政策執(zhí)行過程》一文中，首次提出影響政策執(zhí)行的“四因素理論”，即理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標群體、環(huán)境因素是政策執(zhí)行過程中所牽涉的重大因素。研究中國公共政策執(zhí)行需在此基礎(chǔ)上本土化，龔虹波以結(jié)構(gòu)與行為互動的視角對中國公共政策執(zhí)行的過程與結(jié)果進行分析，最終形成了“執(zhí)行結(jié)構(gòu)——政策執(zhí)行——執(zhí)行結(jié)果”分析框架[21]。本文借助史密斯政策執(zhí)行模型，結(jié)合中國公共政策執(zhí)行的特殊結(jié)構(gòu)，確定“國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)-多主體參與”分析框架（見圖1），重點探究“示范區(qū)創(chuàng)建”中多元主體的參與動機及行為方式。

1.政策背景

按照史密斯政策執(zhí)行模型，理想化的政策是政策成功執(zhí)行并取得預(yù)期效果的一個前提基礎(chǔ)?！笆痉秴^(qū)創(chuàng)建”的直接政策依據(jù)是文化部、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項目）創(chuàng)建工作的通知》（文社文發(fā)〔2010〕49號）。通知以附件形式闡明了具體的創(chuàng)建方案以及東中西部創(chuàng)建標準。由國家部委聯(lián)合發(fā)布表明這一政策符合國家公共文化發(fā)展戰(zhàn)略目標，體現(xiàn)出國家在文化建設(shè)領(lǐng)域的政策關(guān)懷與意圖導(dǎo)向。在創(chuàng)建標準制定上，中央政府充分考慮到城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間公共文化服務(wù)的差異性，并沒有采取“一刀切”的做法，而是對東中西部分別制定不同的創(chuàng)建標準?？闪炕闹笜嗽跂|中西部的創(chuàng)建標準上體現(xiàn)出很明顯的差異性，無法量化的標準則依據(jù)不同的地區(qū)實際進行質(zhì)性語言規(guī)定。如考慮到農(nóng)民工群體集中于經(jīng)濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)，所以東部創(chuàng)建標準中規(guī)定：“把農(nóng)民工納入城市公共文化服務(wù)體系，建立政府主導(dǎo)、共建、社會參與的農(nóng)民工文化工作機制。”而西部屬于典型的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民工分布較少，所以西部創(chuàng)建標準中沒有對農(nóng)民工的公共文化服務(wù)內(nèi)容做出明確規(guī)定。

2.參與主體

主體要素是把公共政策從理想變成現(xiàn)實的中介和橋梁，其參與邏輯及行為策略直接影響公共政策實施效果?！笆痉秴^(qū)創(chuàng)建”的指導(dǎo)文件②明確提出，“各地文化、財政部門要密切配合，加強領(lǐng)導(dǎo)，把示范區(qū)項目創(chuàng)建工作與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展緊密結(jié)合，加大投入力度，引導(dǎo)和動員廣大群眾和社會力量積極參與，確保創(chuàng)建工作取得實效”。由此可見，“示范區(qū)創(chuàng)建”涉及的主要參與主體包括政府部門、社會組織和普通民眾。首先就政府部門來講，在申報環(huán)節(jié)，地方政府作為“示范區(qū)創(chuàng)建”的政策目標群體申報創(chuàng)建資格③。在實施階段，地方政府則作為執(zhí)行機構(gòu)來貫徹實施該政策，組織開展創(chuàng)建工作；民間社會團體、事業(yè)單位及公民個人作為主體力量參與創(chuàng)建工作（如圖2所示）。在史密斯政策執(zhí)行模型中，目標群體是政策的直接影響者?！笆痉秴^(qū)創(chuàng)建”意在將公共文化服務(wù)更平等、更便利地覆蓋到全社會，切實保障人民群眾的基本文化權(quán)益。無論是申報環(huán)節(jié)還是實施階段，普通民眾理應(yīng)是公共文化服務(wù)提供的目標群體，但在實際運作中，地方政府參照創(chuàng)建標準，采取逐級上報的方式積極申報。普通民眾是一種無參與的狀態(tài)，即使在實施階段，依然處于一種被動地位。

3.不同主體的參與邏輯與行為策略

（1）政府部門的邏輯起點及行為策略

政府部門作為公共文化服務(wù)的核心參與主體，具體包括頒布政策的文化部、財政部等中央部委，負責執(zhí)行政策的各級地方政府以及文化主管部門。這些主體在示范區(qū)創(chuàng)建中的參與邏輯及行為方式在很大程度上決定著示范區(qū)的創(chuàng)建效果。

{1}政府部門的邏輯起點

首先，職能定位的客觀要求與組織利益的主觀追求之間的沖突。“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”因此，為社會提供充分的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不僅是實行有效的社會管理的基礎(chǔ)，也是保持政治穩(wěn)定的關(guān)鍵。政府的一個重要職能就是公共服務(wù)，衡量政府文化服務(wù)職能轉(zhuǎn)型的重要維度就是政府的文化福利承諾與文化責任擔當[22]。在我國的行政管理體制中，中央部委負責管理政府政治事務(wù)、社會事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)，履行相應(yīng)的監(jiān)管職責。如此，文化發(fā)展和文化建設(shè)的任務(wù)就劃歸到文化部門（上至國家文化部下到省市縣的文化局）負責。文化部作為主管文化建設(shè)的部委部門之一，推進公共文化服務(wù)、指導(dǎo)基層文化建設(shè)是其基本職責?！笆痉秴^(qū)創(chuàng)建”的重點是文化部及示范區(qū)所在地各級政府要根據(jù)具體情況和實際需要確定服務(wù)重點、服務(wù)方式和服務(wù)內(nèi)容，最大限度地使現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的制度末梢與人民群眾的文化生活實際和文化需求意愿緊密聯(lián)系在一起，做到示范區(qū)提供的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)更接地氣、更受歡迎。與此同時，最大化組織利益也構(gòu)成文化部積極主導(dǎo)、各級政府配合執(zhí)行的主要邏輯。推進公共文化服務(wù)體系建設(shè)是最近幾屆政府的重要工作議程，十七屆六中全會提出“推進國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建”，表明這項工作已經(jīng)由文化系統(tǒng)的部門行為上升為中央的重要決策部署。文化部積極配合執(zhí)行國家公共文化發(fā)展戰(zhàn)略意圖，在“十二五”期間實施“示范區(qū)創(chuàng)建”以提升本部門在政府體系內(nèi)部的聲譽、地位，凸顯其在政府體系中的作用，同時也可為本部門爭取更多的資源支持和發(fā)展機會?！笆痉秴^(qū)創(chuàng)建”代表國家意志并著力解決公共文化服務(wù)均等化與全覆蓋問題。各級政府積極配合執(zhí)行的邏輯出發(fā)點是，一旦做出示范或者典型則可獲得更多的財政支持和政策優(yōu)惠，這從指導(dǎo)文件的激勵機制“通過驗收的創(chuàng)建單位，中央財政給予補助和獎勵”可以明顯看出。從這個意義上講，組織利益激勵是“示范區(qū)創(chuàng)建”得以有效運作的重要動力。

其次，服務(wù)導(dǎo)向的價值理性與政績導(dǎo)向的工具理性之間的沖突。現(xiàn)代國家的建構(gòu)必須以合法性為基礎(chǔ)，而合法性獲得來自其對民眾的庇護——提供公民權(quán)利的界定和保護，來自國家為民眾提供安全秩序、公共規(guī)范等基本的公共服務(wù)和產(chǎn)品[23]。服務(wù)型政府是當代國家政權(quán)建立的前提及必要結(jié)果，創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系示范區(qū)正是順應(yīng)服務(wù)型政府的要求，從國家文化建設(shè)戰(zhàn)略出發(fā)，由文化部負責工作方案、創(chuàng)建標準的制定并對過程實施監(jiān)督與管理，地方各級政府則在文化部的指導(dǎo)下開展創(chuàng)建工作。顯然，“示范區(qū)創(chuàng)建”就是中央政府、文化部、地方各級政府及文化部門聯(lián)合起來以公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的特殊形式來推行公共文化服務(wù)，注重公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)的便捷性、公共文化服務(wù)活動開展的普惠性以及普通民眾文化意愿表達的暢通性等方面[24]。但是，我國現(xiàn)行文化體制在很大程度上屬于對上負責。一方面體現(xiàn)為由政府主導(dǎo)的公共文化服務(wù)層層下達地方和基層，另一方面表現(xiàn)為公共文化服務(wù)績效考評由上級政府說了算。壓力型體制及數(shù)字化政績考核的現(xiàn)實制度使服務(wù)導(dǎo)向的價值理性被政績導(dǎo)向的工具理性所替代，公共文化服務(wù)異化為政府的一種行政任務(wù)?！笆痉秴^(qū)創(chuàng)建”在執(zhí)行過程中不可避免地契合這一邏輯。在中央政府重視公共文化服務(wù)體系建設(shè)的形勢下，地方政府官員必然會在“示范區(qū)創(chuàng)建”工作中不斷提升文化政績來實現(xiàn)自身目標，即嚴格按照細化的創(chuàng)建標準、驗收標準來完成“指標式”的公共文化服務(wù)體系創(chuàng)建任務(wù)來獲得上級嘉獎，從而為未來晉升積累政績。

{2}政府部門的行為策略

政府部門正是基于以上邏輯在創(chuàng)建工作中呈現(xiàn)出重政績、樹典型、積極主導(dǎo)的行為策略。文化部從戰(zhàn)略層面上主導(dǎo)項目申報和組織實施，發(fā)揮遠程式管理、周期性督查、驗收式考核的作用，自上而下主導(dǎo)公共文化服務(wù)的提供。地級市（區(qū)）人民政府作為申報主體，直接負責公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工程。前四批次創(chuàng)建國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)名單顯示，每年每省都有一個城市中標，或是省會城市，或是本省、區(qū)、直轄市之內(nèi)文化建設(shè)走在前列的地區(qū)。各省屈指可數(shù)的擁有創(chuàng)建資格的示范區(qū)承擔著在全國、在全省先行一步、探索經(jīng)驗、提供示范、引領(lǐng)文化發(fā)展的重要使命。創(chuàng)建工作不僅作為申報主體的市級政府的工作，也是全省文化建設(shè)的重要組成部分，關(guān)系著省級政府的形象。因此，各省級政府及市級政府會按照文化部關(guān)于“示范區(qū)創(chuàng)建”的全局性、根本性規(guī)劃，結(jié)合地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)的實際，針對存在問題，發(fā)揮潛在優(yōu)勢，進行相應(yīng)規(guī)劃。通過與基層文化主管部門、社會組織的協(xié)作，針對公共文化服務(wù)體系建設(shè)的人才隊伍建設(shè)、社會參與機制、經(jīng)費保障機制、服務(wù)主體地位以及群眾文化需求等內(nèi)容的某一方面或某幾方面做出典型示范，作為經(jīng)驗推廣到其他地區(qū)。

（2）社會組織的參與邏輯及行為策略

示范區(qū)創(chuàng)建中的社會組織包括民族民間團體、大專院校以及中小學(xué)校等公益性組織。作為示范區(qū)創(chuàng)建過程中角色迥異、作用殊途同歸的結(jié)構(gòu)性力量，他們的參與邏輯與行為策略也會影響到示范區(qū)的創(chuàng)建效果[25]。

{1}社會組織的參與邏輯

首先，文化治理作為一種新型治理模式，是社會組織參與的內(nèi)在邏輯。文化治理強調(diào)在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中政府、社會和市場多元主體的協(xié)調(diào)與合作[26]。在“示范區(qū)創(chuàng)建”中，政府積極履行公共服務(wù)職能，主導(dǎo)公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給和服務(wù)，同時引入市場機制，優(yōu)化公共文化資源的配置，鼓勵社會捐資、投資公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持民辦文化機構(gòu)、社會文化團體、非營利公益性社會文化組織發(fā)展和文化志愿者隊伍建設(shè)。筆者在張掖市調(diào)研發(fā)現(xiàn)高臺縣的社會組織相對比較活躍。包括積極捐資建設(shè)高臺縣博物館，民間自樂班活躍在鄉(xiāng)村舞臺上，文化志愿者組織豐富多彩的文化活動等等。而我國當前的政府、社會與市場的關(guān)系不是一種平衡狀態(tài)，多中心治理缺乏相應(yīng)制度環(huán)境的支持，使得在中國語境下的文化治理還不能完全實現(xiàn)政府、市場和社會三個主體之間良性互動和有效合作的機制，在“示范區(qū)創(chuàng)建”實踐中，體現(xiàn)為政府部門的強主導(dǎo)與社會組織弱參與。

其次，組織職能的紐帶作用構(gòu)成了社會組織參與的客觀邏輯。任何組織都是為了履行某些具體職能而創(chuàng)建的，社會組織也概莫能外。社會組織的根本職能是服務(wù)社會，在不同的情境之下，服務(wù)社會的內(nèi)涵和外延亦是不同的。公共文化服務(wù)中，社會組織的具體職能包括捐贈資助公共文化服務(wù)硬件設(shè)施建設(shè)、動員和整合社會組織開展當?shù)靥厣捏w活動、培養(yǎng)公共文化服務(wù)專業(yè)人才、提供志愿者服務(wù)等。在公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作中，民間藝人、文化志愿者等公民個體，民族民間團體以及學(xué)校等非官方公益性組織的積極參與正是對責任及職能的承擔。正如約翰·斯圖亞特·穆勒在《功利主義》一書中寫道，“誠摯的私人感情和對公共利益切實的關(guān)心，于任何一個在正確教育下成長起來的人而言都是有可能兼?zhèn)涞?，充其量只在程度上有所差異而已”④。筆者在張掖市的調(diào)研中切實體會到個體的公共關(guān)懷與公共精神會指導(dǎo)其在公共事業(yè)中積極作為。高臺縣城關(guān)鎮(zhèn)人民西路社區(qū)的居委會主任憑借自己的人脈資源、社會資源，為社區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)謀福利，拉贊助促進社區(qū)文化硬件設(shè)施建設(shè)、靠人脈請來無償服務(wù)老年人日間照料。在該居委會主任的熱心帶領(lǐng)下，社區(qū)居民也積極踴躍捐助自家的盆栽、十字繡以及其他手工藝品作為社區(qū)農(nóng)家書屋或文化活動室的裝飾物，更添社區(qū)農(nóng)家書屋與文化活動室的溫馨與活力。而社區(qū)管理人員也會在捐助的物品上標注捐助人以表示尊重居民個人的貢獻。由此不難看出，社會組織對公共文化服務(wù)職能的履行實質(zhì)是一種組織化的社會動員和自發(fā)性的公民參與。

最后，差別化、特色化的公共文化服務(wù)供給是社會組織參與的現(xiàn)實邏輯。國家以示范區(qū)創(chuàng)建這種特殊方式推行公共文化服務(wù)，其目的在于平衡地區(qū)文化建設(shè)差距，進行差別化、特色化的公共文化服務(wù)體系建設(shè)，進而總結(jié)行之有效的經(jīng)驗，并將其作為一種模式，向更廣闊的區(qū)域推廣，發(fā)揮示范性效應(yīng)。但當前政府主導(dǎo)下的各創(chuàng)建城市創(chuàng)建任務(wù)都集中于硬件設(shè)施配備、人才隊伍建設(shè)、文化載體挖掘、組織制度保障以及文化形態(tài)多樣化等方面，由此導(dǎo)致的示范區(qū)同質(zhì)化、標準化問題突出，這必將加快諸多極具地方特色、民族特色的民族民間文化因子，特別是許多民族民間藝術(shù)、技藝、禮儀等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)式微或消亡的速度。這是社會組織參與“示范區(qū)創(chuàng)建”政策執(zhí)行的現(xiàn)實邏輯基礎(chǔ)。社會組織的成員對反映當?shù)仫L土人情、逸聞趣事的特色文化和民眾生產(chǎn)生活中形成的傳統(tǒng)民俗文化爛若披掌，而且會有很強烈的認同感。吸收民族民間特色文化要素，不僅是對傳統(tǒng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護，更是對草根群眾參與熱情的調(diào)動。

{2}社會組織的行為策略

在以上多重邏輯的作用下，社會組織在公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建中呈現(xiàn)出強依賴、弱整合、協(xié)同參與的行為策略[27]。強依賴是指在“示范區(qū)創(chuàng)建”中，各類文化組織的獨立性較弱，需要政府財政、稅收、用地等方面的具體優(yōu)惠政策，才能更好地擔負起相應(yīng)的公共文化服務(wù)職能。弱整合更多體現(xiàn)在民間傳統(tǒng)工藝或藝術(shù)的失傳問題上。由于民間文化社團發(fā)展動力不足，而創(chuàng)造或守護傳統(tǒng)文化資源的民間藝人大多數(shù)年歲過高，活動內(nèi)容老套，吸引力越來越微弱，后繼乏人，民間文化社團原有潛力消失殆盡。當然創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系示范區(qū)是一項系統(tǒng)性的工程，需要不同部門、機構(gòu)間的協(xié)作來實現(xiàn)文化資源的高效能、持續(xù)化利用。張掖市在“鄉(xiāng)村舞臺”建設(shè)中采取了“財政支持一點、項目安排一點、社會籌措一點、個人集資一點”的辦法，廣開渠道籌措資金，激發(fā)社會組織的參與積極性。對民間樂隊、鼓社、戲團等文化組織而言，主要依托傳統(tǒng)節(jié)日、重大慶典活動開展群眾喜聞樂見、豐富多彩的文體活動。筆者在張掖調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高臺、甘州兩地的民間秦腔自樂班就比較活躍，不僅在當?shù)亟M織文化娛樂活動，還會到鄰鄉(xiāng)推廣表演，形成民間藝術(shù)的共同欣賞與傳承。文化類社會組織為公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供資金支持，重點支持公益性文化設(shè)施、公共服務(wù)平臺建設(shè)。學(xué)校等教育部門為創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系系統(tǒng)工程提供教育資源及智庫參考作用。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)很多中小學(xué)將農(nóng)家書屋與學(xué)校教育結(jié)合起來，農(nóng)家書屋扮演“小圖書館”的角色，供學(xué)生開展課外閱讀；對高等院校而言，對公共文化服務(wù)體系建設(shè)的最大貢獻在于培養(yǎng)、輸送文化服務(wù)專業(yè)技術(shù)人才以及業(yè)余管理人員。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)高臺縣“背包客”文化志愿服務(wù)隊是由文藝工作者、大學(xué)生、個體經(jīng)營者、醫(yī)務(wù)人員組成的送文化“進學(xué)校、進社區(qū)、進軍營”活動隊伍，對促進當?shù)毓参幕?wù)活動的開展貢獻很大，受到一致認可。

（3）普通民眾的參與邏輯與行為策略

普通民眾是公共文化服務(wù)的最終享用者，理所當然地成為“示范區(qū)創(chuàng)建”政策的最終目標群體。受傳統(tǒng)價值觀念與歷史文化條件的影響，現(xiàn)代社會普通民眾的非主體性意識仍比較濃厚[28]。在示范區(qū)創(chuàng)建工程中，他們?nèi)狈ψ约鹤鳛槲幕ㄔO(shè)主體存在的全面認知，觀念里依然只是公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的享用者，對作為“參與者”的文化權(quán)利無意識爭取，參與意識極端弱化。很多富有地域特色的優(yōu)秀文化后繼乏人，致使群眾喜聞樂見的公共文化活動缺乏優(yōu)秀傳承人的持續(xù)引導(dǎo)和組織開展。而且對農(nóng)民來講，平均受教育年限較短、整體文化素質(zhì)偏低、自我發(fā)展能力較弱等因素影響著他們參與日常文化活動的態(tài)度及熱情。另外，長期對政府“等、要、靠”思想又束縛著他們的自主思考能力，使其認識不到自身價值，這也不可避免地影響到農(nóng)民主體能動性的發(fā)揮，直接導(dǎo)致他們在創(chuàng)建工作中參與率較低的問題[29]。

其次，政府過度主導(dǎo)的統(tǒng)一管理忽略了地方文化發(fā)展的實際需求與自身特色。在“示范區(qū)創(chuàng)建”中，政府為了統(tǒng)一管理和操作，在創(chuàng)建標準所囊括的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、公共文化服務(wù)供給、公共文化服務(wù)組織支撐及公共文化服務(wù)資金、人才和技術(shù)保障措施落實等方面均設(shè)計標準化與統(tǒng)一化的數(shù)字指標，同時還規(guī)定統(tǒng)一的創(chuàng)建周期、評估流程以及區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)一創(chuàng)建目標，而各創(chuàng)建城市是基于不同地域?qū)嵡檫M行的公共文化服務(wù)建設(shè)工作。如此統(tǒng)一化的管理邏輯導(dǎo)致政策執(zhí)行中下級政府一切以上級政府命令和完成各種“指標式創(chuàng)建任務(wù)”為重，普通民眾的實際文化需求、文化意愿被束之高閣，致使自上而下推行的公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作與普通民眾自發(fā)的文化需求不對接[30]。

民眾主體性缺失導(dǎo)致“示范區(qū)創(chuàng)建”是政府體系內(nèi)部運作的過程，普通民眾對示范區(qū)創(chuàng)建呈現(xiàn)無參與、零反饋的態(tài)度。對他們而言，示范區(qū)申報之初市級政府是“示范區(qū)創(chuàng)建”政策的目標群體，他們的意愿及意見沒有合適的表達機制和渠道。而在創(chuàng)建過程中，公共文化硬件設(shè)施等相關(guān)服務(wù)載體的投入建設(shè)也沒有調(diào)查他們的需求滿意度?！笆痉秴^(qū)創(chuàng)建”異化為政府體系內(nèi)部的運作與管理，忽略了普通民眾作為文化權(quán)益主體、文化創(chuàng)造主體的存在，這種狀況嚴重影響了普通民眾參與公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)的主動性和積極性。整個創(chuàng)建工作就是普通民眾被動受益的過程。

四、討論：示范區(qū)與推廣性

“示范區(qū)創(chuàng)建”是國家通過自上而下的權(quán)力推行公共文化服務(wù)的一種制度安排，重在發(fā)揮示范效應(yīng)并為全國公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供學(xué)習和借鑒的經(jīng)驗。目前的創(chuàng)建成效，在一定程度上改善了公共文化服務(wù)硬件設(shè)施條件，以服務(wù)人口為依據(jù)的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)逐步實現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)的公共文化服務(wù)能力也得到了提升。但是，示范區(qū)創(chuàng)建政策規(guī)定申報需滿足文化工作基礎(chǔ)較好、地方政府積極性高、制度設(shè)計研究取得一定成果等基本條件。本來基礎(chǔ)比較好，再加上對示范點的集中投入，很容易造就出一些政績亮點，甚至使得示范點的公共品過度建設(shè)，而那些文化建設(shè)薄弱地區(qū)卻得不到政策的惠顧。如此一來，國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的示范效應(yīng)及推廣價值到底有多大？其次，“示范區(qū)創(chuàng)建”在執(zhí)行中更多體現(xiàn)出公共文化服務(wù)供給灌輸式的外生輸入方式。實施之初，各地人民政府、文化管理部門按照創(chuàng)建工作通知、創(chuàng)建工作方案以及創(chuàng)建標準要求，積極組織本省示范區(qū)創(chuàng)建申報工作，取得創(chuàng)建資格也是由政府部門設(shè)計公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的提供，具有很強的同質(zhì)性和標準化色彩，往往無法做到針對性供給。并且借助于分級科層體制的管理方式，不但難以避免層次繁多的政府機構(gòu)因為自身的利益而違背公共利益，也很難針對地方的實際需求來提供服務(wù)，更不能滿足基層社區(qū)和民眾多樣性、多層次的需求。最后，對“示范區(qū)創(chuàng)建”執(zhí)行結(jié)果（也即創(chuàng)建效果）的評估僅僅依賴政府職能部門及專家，忽略普通民眾、社會組織等參與主體的評價，顯然，這也存在有損科學(xué)性、合理性的困擾。

鑒于此，完善“示范區(qū)創(chuàng)建”政策制定、改善“示范區(qū)創(chuàng)建”執(zhí)行環(huán)境、提升“示范區(qū)創(chuàng)建”參與主體素質(zhì)、優(yōu)化“示范區(qū)創(chuàng)建”評估機制是當務(wù)之急。構(gòu)建公共文化服務(wù)體系最直接和最終目的是滿足社會公眾的精神文化需求，而文化需求最終是通過社會公眾對公共文化服務(wù)生產(chǎn)者和提供者提供的各類文化服務(wù)（文化活動）的參與和體驗來得到滿足的，二者相輔相成，不可分離。這就啟示政策執(zhí)行主體在公共文化政策執(zhí)行中秉持執(zhí)政為民，把文化建設(shè)同人民群眾基本文化權(quán)利密切聯(lián)系在一起，切實保障維護人民群眾公共文化權(quán)益的價值理性，提供圍繞群眾的基本文化需求的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，擺脫民眾“被動受益”格局，形成民眾自我設(shè)計、自我管理、自娛自樂的公共文化服務(wù)模式。

注釋：

① 張掖市，位于甘肅省西北部，下轄甘州區(qū)、臨澤縣、高臺縣、山丹縣、民樂縣、肅南裕固族自治縣六個縣區(qū)，是第二批國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建城市之一。

② 《關(guān)于開展國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項目）創(chuàng)建工作的通知》（文社文發(fā)〔2010〕49號）。

③ 國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作方案中規(guī)定：國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的申報主體以地級市（區(qū)）人民政府（含省直轄的縣級人民政府）為主，采取地方人民政府主動申報的辦法，經(jīng)省級文化、財政主管部門審核，并報省級人民政府同意后上報，經(jīng)專家委員會評審，由文化部、財政部批準確定。

④ [英]約翰·斯圖亞特·穆勒：《功利主義》，中國社會科學(xué)出版社，2009年，第23-24頁。

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Abstract： Entered the new era， the public cultural service has become an important part of people's yearning for a better life， and create a national demonstration area of public cultural service system （hereinafter referred to as "demonstration zone creation"） is a strategic institutional arrangement to balance regional gap and bring local characteristics into full play in the construction of public cultural service system. Based on the Smith policy implementation model， this paper explores the action and behavioral strategies of the pluralistic subjects in the "demonstration zone creation". The results show that the government has shown the practice behavior of "achieve government performances， set up typical， positive dominated" in the balance between functional orientation and organizational benefit， service orientation and achievement orientation. Under the guidance of cultural governance concept， social organizations proceed with "strong dependency， weal integration， collaboration management" strategy based on the reality of public cultural service homogeneity. As to citizens， they are in a status of "no participation， zero feedback， passive benefits" because of the lack of subjectivity.

Keywords： Multi-Dimensional Subject； Public Cultural Service； Participation Logic； Behavior Strategy