縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制：概念、要素、問題與創(chuàng)新

史云貴　譚小華

摘 要： 落實(shí)綠色發(fā)展新理念，走向綠色治理，重點(diǎn)在地方，關(guān)鍵在于構(gòu)建和創(chuàng)新縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制?？h級(jí)政府綠色治理機(jī)制是指縣級(jí)政府治理共同體以綠色內(nèi)涵為價(jià)值向度和行為邏輯的一種治理機(jī)制，其基本要素包括目標(biāo)、主體、動(dòng)力、場域和方法?？h級(jí)政府綠色治理機(jī)制創(chuàng)新在理路上必須以綠色向度理念的創(chuàng)新為基本前提，以縣級(jí)政府綠色治理體制創(chuàng)新為重要保障，以構(gòu)建縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制譜系為核心內(nèi)容，進(jìn)而全面推進(jìn)縣級(jí)政府綠色治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞： 縣級(jí)政府； 綠色治理； 機(jī)制創(chuàng)新

黨的十九大報(bào)告提出，要堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。作為新發(fā)展理念的重要組成部分，綠色發(fā)展意味著我國發(fā)展必須堅(jiān)持綠色價(jià)值向度，通過綠色理念引領(lǐng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前“綠色”正成為我國國家治理的一個(gè)價(jià)值向度，或者說傳統(tǒng)型的國家治理正向綠色治理轉(zhuǎn)型?？h級(jí)政府是具有完整意義上政府職能的最基層政府，縣級(jí)政府治理是國家治理的基礎(chǔ)。長期以來，學(xué)術(shù)界以縣級(jí)政府治理機(jī)制為研究對象的研究成果很少，專門從綠色治理視域下研究縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的成果更是付之闕如。當(dāng)前，以綠色治理為視角，探討如何在縣級(jí)政府落實(shí)綠色治理價(jià)值理念，加快構(gòu)建和創(chuàng)新縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制，這對于深入推進(jìn)國家綠色治理體系和綠色治理能力現(xiàn)代化都有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、 縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的概念與構(gòu)成要素

研究縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制，查擺當(dāng)前縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制運(yùn)行中的問題，必須從界定縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制概念出發(fā)，在明晰縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制構(gòu)成要素的基礎(chǔ)上，才能開展更為深入的研究。

1.縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的概念

縣級(jí)政府是指管理一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域事務(wù)的政府組織的總稱，是中央政府、省級(jí)政府、地區(qū)級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村聯(lián)系的中間環(huán)節(jié)，是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)行政區(qū)劃?？h級(jí)政府在國家治理體系中處于關(guān)鍵層級(jí)，所謂“郡縣治則天下安”。綠色意為生命，象征青春、和平、安慰、朝氣，對事物的發(fā)展充滿希望。隨著生態(tài)環(huán)境問題日益得到廣泛關(guān)注，綠色的涵義得以引申，而泛指保護(hù)地球生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)、行為、計(jì)劃、思想和觀念等，由此出現(xiàn)了綠色食品、綠色產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟(jì)、綠色政治、綠色行政、綠色城市、綠色治理等一系列概念。公共管理領(lǐng)域引用綠色一詞源于生態(tài)問題。綠色治理中的“綠色”，核心內(nèi)涵為可持續(xù)、低碳、健康與和諧。首先，在治理效果上是可持續(xù)的，可持續(xù)型治理，“是一種‘前瞻式的治理態(tài)度、治理思維和治理路徑”[1]。也就是說，我們在構(gòu)建治理愿景，設(shè)置治理目標(biāo)時(shí)不應(yīng)局限于此時(shí)此地的思維模式，而應(yīng)以跨越時(shí)空的思維模式追求可持續(xù)的治理效果。換句話說，我們論及的綠色治理效果應(yīng)該是長青的而不是一歲一枯榮的，更不是曇花一現(xiàn)的。其次，從治理目標(biāo)來看，就要實(shí)現(xiàn)人與自然、人與人之間的和諧，實(shí)現(xiàn)低碳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、健康的政治發(fā)展和興盛的文化發(fā)展。關(guān)于治理，學(xué)者們有著不同的界定，但就其內(nèi)涵特征上基本達(dá)成以下共識(shí)：一是治理的對象或內(nèi)容是公共事務(wù)；二是治理的目的在于維護(hù)和增進(jìn)公共利益；三是治理的主體是多元的；四是治理的基本方式是協(xié)調(diào)與合作?；谥卫砝碚撆c綠色發(fā)展理論，我們認(rèn)為綠色治理是一種以綠色作為價(jià)值向度和行為邏輯的治理范式。綠色治理“是當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容，基本目標(biāo)和基本途徑”[2]。具體而言，綠色治理是指政府以提供公共服務(wù)為核心職能，領(lǐng)導(dǎo)多元綠色治理共同體構(gòu)建和諧互信的合作關(guān)系，搭建規(guī)范、高效的多元合作共治平臺(tái)，通過健全綠色治理體系和綠色治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和增進(jìn)公共利益的活動(dòng)或活動(dòng)過程。

機(jī)制原指機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理，借指一種生物功能的內(nèi)在工作方式，包括有關(guān)生物結(jié)構(gòu)組成部分的相互關(guān)系、其間各種變化過程的物理化學(xué)性質(zhì)和相互關(guān)系；現(xiàn)泛指促進(jìn)事物發(fā)展變化的內(nèi)部機(jī)能、功效[3]。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)，機(jī)制指的是，“在人們交往過程中的某個(gè)場域內(nèi)，通過某種動(dòng)力促使參與主體通過某種方式、途徑或方法趨向或解決目標(biāo)的過程。機(jī)制有內(nèi)外兩層涵義： 其一，從表象來看，機(jī)制往往外顯為某種方式、方法或途徑；其二，從內(nèi)在來看，機(jī)制是主體之間趨向或解決目標(biāo)的動(dòng)力”[4]。

縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制是指縣級(jí)政府綠色治理共同體在治理場域內(nèi)，針對綠色治理問題，以綠色內(nèi)涵為價(jià)值向度和行為邏輯，協(xié)調(diào)各種綠色治理主體間關(guān)系，形成綠色治理合力，從而實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府綠色治理目標(biāo)的過程和方式。這種過程和方式往往外顯為某種方法或途徑。綠色治理機(jī)制有其獨(dú)有內(nèi)涵：一是以綠色治理共同體為運(yùn)行主體。任何機(jī)制的運(yùn)行都有其對應(yīng)的主體，正如講市場機(jī)制是指關(guān)于市場主體及其主體間關(guān)系的機(jī)制一樣，綠色治理機(jī)制是指以綠色共同體為主體的運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)探討綠色共同體各主體要素間的關(guān)系，以及關(guān)系的表現(xiàn)方式等。二是以共建共治共享為主要方式。機(jī)制會(huì)表現(xiàn)為某種方式、方法或途徑，綠色治理機(jī)制運(yùn)行的主要方式則是共建共治共享。十九大報(bào)告中提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，為縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制創(chuàng)新提供了思路啟迪和方向指引。三是以可持續(xù)、低碳、和諧、健康為構(gòu)建原則。構(gòu)建原則源于“綠色”的價(jià)值內(nèi)涵，可持續(xù)指的是治理目標(biāo)和治理效果的可持續(xù)，低碳對應(yīng)的是經(jīng)濟(jì)生態(tài)的綠色要求，健康是政治生態(tài)的綠色要求，而和諧指的是人與自然、人與人之間關(guān)系的綠色要求。

2.縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的構(gòu)成要素

要素指構(gòu)成系統(tǒng)的基本單元，“與‘系統(tǒng)相對。在系統(tǒng)中，要素之間相互獨(dú)立，存在差別性，各要素之間又按一定方式相互聯(lián)系和相互作用，形成一定的結(jié)構(gòu)。要素和系統(tǒng)既相互依存又相互轉(zhuǎn)化。沒有無要素的系統(tǒng)，也沒有無系統(tǒng)的要素”[5]。從上述機(jī)制的定義分析，“機(jī)制的構(gòu)成要素不僅包括動(dòng)力、目標(biāo)和過程，還包括場域、主體”[6]。那么對應(yīng)來講，縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制也包括目標(biāo)、主體、動(dòng)力、場域、方法這五個(gè)基本要素。

一是目標(biāo)要素，即縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制要實(shí)現(xiàn)的功能和效果。顯而易見，這一目標(biāo)的制定是源于綠色治理的價(jià)值內(nèi)涵，即可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)人與自然、人與人之間的和諧，可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)低碳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、健康的政治發(fā)展和興盛的文化發(fā)展。所有治理機(jī)制的構(gòu)建和優(yōu)化都是圍繞實(shí)現(xiàn)綠色治理的價(jià)值內(nèi)涵的。目標(biāo)要素是縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的價(jià)值所在。

二是主體要素，即綠色治理過程中涉及的各個(gè)利益相關(guān)者。治理機(jī)制首先表現(xiàn)的是不同治理主體間的互動(dòng)關(guān)系。嚴(yán)格講，這并不是一種人為的關(guān)系設(shè)定，而是綠色治理進(jìn)程中的自發(fā)需要和自我演變。從統(tǒng)治到管理，從管理到治理，再到綠色治理，某種程度上體現(xiàn)了政府、企業(yè)、公民、社會(huì)組織等不同主體之間的關(guān)系演變。就當(dāng)前而言，縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的主體應(yīng)是一個(gè)綠色治理共同體，這種多元綠色主體是綠色治理的內(nèi)在要求，也是綠色治理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

三是動(dòng)力要素，即不同主體趨向同一目標(biāo)的推動(dòng)力。不同的主體有著不同的利益偏好，如何揉和不同的利益需求，進(jìn)而產(chǎn)生實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的合力，有賴于有效的動(dòng)力要素發(fā)揮作用。這種作用方式并不以單一機(jī)制形式而孤立存在，而是包括了激勵(lì)機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等一系列機(jī)制的集合?？梢哉f，動(dòng)力要素是促使綠色治理機(jī)制主體實(shí)現(xiàn)綠色治理目標(biāo)的催化劑。

四是場域要素，即治理機(jī)制發(fā)揮作用的范圍和環(huán)境。機(jī)制不是萬能的，它只能適用于一定的作用范圍和機(jī)制環(huán)境，脫離治理領(lǐng)域談治理機(jī)制是沒有意義的。機(jī)制與機(jī)制環(huán)境要適配，當(dāng)前縣域財(cái)政制度、權(quán)力結(jié)構(gòu)等方面的改革都會(huì)改變綠色治理機(jī)制的環(huán)境因素。因此，場域要素是縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制運(yùn)行的基本載體。

五是方法要素，即不同主體在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程中外顯的關(guān)系方式。這種關(guān)系方式涉及以何種安排來實(shí)現(xiàn)各個(gè)要素間的自洽與協(xié)調(diào)。比如主體間利益矛盾的調(diào)適，機(jī)制環(huán)境變化的調(diào)適，等等。一個(gè)好的綠色治理機(jī)制應(yīng)具有較好的自適性。在一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)可以依托要素間的自洽來消除變量的干擾。因此，方法要素是治理機(jī)制的重要內(nèi)容。

二、縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的問題審視與障礙分析

自“綠色發(fā)展”新理念提出以來，全國縣域?qū)?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“綠色化”已有著比較深入的認(rèn)識(shí)。一些縣域通過構(gòu)建綠色治理機(jī)制，加快推進(jìn)縣域綠色治理機(jī)制創(chuàng)新。然而，由于積重難返的歷史和現(xiàn)實(shí)原因，當(dāng)前我國縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制還存在如下一些比較嚴(yán)重的問題：

首先，綠色治理機(jī)制的缺位。就縣域治理來講，很多矛盾與問題都是在積累到一定程度的時(shí)候，才會(huì)引起有關(guān)部門的注意。比如早期的環(huán)境污染問題，就是由于縣級(jí)政府長期以來唯“GDP”式發(fā)展模式造成的。由于縣域綠色治理機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致環(huán)境污染問題不斷惡化。一些縣域甚至一度以犧牲環(huán)境，乃至犧牲人民群眾的生命為代價(jià)，去換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)增長。甚至?xí)r至今日，綠色治理的理念也沒有得到完全普及。一些地方綠色治理問題并沒有得到應(yīng)有的重視，更沒有形成綠色治理機(jī)制去推動(dòng)縣域綠色治理創(chuàng)新。因此，在當(dāng)前而言，縣域綠色治理機(jī)制的缺位，是一個(gè)比較大的問題。

其次，綠色治理機(jī)制不成熟。在某些綠色治理領(lǐng)域，縣級(jí)政府可能已經(jīng)形成了一定的綠色治理機(jī)制。但距離體現(xiàn)“綠色發(fā)展”的綠色治理機(jī)制的要求還相差較大。比如隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺醒和社會(huì)組織的不斷成熟，公民參與的意愿越來越強(qiáng)烈。多元社會(huì)主體構(gòu)成的綠色治理共同體對縣域綠色治理機(jī)制創(chuàng)新提出了更高的要求。但在縣級(jí)政府綠色治理實(shí)踐中，綠色治理的參與機(jī)制還有待優(yōu)化。一是社會(huì)主體參與的領(lǐng)域相對較窄，很多領(lǐng)域還是政府關(guān)起門來決策；二是參與主體自身也有局限性，往往能夠參與的是社會(huì)精英人士或大型企業(yè)，還不能夠充分代表民眾利益；三是參與主體間的關(guān)系失調(diào)，基本上還是縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”，沒能夠真正實(shí)現(xiàn)綠色治理主體間的平等合作。

再次，好的綠色治理機(jī)制沒有得到好的運(yùn)行。機(jī)制形成和機(jī)制有效運(yùn)行是兩碼事。從當(dāng)前綠色治理實(shí)踐來看，好的機(jī)制并不總是能夠得到好的運(yùn)行。很多時(shí)候行政權(quán)力還是居于首位的，有時(shí)候會(huì)凌駕于機(jī)制之上。長官意識(shí)和行政命令會(huì)干擾機(jī)制運(yùn)行和機(jī)制間的良性自洽，這樣就會(huì)讓好的綠色治理機(jī)制成為一種“擺設(shè)”。同樣以環(huán)境治理問題為例，在某一行政領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)，可能已經(jīng)形成了一系列行之有效的企業(yè)約束機(jī)制、政府監(jiān)管機(jī)制等，但很可能在下一任行政領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)，這些機(jī)制會(huì)淡化甚至廢止，出現(xiàn)人亡政息的現(xiàn)象。

最后，綠色治理機(jī)制間缺乏銜接與互動(dòng)。縣域綠色治理是一種綜合性、系統(tǒng)性、整體性治理?？h級(jí)政府綠色治理機(jī)制也不單指某一種機(jī)制，而是多種機(jī)制的集合。機(jī)制與機(jī)制之間是相互聯(lián)系而又相互影響的。正如一個(gè)系統(tǒng)，系統(tǒng)要素間的關(guān)系與系統(tǒng)要素一樣都是整體系統(tǒng)績效的自變量，綠色機(jī)制不僅要求機(jī)制是綠色的，也要求機(jī)制間的關(guān)系是綠色健康的。因而，針對不同治理領(lǐng)域構(gòu)建有效的治理機(jī)制是必需的，而追求不同機(jī)制間的調(diào)適與互動(dòng)同樣也是必要的；否則就可能會(huì)頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，開出的治理藥方顧此失彼，有失調(diào)和。以動(dòng)力機(jī)制為例，解決了治理主體參與治理的動(dòng)力問題，但如果沒有責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的約束與監(jiān)管，很容易會(huì)造成治理的放任化，映射到治理實(shí)踐中，就會(huì)造成許多治理資源的浪費(fèi)和治理的無序。

三、縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制的創(chuàng)新理路

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，創(chuàng)新是一個(gè)國家和民族興旺發(fā)達(dá)的源泉。創(chuàng)新也是治理機(jī)制走向完善的必由之路。新時(shí)代催生新使命，新矛盾提出新要求。在新時(shí)代背景下，緊抓新的社會(huì)主要矛盾，落實(shí)十九大提出的新的基本方略，構(gòu)建縣域綠色治理機(jī)制譜系，是縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制創(chuàng)新的基本理路（圖1所示）。探討縣域綠色治理機(jī)制創(chuàng)新，必然要以綠色治理理念創(chuàng)新為前置條件，以綠色治理體制創(chuàng)新為重要保障，通過理念創(chuàng)新帶動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)綠色治理目標(biāo)。而各種綠色治理機(jī)制只有在創(chuàng)新中遵循整體性原則，形成一個(gè)有機(jī)的綠色治理“機(jī)制譜系”，才能真正像音樂家那樣，演奏出一部縣域綠色治理機(jī)制創(chuàng)新的和諧樂章。

1.綠色向度理念創(chuàng)新：縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制創(chuàng)新的基本前提

綠色治理是綠色發(fā)展理念在治理領(lǐng)域的延伸，有其特有的核心內(nèi)涵和內(nèi)在要求。探討以“綠色治理”為愿景的治理機(jī)制創(chuàng)新，必須以綠色向度的理念創(chuàng)新為前置條件。

（1）追求可持續(xù)的治理效果

十九大報(bào)告指出，我們要努力實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展?？梢钥闯隹沙掷m(xù)是發(fā)展的落腳點(diǎn)?！啊沙掷m(xù)型治理作為傳統(tǒng)政府治理思維和行動(dòng)的替代路徑，……是對政府治理時(shí)間維度的深刻詮釋?！盵7]也就是說，我們在構(gòu)建綠色治理愿景，設(shè)置綠色治理目標(biāo)時(shí)不應(yīng)局限于此時(shí)此地的思維模式，而應(yīng)以跨時(shí)空的思維模式追求可持續(xù)的治理效果?！翱沙掷m(xù)發(fā)展內(nèi)蘊(yùn)了‘整體、內(nèi)生、綜合的系統(tǒng)本質(zhì)；可持續(xù)發(fā)展揭示了‘發(fā)展、協(xié)調(diào)、持續(xù)的運(yùn)行基礎(chǔ)；可持續(xù)發(fā)展反映了‘動(dòng)力、質(zhì)量、公平的有機(jī)統(tǒng)一；可持續(xù)發(fā)展規(guī)定了‘和諧、有序、理性的人文環(huán)境；可持續(xù)發(fā)展體現(xiàn)了‘速度、數(shù)量、質(zhì)量的綠色標(biāo)準(zhǔn)。”[8]綠色本意即代表著生機(jī)，預(yù)示著可持續(xù)發(fā)展。綠色治理機(jī)制的構(gòu)建和完善，是我們走向綠色治理，推進(jìn)縣域綠色治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口。對于縣級(jí)政府而言，如何規(guī)避因長官任期制帶來的戰(zhàn)略短視行為，更需以完善的綠色治理機(jī)制保障縣域綠色治理的可持續(xù)性。

（2）追求人與自然的和諧共生

圍繞生存和發(fā)展的命題，人與自然的關(guān)系是最基本的關(guān)系之一。實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，就是要加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)。十九大報(bào)告指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策……堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)?！盵9]在新時(shí)代，要深刻認(rèn)識(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)對實(shí)現(xiàn)我國發(fā)展戰(zhàn)略的重大意義，深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是滿足人民群眾日益增長美好生活的需要，是建設(shè)美麗中國、健康中國、平安中國的必由之路?？h域綠色治理必然要求縣域綠色治理共同體在以人為本的基礎(chǔ)上，尊重自然、保護(hù)自然、順應(yīng)自然，構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系，合理調(diào)適人與自然的生態(tài)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。

（3）追求低碳的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

十九大報(bào)告指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展指明了正確方向。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展是以低碳環(huán)保為前提的，追求低碳的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式需要運(yùn)用生態(tài)學(xué)的概念范疇來分析經(jīng)濟(jì)行為、經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制及其發(fā)展規(guī)律。在生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的交互過程中，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)際上是一種經(jīng)濟(jì)投入要素，與其他資源投入一樣有損耗有產(chǎn)出。當(dāng)前，氣候危機(jī)和金融危機(jī)預(yù)示了以追求經(jīng)濟(jì)無限增長為目標(biāo)的舊經(jīng)濟(jì)模式正走向終結(jié)?！靶鲁珜?dǎo)的綠色經(jīng)濟(jì)內(nèi)在地包括了經(jīng)濟(jì)高效、規(guī)模有度、社會(huì)包容等要素，相對于以往不涉及經(jīng)濟(jì)模式變革的淺綠色改進(jìn)，是一種深綠色的變革。”[10]綜觀當(dāng)前關(guān)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展新要求來看，最核心的要求就是低碳。所謂低碳即降低溫室氣體的排放，包括低能耗、低污染、低排放的低碳經(jīng)濟(jì)及低碳生活等方面內(nèi)容。就縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，縣域綠色治理就是要追求一種以低碳為核心的經(jīng)濟(jì)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，著力保護(hù)縣域的“綠水青山”。

（4）追求健康的政治生態(tài)

十九大報(bào)告提出，要發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。政治生態(tài)是一個(gè)地方的政治生活現(xiàn)狀以及政治發(fā)展環(huán)境的集中體現(xiàn)，是政治各要素相互作用的結(jié)果。政治生態(tài)與黨的執(zhí)政能力密切相聯(lián)，對全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著極其重要的影響。習(xí)近平總書記在2014年政治局第十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)首次提出“要有一個(gè)好的政治生態(tài)”。他強(qiáng)調(diào)“自然生態(tài)要山清水秀，政治生態(tài)也要山清水秀”。十九大報(bào)告中多次強(qiáng)調(diào)要營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。在新時(shí)代的中國，科學(xué)系統(tǒng)的政治生態(tài)觀主要體現(xiàn)為： 保持“山清水秀”是政治生態(tài)健康的基本目標(biāo)；懲治腐敗是政治生態(tài)健康的現(xiàn)實(shí)路徑；全面從嚴(yán)治黨是政治生態(tài)健康的根本保證。從中國特色政治體制和新時(shí)代政治發(fā)展而言，政治生態(tài)應(yīng)著重于黨建領(lǐng)域。要追求政治上的風(fēng)清氣正，就要首先打造一個(gè)健康的執(zhí)政黨生態(tài)，以積極向上的執(zhí)政黨生態(tài)引領(lǐng)并整合政治生態(tài)。就縣域綠色治理而言，就是要通過綠色治理機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)縣域的政治清明，促進(jìn)健康的黨內(nèi)政治生態(tài)，并以健康的縣域黨內(nèi)政治生態(tài)推進(jìn)健康的縣域政治生態(tài)。

（5）追求和諧的社會(huì)生態(tài)

廣義上來說，和諧社會(huì)之和諧應(yīng)包括社會(huì)關(guān)系的和諧和人與自然的和諧兩個(gè)方面。這里探討的社會(huì)生態(tài)之和諧指的是社會(huì)關(guān)系意義上的和諧。社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)理論“把人所處的社會(huì)環(huán)境如家庭、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、社區(qū)等看作是一種社會(huì)性的生態(tài)系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)每個(gè)人的生存環(huán)境應(yīng)是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)體系，即由一系列相互聯(lián)系的因素構(gòu)成的一種功能性整體”[11]。該理論以宏觀的角度去理解“人類的社會(huì)功能”，強(qiáng)調(diào)個(gè)人、家庭、群體、社區(qū)及其他社會(huì)環(huán)境之間的和諧互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)人的社會(huì)生活方式和社會(huì)生活狀態(tài)，實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)人與人的和諧。就縣域社會(huì)治理而言，不管是從學(xué)理上還是從綠色治理實(shí)踐要求來看，都必須以十九大報(bào)告中提出的“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”為出發(fā)點(diǎn)，緊抓人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，創(chuàng)新綠色治理機(jī)制，促進(jìn)共建共治共享，追求和諧的社會(huì)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)人與人的和諧。

2.綠色治理體制創(chuàng)新：縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制創(chuàng)新的重要保障

不同的治理體制衍生不同的治理機(jī)制，治理機(jī)制應(yīng)適應(yīng)治理體制。治理機(jī)制的運(yùn)行需要以治理體制為依托。體制通常是“國家機(jī)關(guān)、各企事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)限劃分等方面的體系和制度的總稱……它的好壞和是否完善，關(guān)系到社會(huì)機(jī)體各方面、各組成部分的協(xié)調(diào)和發(fā)展”[12]。體制是機(jī)制的場域要素內(nèi)容，可以說，體制創(chuàng)新對于機(jī)制創(chuàng)新具有先行意義。尤其對于全新的綠色治理機(jī)制而言，要實(shí)現(xiàn)真正有效的綠色治理機(jī)制創(chuàng)新，打破體制桎梏顯得尤為重要。

十九大報(bào)告中提出了“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。這種“五位一體”的社會(huì)治理體制是我國向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本性制度保障。就縣域綠色治理體制創(chuàng)新而言，當(dāng)務(wù)之急在于打造一個(gè)基于“五位一體”的縣域綠色治理共同體，以此為主體來提高綠色治理社會(huì)化、法治化、智能化與專業(yè)化水平。

按照馬克思主義的觀點(diǎn)，“人的本質(zhì)是人的真正的共同體”[13]。在馬克思那里，共同體是人類存在的基本方式。所謂“共同體”是指在特定共同性基礎(chǔ)上結(jié)成的多元主體共在共處的類組織形式，一般具有共在性、共同性、共通性、穩(wěn)定性和閉合性等特點(diǎn)[14]?！爸卫砉餐w”是指多元治理主體按照公共性規(guī)范和民主治理結(jié)構(gòu)建構(gòu)起來的一種合作治理公共事務(wù)的治理載體。治理共同體既是一個(gè)利益共同體，也是一個(gè)目標(biāo)共同體，更是一個(gè)價(jià)值共同體。在縣域綠色治理共同體中，各主體間是各負(fù)其責(zé)又協(xié)同合作的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)這一關(guān)系的重要前提是要充分認(rèn)識(shí)到政府從包攬一切到引導(dǎo)為主的角色轉(zhuǎn)換。在社會(huì)發(fā)展過程中，民眾的需求越來越多元化，政府沒有足夠的公共資源來及時(shí)回應(yīng)民眾的利益訴求和公共服務(wù)需求，而且在很多領(lǐng)域，政府也不是最合適的問題裁定者和服務(wù)提供者。為此，政府必須對自身角色和功能進(jìn)行重新定位，進(jìn)而進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能與服務(wù)方式。綠色治理共同體在于建立多元主體聯(lián)動(dòng)的協(xié)同共治局面，“共治意味著公權(quán)力釋放更多的空間，社會(huì)組織透過自治規(guī)范進(jìn)行治理，而公權(quán)力僅處于補(bǔ)充性地位，時(shí)刻處于備位狀態(tài)”[15]。當(dāng)前，縣域應(yīng)加快構(gòu)建以“共建共治共享”為主要特征的綠色治理共同體，這是縣級(jí)政府綠色治理體制創(chuàng)新的重中之重，而縣級(jí)政府綠色治理共同體如何實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，則有賴于進(jìn)一步創(chuàng)新綠色治理機(jī)制來加以支撐。

3.構(gòu)建綠色治理機(jī)制譜系：縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制創(chuàng)新的核心內(nèi)容

縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制并非是對傳統(tǒng)治理機(jī)制的全盤否定和改弦易張，而是在社會(huì)體制與社會(huì)發(fā)展大體相適應(yīng)的基本判斷下，通過引入綠色治理價(jià)值理念對既有治理機(jī)制的一種完善與創(chuàng)新，以達(dá)到優(yōu)化治理機(jī)制的目的。縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制創(chuàng)新主要在于構(gòu)建出符合綠色治理價(jià)值理念的機(jī)制譜系。只有創(chuàng)新多層面、多維度的綠色治理機(jī)制，并在實(shí)現(xiàn)縣域各種綠色治理機(jī)制有機(jī)銜接和良性互動(dòng)基礎(chǔ)上打造出一個(gè)和諧互動(dòng)的“機(jī)制譜系”，才有可能真正讓縣域綠色治理共同體運(yùn)作起來?？h級(jí)政府綠色治理機(jī)制是綠色治理共同體在治理場域內(nèi)，針對綠色治理問題，協(xié)調(diào)各主體間關(guān)系，形成治理合力，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府綠色治理目標(biāo)的過程和方式。根據(jù)這一定義，可以把由十二個(gè)綠色治理機(jī)制構(gòu)成的縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制譜系分五大模塊（如圖2所示），分別為目標(biāo)模塊、驅(qū)動(dòng)模塊、合作模塊、優(yōu)化模塊和控制模塊。各模塊之間各有側(cè)重，又相互聯(lián)系。機(jī)制譜系存在于一定的治理場域內(nèi)，圍繞一定目標(biāo)，各主體依照相應(yīng)的動(dòng)力要素，采取合作模式進(jìn)行縣域綠色治理，全程實(shí)施有效控制，完成持續(xù)的綠色治理機(jī)制優(yōu)化。

（1）目標(biāo)模塊

目標(biāo)模塊主要包括縣域綠色治理機(jī)制譜系中的問題機(jī)制和目標(biāo)機(jī)制?？h域綠色治理問題具有復(fù)雜性和潛在風(fēng)險(xiǎn)性，對治理問題的識(shí)別考驗(yàn)著治理主體的治理能力。因而，發(fā)現(xiàn)并聚焦問題是綠色治理機(jī)制創(chuàng)新的重要前提。社會(huì)問題層出不窮，如何及時(shí)識(shí)別出綠色治理問題，正確分析綠色治理問題，不能完全寄希望于政府官員參差不齊的個(gè)人能力，實(shí)際有賴于綠色治理的問題機(jī)制。分析綠色治理問題后需要形成科學(xué)的綠色治理目標(biāo)。綠色治理目標(biāo)如何形成、如何分解，這需要構(gòu)建并創(chuàng)新綠色治理目標(biāo)機(jī)制。目標(biāo)設(shè)計(jì)是人為的結(jié)果，是綠色治理共同體相互協(xié)商的結(jié)果，必然會(huì)涉及各主體的利益問題。如何協(xié)調(diào)各方利益訴求，形成可行性的綠色治理目標(biāo)，有賴于目標(biāo)機(jī)制是否科學(xué)有效。

（2）驅(qū)動(dòng)模塊

驅(qū)動(dòng)模塊主要包括縣域綠色治理機(jī)制譜系中的動(dòng)力機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。長期以來，縣域治理失效和社會(huì)失范在一些地方是比較嚴(yán)重的問題，比如高污染、高能耗企業(yè)的長期存在，官民矛盾、醫(yī)患矛盾等長期得不到緩解。這些問題直觀反映了縣級(jí)政府綠色治理能力低下，但深層次的原因可能是綠色治理動(dòng)力機(jī)制和責(zé)任機(jī)制出現(xiàn)了問題。長期以來，在很多縣域治理中形成了政府包攬一切的局面。一旦政府出現(xiàn)懶政無為或有過無責(zé)現(xiàn)象，治理問題將會(huì)持續(xù)惡化，并威脅到政府的合法性。因此，綠色治理機(jī)制創(chuàng)新要求必須對既有的縣域治理動(dòng)力機(jī)制、責(zé)任機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。就動(dòng)力機(jī)制而言，一方面通過建立健全綠色考核指標(biāo)體系促使縣級(jí)政府勤政廉政、履職盡責(zé)；另一方面要充分挖掘社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力源泉，有效匯集社會(huì)訴求，發(fā)揮社會(huì)自治作用，并對政府形成有效監(jiān)督，形成一種倒逼政府勤政有為的局面。就責(zé)任機(jī)制而言，在縣域綠色治理結(jié)構(gòu)中，應(yīng)讓“不同的治理主體在多中心治理運(yùn)轉(zhuǎn)中承擔(dān)最優(yōu)化的公共職責(zé)”[16]。責(zé)任機(jī)制回應(yīng)的是治理責(zé)任如何分擔(dān)和治理行為的責(zé)任追究問題，它強(qiáng)調(diào)綠色治理共同體的協(xié)作共治和對公共權(quán)力的有效約束。

（3）合作模塊

合作模塊是縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制譜系中的核心模塊，主要包括參與機(jī)制、整合機(jī)制、決策機(jī)制與合作機(jī)制。這一模塊是綠色治理共同體各主體在治理場域中的存在方式與相互關(guān)系的最重要體現(xiàn)。多元主體參與綠色治理活動(dòng)是當(dāng)前綠色治理的應(yīng)有之義，但在實(shí)際治理實(shí)踐過程中，能夠真正發(fā)揮參與效用的領(lǐng)域很少，歸根結(jié)底，是因?yàn)槿鄙匍L效的綠色治理參與機(jī)制。從工具理性角度看，一個(gè)好的參與機(jī)制應(yīng)有利于識(shí)別綠色治理問題、形成綠色治理目標(biāo)，促進(jìn)綠色決策的形成和高效解決綠色問題。從價(jià)值理性來看，在綠色治理機(jī)制中，多元主體參與更具有民主價(jià)值的意蘊(yùn)。公民參與是對公民權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)的承認(rèn)，是協(xié)同治理、民主治理的必要途徑。不同治理主體有著不同的治理資源，這些治理資源如何有效聚集、合理配置，需要一套整合機(jī)制，最終形成有效的綠色治理合力。面對復(fù)雜的治理問題，如何通過綠色治理共同體作出綠色決策，而非單一的政府決策，就需要形成一套綠色治理決策機(jī)制，來回應(yīng)不同治理主體的利益訴求與主體間利益博弈的問題。同時(shí)，在綠色決策形成和綠色政策執(zhí)行的過程中，需要一套綠色合作機(jī)制來規(guī)范綠色治理共同體的治理行為。這四種綠色治理機(jī)制的結(jié)合，最終回應(yīng)了綠色治理共同體間以何種方式存在、以何種關(guān)系共處的問題。

（4）優(yōu)化模塊

優(yōu)化模塊主要包括測評(píng)機(jī)制與創(chuàng)新機(jī)制。測評(píng)不僅限于治理效果的測評(píng)，更重要的是對各類機(jī)制本身是否有效、機(jī)制間是否良性互動(dòng)的測評(píng)。機(jī)制具有動(dòng)態(tài)性，不存在永久有效的固定機(jī)制。綠色治理機(jī)制是存在于一定治理場域和機(jī)制環(huán)境中的，治理體系因素的變動(dòng)都將引起治理機(jī)制新的調(diào)整和優(yōu)化，因此，綠色治理機(jī)制需要持續(xù)創(chuàng)新。在治理領(lǐng)域，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)也是走向綠色治理的關(guān)鍵動(dòng)力源泉，包括治理組織、治理理念、治理文化、治理體制、治理機(jī)制的創(chuàng)新，等等?？h級(jí)政府綠色治理創(chuàng)新要從治理機(jī)制的構(gòu)成要素出發(fā)，如圖2所示，不同的機(jī)制模塊都應(yīng)走向機(jī)制創(chuàng)新，而機(jī)制創(chuàng)新也作用于所有機(jī)制模塊。

（5）控制模塊

控制模塊既調(diào)適各治理要素，也調(diào)適機(jī)制譜系的各模塊關(guān)系，主要包括協(xié)調(diào)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制。在縣域綠色治理中，由于治理主體多元化，協(xié)調(diào)顯得尤為重要。協(xié)調(diào)的對象從以往的政府內(nèi)部，擴(kuò)展為政府、企業(yè)、非營利組織、其他社會(huì)組織、公民等多元主體。協(xié)調(diào)的客體關(guān)鍵是綠色治理共同體內(nèi)部的利益訴求，比如不同治理目標(biāo)的協(xié)調(diào)，不同治理權(quán)責(zé)的協(xié)調(diào)，不同治理資源的協(xié)調(diào)?？傊?，協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)的是關(guān)系的和諧。在以綠色治理共同體為運(yùn)行載體的縣級(jí)綠色治理機(jī)制譜系中，協(xié)調(diào)機(jī)制是調(diào)適主體間關(guān)系必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。此外，作為我國行政區(qū)劃中有著完整職能的縣級(jí)政府，“一把手”往往掌握著不受監(jiān)督的權(quán)力，如果不有效監(jiān)督縣級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，縣域綠色治理共同體就無法建構(gòu)，縣域綠色治理機(jī)制也就無從創(chuàng)新。為此，要與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督在內(nèi)的縣域綠色監(jiān)督體系等，發(fā)揮各種綠色監(jiān)督機(jī)制的整體效能。

四、結(jié) 語

作為一個(gè)具有完全職能的基層政府，縣級(jí)政府是全面落實(shí)綠色發(fā)展新理念，走向綠色治理的關(guān)鍵。而縣級(jí)政府綠色治理的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口在于創(chuàng)新縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制。縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制基本構(gòu)成要素包括目標(biāo)、主體、動(dòng)力、場域和方法。在對當(dāng)前縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制聚焦與審視的基礎(chǔ)上，通過綠色向度理念的創(chuàng)新，帶動(dòng)縣級(jí)政府綠色治理體制創(chuàng)新，進(jìn)而在創(chuàng)新各種綠色治理機(jī)制的基礎(chǔ)上形成縣級(jí)政府綠色治理機(jī)制譜系，這是加快縣域綠色治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而深入推進(jìn)國家綠色治理體系和綠色治理能力現(xiàn)代化的理性選擇與基本路向。

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Abstract： The key to implement green development concept and realize green governance is to construct and innovate green governance mechanisms of the county-level governments.The green governance mechanisms of the county-level governments refer to the governance mechanisms that governance community regards green connotation as value orientation and behavioral logic. Its basic elements include goals， subjects， dynamics， fields and methods. Taking the innovation of green concept as the basic premise， considering the green governance institutional innovation of county governments as the important guarantee， treating the establishment of the green governance mechanism spectrum as the core content are the main paths to innovate the green governance mechanisms. In this way， the modernization of the green governance system and governance capacity of county-level governments will be comprehensively promoted.

Keywords： County-Level Governments； Green Governance； Mechanism Innovation