重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的利益相關(guān)者參與：行動(dòng)邏輯與模式構(gòu)建

張玉磊　朱德米

摘 要： 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涉及利益相關(guān)者之間復(fù)雜的互動(dòng)，其質(zhì)量高低在很大程度上取決于利益相關(guān)者能否有效參與。因利益訴求不同，穩(wěn)評(píng)中的利益相關(guān)者具有不同的行動(dòng)邏輯：政府呈現(xiàn)為維穩(wěn)壓力與象征性執(zhí)行；公眾呈現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)感知與利益表達(dá)；企業(yè)呈現(xiàn)為利潤(rùn)最大化與社會(huì)責(zé)任；專家呈現(xiàn)為理性主義與角色異化；專業(yè)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)為獨(dú)立宗旨與利益輸送。在此基礎(chǔ)上，建立了穩(wěn)評(píng)“本位主義：政府主導(dǎo)模式-實(shí)證主義：專家理性模式-建構(gòu)主義：利益相關(guān)者參與模式”的分析框架。基于三種穩(wěn)評(píng)主體模式的比較，奉行建構(gòu)主義的利益相關(guān)者參與模式，遵循事實(shí)與價(jià)值整合的原則，融合了多種評(píng)估模式的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了實(shí)證評(píng)估與規(guī)范評(píng)估的統(tǒng)一，這應(yīng)是當(dāng)前中國(guó)穩(wěn)評(píng)主體模式的理想選擇。然而，由于政府決策體制的制度掣肘、公眾參與能力的現(xiàn)實(shí)羈絆以及專業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展滯后等因素疊加，當(dāng)前中國(guó)穩(wěn)評(píng)的利益相關(guān)者參與模式尚未真正建立，需要政府、公眾、專業(yè)機(jī)構(gòu)等穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者采取相應(yīng)行動(dòng)。

關(guān)鍵詞： 重大決策；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；利益相關(guān)者參與；行動(dòng)邏輯；模式構(gòu)建

一、引言：穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者參與模式的提出

作為“對(duì)一個(gè)社會(huì)進(jìn)行的權(quán)威性價(jià)值分配”[1]，重大決策的制定和實(shí)施必然是一個(gè)多元利益主體相互博弈的過程，而不同利益主體由于利益訴求不同、風(fēng)險(xiǎn)感知差異等因素會(huì)形成對(duì)特定公共政策議題的風(fēng)險(xiǎn)爭(zhēng)議，這已經(jīng)成為誘發(fā)各種社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象的關(guān)鍵。因此，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（以下簡(jiǎn)稱“穩(wěn)評(píng)”）也必然涉及利益相關(guān)者之間復(fù)雜的互動(dòng)行為，其核心要旨是通過一種自主性、嵌入性的程序構(gòu)造，充分吸納利益相關(guān)者參與公共決策，將政府決策系統(tǒng)與公民維權(quán)系統(tǒng)聯(lián)接在一起，從而增強(qiáng)重大決策的民意基礎(chǔ)，達(dá)到消解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防社會(huì)矛盾的目的。從某種意義上來講，穩(wěn)評(píng)的實(shí)質(zhì)就是以增進(jìn)公共政策接受性為根本宗旨的利益相關(guān)者參與行動(dòng)，其賴以生存和發(fā)展的生命線就是實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的充分參與，而利益相關(guān)者參與正是當(dāng)前穩(wěn)評(píng)機(jī)制在實(shí)踐運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)，亟需對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化。

基于利益相關(guān)者參與的重要性，在中國(guó)穩(wěn)評(píng)機(jī)制發(fā)展過程中具有里程碑意義的兩個(gè)文件對(duì)此均有明確規(guī)定。2012年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》（中辦發(fā)[2012]2號(hào)）關(guān)于評(píng)估主體和評(píng)估程序明確規(guī)定，評(píng)估主體可以由多個(gè)部門、有關(guān)社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者，以及決策所涉及群眾代表等參加的評(píng)估小組進(jìn)行評(píng)估，在評(píng)估過程中要根據(jù)實(shí)際情況，可以采取公示、問卷調(diào)查、實(shí)地走訪和召開座談會(huì)、聽證會(huì)等多種方式，就決策事項(xiàng)聽取各方面意見，評(píng)估報(bào)告中應(yīng)當(dāng)包括各方意見及其采納情況。2012年8月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（發(fā)改投資[2012]2492號(hào)）中也明確規(guī)定：評(píng)估主體應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況可以采取公示、問卷調(diào)查、實(shí)地走訪和召開座談會(huì)、聽證會(huì)等多種方式聽取各方面意見，分析判斷并確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，提出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。不僅如此，各地實(shí)施的穩(wěn)評(píng)辦法中也都突出強(qiáng)調(diào)了利益相關(guān)者參與的重要性，將利益相關(guān)者參與作為穩(wěn)評(píng)的必經(jīng)程序和重要環(huán)節(jié)。

然而，從各地的穩(wěn)評(píng)實(shí)踐來看，由于缺乏健全的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，利益相關(guān)者參與往往只發(fā)揮著“征集民意”的功能，在技術(shù)路徑選擇上使用的還是“無公眾參與的專業(yè)決斷的內(nèi)部評(píng)估和公眾象征性參與的形式主義評(píng)估”[2]。在強(qiáng)調(diào)專家理性和科學(xué)技術(shù)分析的分析式評(píng)估模式下，公眾只是風(fēng)險(xiǎn)信息的被動(dòng)接受者，利益相關(guān)者特別是決策者與公眾之間的信息交換與意見互動(dòng)不暢，風(fēng)險(xiǎn)決策主要依賴“少數(shù)人的對(duì)話”，即出現(xiàn)分析式評(píng)估模式無法避免的“官僚制獨(dú)白式”和“無政府主義”話語形式[3]。在當(dāng)前政治錦標(biāo)賽模式和目標(biāo)責(zé)任制績(jī)效考核環(huán)境下，地方政府為了能夠盡快促使項(xiàng)目“上馬”或決策出臺(tái)，往往使利益相關(guān)者參與環(huán)節(jié)流于形式甚至被取消，導(dǎo)致利益相關(guān)者的利益訴求和風(fēng)險(xiǎn)感知無法在穩(wěn)評(píng)過程中得到真實(shí)體現(xiàn)，穩(wěn)評(píng)結(jié)果與真實(shí)民意嚴(yán)重不符，穩(wěn)評(píng)失靈現(xiàn)象嚴(yán)重。

國(guó)外評(píng)估領(lǐng)域沒有專門的穩(wěn)評(píng)，在經(jīng)歷了技術(shù)評(píng)估、財(cái)務(wù)評(píng)估、國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)估、環(huán)境評(píng)估之后，社會(huì)影響評(píng)估成為應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要機(jī)制。自20世紀(jì)50年代以來，經(jīng)過多年發(fā)展，西方社會(huì)影響評(píng)估的理論和方法日趨成熟，而其從誕生之初就一直強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者參與在評(píng)估中的重要性。美國(guó)學(xué)者埃貢·G·古貝（Egon G. Guba）、伊馮娜·S·林肯（Yvonna S. Lincoln）旗幟鮮明地指出，在經(jīng)歷了注重測(cè)量、描述和判斷的三個(gè)評(píng)估時(shí)代后，目前社會(huì)影響評(píng)估已進(jìn)入到一個(gè)以談判協(xié)商為核心動(dòng)力的第四代，即以利益相關(guān)者的主張、焦慮和爭(zhēng)議作為組織評(píng)估焦點(diǎn)決定所需信息的基礎(chǔ)的一種評(píng)估形式，它主要用于建構(gòu)主義調(diào)查范式的方法論[4]。近年來，我國(guó)學(xué)界也已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了利益相關(guān)者參與穩(wěn)評(píng)的重要性，并從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式、風(fēng)險(xiǎn)溝通等視角切入，開展了相關(guān)研究。王鋒、胡象明最早將利益相關(guān)者分析方法引入到穩(wěn)評(píng)之中，并構(gòu)建了整合利益相關(guān)者審計(jì)、利益相關(guān)者分析、利益相關(guān)者參與三個(gè)層面的“利益相關(guān)者導(dǎo)向型風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”模型[5]。張樂、童星借鑒協(xié)商民主的理論分析框架，聚焦穩(wěn)評(píng)中的公眾參與環(huán)節(jié)，力圖構(gòu)建理想型的穩(wěn)評(píng)公眾參與流程[2]。成協(xié)中以穩(wěn)評(píng)為例，分析了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下行政決策合法性的三個(gè)基本路徑，即傳統(tǒng)管制模式、專家理性模式和公眾參與模式，并強(qiáng)調(diào)要科學(xué)分配專家理性模式和公眾參與模式的作用方式和空間[6]。高山分析了穩(wěn)評(píng)分析式評(píng)估和參與式評(píng)估兩種模式的優(yōu)劣，指出只有將這兩種模式進(jìn)行融合，將利益相關(guān)者納入整個(gè)穩(wěn)評(píng)過程才能發(fā)揮穩(wěn)評(píng)的重大作用[3]。劉白等指出當(dāng)前“行政機(jī)關(guān)為主，專家參與為輔”的穩(wěn)評(píng)主體構(gòu)成模式，使得當(dāng)前穩(wěn)評(píng)領(lǐng)域出現(xiàn)“政治”向“評(píng)估”越界的局面，可借鑒普通法系中的對(duì)抗式訴訟制度的優(yōu)點(diǎn)，建立由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、公眾共同參與的對(duì)抗式論證評(píng)估制度[7]。朱正威針對(duì)穩(wěn)評(píng)中利益相關(guān)方風(fēng)險(xiǎn)溝通不足的問題，引入了國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)管理理事會(huì)（IRGC）的風(fēng)險(xiǎn)治理理念，將風(fēng)險(xiǎn)溝通作為穩(wěn)評(píng)核心環(huán)節(jié)，建立了穩(wěn)評(píng)中風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制的分析框架[8]。張?jiān)姵炕?0起環(huán)境群體性事件的實(shí)證分析，以穩(wěn)評(píng)效果與風(fēng)險(xiǎn)事件關(guān)系為視角，量化分析了穩(wěn)評(píng)中公民參與及專家論證的重要性[9]。

雖然，當(dāng)前中國(guó)學(xué)界已經(jīng)涌現(xiàn)了一批從利益相關(guān)者視角研究穩(wěn)評(píng)的學(xué)術(shù)成果，但這些研究還停留在粗線條的理論勾勒上，更多地是將西方的利益相關(guān)者理論、協(xié)商民主理論、風(fēng)險(xiǎn)治理理論引入穩(wěn)評(píng)研究之中，缺乏與中國(guó)具體穩(wěn)評(píng)情境的有機(jī)融合，對(duì)穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者的行動(dòng)邏輯與相互關(guān)系闡釋不夠，沒有構(gòu)建出與穩(wěn)評(píng)實(shí)踐相吻合的利益相關(guān)者參與模型。本文將借鑒既有的研究成果，闡釋穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者的行動(dòng)邏輯，依據(jù)認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)的演化梳理穩(wěn)評(píng)主體的諸模式及其嬗變，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建與中國(guó)穩(wěn)評(píng)實(shí)踐相適應(yīng)的利益相關(guān)者參與模式。

二、多維利益訴求：穩(wěn)評(píng)中利益相關(guān)者的行動(dòng)邏輯

對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行科學(xué)界定和準(zhǔn)確識(shí)別是穩(wěn)評(píng)有效開展的前提。重大決策的利益相關(guān)者是指能夠影響重大決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或受重大決策目標(biāo)影響的任何組織及其個(gè)人，如制定和實(shí)施重大決策的政府部門、受重大決策直接或間接影響的公眾、企業(yè)、基層政府組織以及可能影響重大決策的媒體、專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)、圍觀者（網(wǎng)民）等。一般來講，重大決策的利益相關(guān)者就是穩(wěn)評(píng)的利益相關(guān)者，穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者參與就是重大決策的利益相關(guān)者為表達(dá)和實(shí)現(xiàn)各自的利益訴求，通過各種合法的方式介入到穩(wěn)評(píng)運(yùn)行過程當(dāng)中，并對(duì)最終的穩(wěn)評(píng)結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。從穩(wěn)評(píng)功能上來講，穩(wěn)評(píng)并不僅僅是識(shí)別和發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是其提供了利益相關(guān)者之間溝通協(xié)調(diào)的渠道，它要求每個(gè)利益相關(guān)者都應(yīng)作為評(píng)估主體充分表達(dá)各自的利益訴求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、平衡利益、達(dá)成信任、釋放風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。因此，利益相關(guān)者均試圖將各自的利益訴求嵌入到穩(wěn)評(píng)過程當(dāng)中，并希冀對(duì)最終的決策施加影響，穩(wěn)評(píng)由此成為利益相關(guān)者圍繞各自利益訴求展開互動(dòng)博弈的過程，最終的穩(wěn)評(píng)結(jié)論正是動(dòng)態(tài)平衡地考慮利益相關(guān)者多維利益訴求的結(jié)果。這就有必要從利益訴求的維度，理清穩(wěn)評(píng)中主要利益相關(guān)者之間的角色定位和相互關(guān)系，并從動(dòng)機(jī)、特征等方面探尋其各自的行動(dòng)邏輯。

1.政府：維穩(wěn)壓力與象征性執(zhí)行

政府是重大決策的制定者和實(shí)施者，依據(jù)米切爾評(píng)分法對(duì)穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者進(jìn)行分類，政府具備合法性、權(quán)力性、緊急性三個(gè)維度，是穩(wěn)評(píng)的權(quán)威利益相關(guān)者。改革開放以來，中國(guó)各級(jí)地方政府面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的雙重任務(wù)，即“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任”。地方政府在確保一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的同時(shí)，又面臨著巨大的維穩(wěn)壓力，即上級(jí)對(duì)下級(jí)實(shí)行“零指標(biāo)”“一票否決”的壓力型維穩(wěn)考核。在巨大的維穩(wěn)壓力和扭曲的維穩(wěn)考核機(jī)制下，鑒于許多涉穩(wěn)事件都是由與群眾利益密切相關(guān)的重大決策引發(fā)，地方政府規(guī)定凡是重大決策都要實(shí)施穩(wěn)評(píng)，將穩(wěn)評(píng)作為重大決策出臺(tái)、實(shí)施的前置條件和剛性門檻，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理，并將穩(wěn)評(píng)與地方績(jī)效考核或目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合，以強(qiáng)化地方政府決策者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，促進(jìn)決策的科學(xué)化，增強(qiáng)執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)。

然而，地方政府在穩(wěn)評(píng)運(yùn)行時(shí)往往出現(xiàn)象征性執(zhí)行行為，其根本原因在于穩(wěn)評(píng)的制度設(shè)計(jì)在一定程度上與地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念相悖。隨著中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系的明確尤其是1994年分稅制改革以后，地方政府作為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體肩負(fù)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大任務(wù)并有著強(qiáng)大動(dòng)力，在“GDP導(dǎo)向”理念下形成了經(jīng)濟(jì)至上的發(fā)展模式，并由此形成了依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績(jī)作為主要標(biāo)準(zhǔn)選任、提拔官員的晉升錦標(biāo)賽模式，從而在根本上決定了地方政府的決策和行為邏輯。重大決策是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎和主要抓手，但穩(wěn)評(píng)不過關(guān)該重大決策就無法出臺(tái)、實(shí)施甚至被取消，從而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，這顯然與地方政府GDP至上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相悖。在穩(wěn)定與發(fā)展的張力角逐中，地方政府單向度的經(jīng)濟(jì)思維和非理性的政績(jī)沖動(dòng)，往往使之選擇后者而置穩(wěn)定責(zé)任于不顧，甚至形成穩(wěn)評(píng)會(huì)增加決策環(huán)節(jié)、加重政府負(fù)擔(dān)、影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的錯(cuò)誤認(rèn)知，并在實(shí)踐中不能按照既有的制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)范開展穩(wěn)評(píng)，而是選擇各種權(quán)宜化、策略性的變通方式，甚至“操縱”穩(wěn)評(píng)的具體運(yùn)行，如在穩(wěn)評(píng)對(duì)象選擇上“避重就輕”，只選擇風(fēng)險(xiǎn)小的項(xiàng)目開展穩(wěn)評(píng)；擴(kuò)大穩(wěn)評(píng)調(diào)查范圍，提高重大決策支持率，人為“降低”風(fēng)險(xiǎn)程度?！暗胤秸ㄟ^一系列變通方式將自身意志巧妙地融入穩(wěn)評(píng)中，既沒有暴露出明顯的程序規(guī)范問題，又能夠成功應(yīng)付上級(jí)的檢查考核和責(zé)任追究，最終達(dá)到自身目的?！盵10]由此，穩(wěn)評(píng)淪為地方政府增加重大決策“合法性”的必要程序，成為重大決策引發(fā)涉穩(wěn)事件的一個(gè)免責(zé)工具。

2.公眾：風(fēng)險(xiǎn)感知與利益表達(dá)

作為重大決策的實(shí)施對(duì)象，公眾是穩(wěn)評(píng)的核心利益相關(guān)者。根據(jù)公眾與重大決策利益關(guān)系的緊密程度，可以分為直接利益相關(guān)公眾和間接利益相關(guān)公眾。無論何種類型的公眾，其在穩(wěn)評(píng)中的行動(dòng)邏輯都遵循風(fēng)險(xiǎn)感知-利益表達(dá)路徑。

首先，公眾參與穩(wěn)評(píng)的主要依據(jù)是風(fēng)險(xiǎn)感知。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是一種綜合性的社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)它的因素是多元化的，既可能是重大決策本身在科學(xué)性上的不確定性，也可能是由于利益相關(guān)者的不知情，亦有可能是對(duì)政府的不信任[11]。從社會(huì)心理角度看，公眾主要基于經(jīng)驗(yàn)和情感視角去判斷重大決策對(duì)其的影響，其在感知社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，往往會(huì)加入自身的價(jià)值與偏好，使得社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)并非獨(dú)立于現(xiàn)實(shí)的客觀存在，不同的人由于價(jià)值理念、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)地位、教育程度、生活方式等不同，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的感知不同，對(duì)于特定風(fēng)險(xiǎn)的接受程度也存在很大差異?！霸S多影響社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素之所以最終演化為嚴(yán)重的社會(huì)沖突，并非由于現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)巨大而難以遏止和化解掉，而在很大程度上源于不同利益相關(guān)者風(fēng)險(xiǎn)感知的差異性，以及由這種差異性導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)行為?！盵12]

其次，公眾參與穩(wěn)評(píng)的主要目標(biāo)是利益表達(dá)。重大決策尤其是一些鄰避項(xiàng)目，盡管可以給全體公眾帶來整體性社會(huì)收益，但卻會(huì)讓周邊居民承擔(dān)其負(fù)外部性，如環(huán)境污染、資產(chǎn)貶值以及可能的污名化導(dǎo)致的心理不適等。在政府和企業(yè)嚴(yán)控信息的“黑箱式”治理模式下，公眾如何表達(dá)利益訴求就成為現(xiàn)實(shí)難題。穩(wěn)評(píng)機(jī)制的設(shè)立，將以公眾為代表的社會(huì)力量導(dǎo)入決策過程，為公眾提供了一種利益表達(dá)的途徑。在穩(wěn)評(píng)實(shí)踐中，公眾通過座談會(huì)、聽證會(huì)、個(gè)別訪談、問卷調(diào)查等形式表達(dá)其利益訴求和政策建議，進(jìn)而對(duì)最終的決策施加影響。

3.企業(yè)：利潤(rùn)最大化與社會(huì)責(zé)任

根據(jù)重大決策所屬領(lǐng)域，穩(wěn)評(píng)類型可以分為項(xiàng)目類穩(wěn)評(píng)和政策類穩(wěn)評(píng)，而項(xiàng)目類穩(wěn)評(píng)又是當(dāng)前穩(wěn)評(píng)的主要類型，其必然涉及項(xiàng)目建設(shè)方-企業(yè)。作為穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者的企業(yè)又可以劃分為兩種類型：一類是作為重大項(xiàng)目建設(shè)單位的企業(yè)，一類是受重大項(xiàng)目影響的企業(yè)。由于后者的行為邏輯與公眾具有很大的相似性，都是進(jìn)行利益表達(dá)，因此，本文只討論前者的行為邏輯。作為重大項(xiàng)目建設(shè)單位的企業(yè)，可以憑借自身資源為重大項(xiàng)目建設(shè)提供必要的人力、財(cái)力和物力，同時(shí)獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益（項(xiàng)目投資產(chǎn)生的利潤(rùn)）和社會(huì)效益（增加就業(yè)機(jī)會(huì)、拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等），是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的制造者、受益者或受害者。

學(xué)界一般基于“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，從“效率視角”看待企業(yè)的行為邏輯，認(rèn)為企業(yè)都是追求效率最大化或利潤(rùn)最大化的組織，作為穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者的企業(yè)亦是如此。然而，由于重大項(xiàng)目涉及公共利益，社會(huì)關(guān)注度高，特別是國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)的投資項(xiàng)目，企業(yè)本身就是穩(wěn)評(píng)責(zé)任主體。因此，企業(yè)的行為目標(biāo)不能局限于經(jīng)濟(jì)利益，還要在遵循相關(guān)法律法規(guī)的前提下，注重社會(huì)效益，承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。

4.專家：理性主義與角色異化

隨著社會(huì)問題的日益復(fù)雜化，擁有專業(yè)知識(shí)的專家成為公眾獲得安全感的重要基礎(chǔ)，其在公共決策過程中發(fā)揮著信息咨詢、科學(xué)論證、增強(qiáng)決策科學(xué)性和權(quán)威性等重要功能。2017年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》強(qiáng)調(diào)，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，需要進(jìn)行專家論證的，應(yīng)當(dāng)組織論證其必要性、科學(xué)性。穩(wěn)評(píng)實(shí)踐中，專家會(huì)參與到穩(wěn)評(píng)調(diào)研、風(fēng)險(xiǎn)分析與論證、穩(wěn)評(píng)報(bào)告評(píng)審等整個(gè)穩(wěn)評(píng)過程。一般來講，專家參與穩(wěn)評(píng)主要有兩種形式：一是作為決策部門的“外腦”開展專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分析，為穩(wěn)評(píng)提供咨詢意見和決策依據(jù)；二是為公眾提供專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)解讀，并借助自身掌握的傳播渠道釋放穩(wěn)評(píng)信息，影響公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和政策偏好。

專家在穩(wěn)評(píng)中奉行理性主義的行動(dòng)邏輯，并站在中立立場(chǎng)客觀、理性地開展穩(wěn)評(píng)。專家專業(yè)性和中立性的雙重特性保證了穩(wěn)評(píng)結(jié)論的有效性。然而穩(wěn)評(píng)實(shí)踐中專家容易出現(xiàn)角色異化現(xiàn)象，即違背客觀性原則作出與事實(shí)相悖的結(jié)論，原因在于：一是學(xué)科慣性。學(xué)科慣性是指“專業(yè)人員狹隘的局限于自己的專業(yè)，不能有效地與他人合作”[13]。專家在穩(wěn)評(píng)中往往根據(jù)自己的專業(yè)特長(zhǎng)得出結(jié)論，但穩(wěn)評(píng)需要多方面的專業(yè)知識(shí)，這就容易導(dǎo)致結(jié)論的片面性。二是自利動(dòng)機(jī)。依據(jù)公共選擇理論，任何人都是“經(jīng)濟(jì)人”，都追求自身利益最大化，穩(wěn)評(píng)專家也不例外，當(dāng)穩(wěn)評(píng)結(jié)論與專家個(gè)體利益相聯(lián)系時(shí)，專家極可能違背客觀宗旨去獲取自身利益最大化。三是利益掣肘。穩(wěn)評(píng)專家受雇于政府機(jī)構(gòu)或企業(yè)，極易被決策責(zé)任單位或利益相關(guān)方“俘獲”。穩(wěn)評(píng)中如果專家意見與自身利益不一致時(shí)，相關(guān)利益團(tuán)體就會(huì)采取相應(yīng)的操縱行為，使專家因利益誘惑或者因力量對(duì)比差異而被收買或控制，從而喪失中立性成為利益團(tuán)體意見和政策的詮釋者，即成為所謂的“木偶專家”。“專家們或者被利益集團(tuán)所雇傭而參與決策過程，成為‘被管制者用以‘捕獲管制者的工具；也有可能被政府所雇傭，提供‘政府定制的專家意見，成為‘論證政府所欲求的決策方案的工具?！盵14]

5.專業(yè)機(jī)構(gòu)：獨(dú)立宗旨與利益輸送

評(píng)估中的“第三方”是與被評(píng)對(duì)象的“第一方”和服務(wù)對(duì)象的“第二方”既沒有行政隸屬關(guān)系、也沒有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的一方，廣義上包括專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等。在穩(wěn)評(píng)實(shí)踐中，第三方主要是指接受穩(wěn)評(píng)責(zé)任主體委托、開展具體穩(wěn)評(píng)業(yè)務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。一般來講，作為第三方的專業(yè)機(jī)構(gòu)不應(yīng)被視作是重大決策利益相關(guān)者，但由于專業(yè)機(jī)構(gòu)作為穩(wěn)評(píng)執(zhí)行主體，其評(píng)估結(jié)論對(duì)重大決策能否實(shí)施有重大影響，且其開展穩(wěn)評(píng)的經(jīng)費(fèi)一般來源于委托方即重大決策責(zé)任主體，因而它實(shí)際上也是穩(wěn)評(píng)的利益相關(guān)者。

專業(yè)機(jī)構(gòu)參與穩(wěn)評(píng)，其最大優(yōu)勢(shì)就是身份上的獨(dú)立性和業(yè)務(wù)上的專業(yè)性。因此，奉行獨(dú)立宗旨，憑借專業(yè)優(yōu)勢(shì)開展穩(wěn)評(píng)，降低穩(wěn)評(píng)成本，保障穩(wěn)評(píng)結(jié)論客觀性，是專業(yè)機(jī)構(gòu)參與穩(wěn)評(píng)的行動(dòng)邏輯。然而，由于當(dāng)前穩(wěn)評(píng)第三方市場(chǎng)發(fā)展不成熟，第三方參與機(jī)制缺乏規(guī)范，穩(wěn)評(píng)專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員的資質(zhì)認(rèn)定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)評(píng)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理也沒有法律法規(guī)明確規(guī)定，導(dǎo)致穩(wěn)評(píng)市場(chǎng)存在無序化競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。在這樣的市場(chǎng)環(huán)境下，一些專業(yè)機(jī)構(gòu)在穩(wěn)評(píng)中違背獨(dú)立宗旨，與委托方存在利益輸送問題。

需要說明的是，上文僅僅是對(duì)穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者尤其是核心利益相關(guān)者行動(dòng)邏輯較為粗獷的勾勒，一些邊緣利益相關(guān)者或潛在利益相關(guān)者，如作為信息發(fā)布、民意表達(dá)平臺(tái)和聯(lián)結(jié)決策者與公眾溝通渠道的媒體，沒有直接利益關(guān)系但又極可能在某種觸發(fā)機(jī)制作用下成為參與者的“圍觀”公眾等，未被納入討論之中，但這并不影響本文對(duì)穩(wěn)評(píng)主體諸模式的分析和穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者參與模式的構(gòu)建。

三、從政府主導(dǎo)到利益相關(guān)者參與：穩(wěn)評(píng)主體諸模式

隨著社會(huì)科學(xué)的不斷發(fā)展，其認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)已經(jīng)從過去的實(shí)證主義一元論轉(zhuǎn)型至多元范式競(jìng)爭(zhēng)的局面，出現(xiàn)了實(shí)證主義、后實(shí)證主義、建構(gòu)主義、后現(xiàn)代主義等并存的局面，特別是建構(gòu)主義的興起對(duì)傳統(tǒng)的實(shí)證主義提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。穩(wěn)評(píng)主體模式的演變與穩(wěn)評(píng)認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)的變化緊密相關(guān)，其在不斷的實(shí)踐探索中經(jīng)歷了從本位主義的政府主導(dǎo)模式，到推崇實(shí)證主義的專家理性模式，再到信奉建構(gòu)主義的利益相關(guān)者參與模式的轉(zhuǎn)變。

1.本位主義：穩(wěn)評(píng)的政府主導(dǎo)模式

穩(wěn)評(píng)的政府主導(dǎo)模式以“行政決策機(jī)關(guān)為主，專家參與為輔”為主要形式，將穩(wěn)評(píng)看作是一種“技術(shù)性程序”，認(rèn)為掌握充分信息和專業(yè)知識(shí)的政府并輔之以相關(guān)專家，就可以測(cè)度出重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。當(dāng)前我國(guó)穩(wěn)評(píng)實(shí)行的就是政府主導(dǎo)模式，國(guó)內(nèi)各地已經(jīng)頒布的穩(wěn)評(píng)政策文本中，關(guān)于穩(wěn)評(píng)主體的規(guī)定幾乎都遵循“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”和“誰決策、誰負(fù)責(zé)”原則，將重大決策的提出、起草、審批、實(shí)施等政府職能部門作為穩(wěn)評(píng)責(zé)任主體，負(fù)責(zé)具體實(shí)施穩(wěn)評(píng)，即穩(wěn)評(píng)責(zé)任主體就是執(zhí)行主體。雖然部分地方政策文本規(guī)定可以委托其他主體開展穩(wěn)評(píng)，但這并不是主流做法，且該規(guī)定并無強(qiáng)制性。即便有些地方政府正在大力開展第三方穩(wěn)評(píng)，但整個(gè)穩(wěn)評(píng)過程仍然由政府主導(dǎo)和掌控，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇和穩(wěn)評(píng)方案是根據(jù)決策主體政治意圖確定的，政府可以將自己帶有明顯傾向性的意見滲透到穩(wěn)評(píng)結(jié)論中。

作為重大決策制定者和執(zhí)行者的政府，毋庸置疑應(yīng)是穩(wěn)評(píng)主體，且政府主導(dǎo)模式在穩(wěn)評(píng)開展之初是具有現(xiàn)實(shí)意義的，但政府決策部門既作為穩(wěn)評(píng)責(zé)任主體，又作為穩(wěn)評(píng)執(zhí)行主體，集重大決策制定與穩(wěn)評(píng)職能于一身，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，則屬于典型的自我評(píng)估。由于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的不確定性，借助這種不確定性，在信息收集不夠充分、數(shù)據(jù)處理不夠準(zhǔn)確、利益相關(guān)者之間無法進(jìn)行充分的對(duì)抗式論證的情況下，政府可以輕易將其價(jià)值偏好和利益訴求滲入穩(wěn)評(píng)當(dāng)中。同時(shí)，重大決策因其對(duì)于整個(gè)社會(huì)的正外部性很容易被地方政府貼上“公共利益”標(biāo)簽，將穩(wěn)評(píng)封閉在政府系統(tǒng)內(nèi)部，于是利益相關(guān)者之間的風(fēng)險(xiǎn)溝通被忽略，利益相關(guān)者的利益訴求被屏蔽。由此可見，穩(wěn)評(píng)的政府主導(dǎo)模式極易淪為論證重大決策可行性的背書工具，使得穩(wěn)評(píng)流于形式。

2.實(shí)證主義：穩(wěn)評(píng)的專家理性模式

隨著社會(huì)科學(xué)對(duì)技術(shù)尤其對(duì)統(tǒng)計(jì)技術(shù)的強(qiáng)調(diào)，人們常常把評(píng)估當(dāng)作咨詢工作的一個(gè)技術(shù)過程，甚至是一種純粹的科學(xué)過程，穩(wěn)評(píng)亦是如此。作為一種評(píng)估技術(shù)，科學(xué)性是穩(wěn)評(píng)內(nèi)在的必然要求。穩(wěn)評(píng)的科學(xué)性是指評(píng)估主體基于事實(shí)與價(jià)值相分離原則，通過科學(xué)的定性、定量方法，在大量客觀、真實(shí)的一手?jǐn)?shù)據(jù)資料基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確界定重大決策蘊(yùn)含的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的原因、后果、發(fā)生概率等進(jìn)行識(shí)別、分析與評(píng)價(jià)，保證評(píng)估結(jié)論是“科學(xué)回答”而不是“價(jià)值權(quán)衡”。穩(wěn)評(píng)的科學(xué)性決定了穩(wěn)評(píng)需要依賴專家知識(shí)，而崇尚實(shí)證主義，注重社會(huì)精英和專家話語，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和數(shù)學(xué)模型構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系的專家理性模式，正好滿足了穩(wěn)評(píng)的科學(xué)性要求。

社會(huì)科學(xué)中的實(shí)證主義建立在從自然和物理科學(xué)的實(shí)證主義的描述中借用來的概念和方法之一，是一種關(guān)于社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)過程的實(shí)際知識(shí)的總結(jié)[15]。專家理性模式崇尚實(shí)證主義精神，注重社會(huì)精英和專家話語，主張運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和數(shù)學(xué)模型來構(gòu)建評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系以及防御風(fēng)險(xiǎn)體系，以在最大程度上提高評(píng)估的科學(xué)性[16]。專家理性模式具有很強(qiáng)的優(yōu)越性，它可以運(yùn)用科學(xué)技術(shù)識(shí)別、描述、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，并能夠?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化，制造風(fēng)險(xiǎn)的可接受量度，使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防范具有較好的可操作性，在最大程度上提高穩(wěn)評(píng)的科學(xué)性。同時(shí)，由于風(fēng)險(xiǎn)的感知屬性，不同主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知差異很大，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的接受程度也有很大區(qū)別，因而需要專家依據(jù)專業(yè)知識(shí)做出科學(xué)評(píng)判。

當(dāng)前，穩(wěn)評(píng)政府主導(dǎo)模式因封閉性、科學(xué)性不強(qiáng)、形式主義等特征遭到批判，而越來越多的穩(wěn)評(píng)業(yè)務(wù)由穩(wěn)評(píng)責(zé)任主體委托給第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，這些專業(yè)機(jī)構(gòu)擁有豐富的專業(yè)知識(shí)和穩(wěn)評(píng)經(jīng)驗(yàn)，掌握著實(shí)證主義調(diào)查方法，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)評(píng)判風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，為穩(wěn)評(píng)提供了真正科學(xué)意義上的理性支撐，也將政治權(quán)力介入穩(wěn)評(píng)的色彩降至最低。然而，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是一種次生、綜合性、社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)，其影響元素多元、影響因子難以量化、數(shù)據(jù)樣本有限以及評(píng)估指標(biāo)局限性等特性，使其難以完全比照技術(shù)性評(píng)估進(jìn)行，是一種獨(dú)特的“知識(shí)與無知的結(jié)合”。因此，穩(wěn)評(píng)不能僅僅被看作是一種純粹的科學(xué)技術(shù)過程而忽視其社會(huì)、政治、價(jià)值取向等基本特征。相反，專家理性模式過于強(qiáng)調(diào)專家的絕對(duì)話語權(quán)而忽視其他群體的意見，專家也會(huì)由于知識(shí)不確定性出現(xiàn)“理性不足”以及因利益掣肘出現(xiàn)“被俘獲”現(xiàn)象，從而陷入“官僚制獨(dú)白式”和“無政府主義”漩渦之中，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論與事實(shí)偏離，公眾與專家之間產(chǎn)生信任罅隙。“當(dāng)技術(shù)專家建議決策者應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)決策以控制風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，他們不再是協(xié)助公共治理控制風(fēng)險(xiǎn)，而實(shí)際上是在生產(chǎn)更大的不確定性，因?yàn)樗麄兊男袨橐呀?jīng)跨越了技術(shù)科學(xué)的功能邊界?！盵17]

3.建構(gòu)主義：穩(wěn)評(píng)的利益相關(guān)者參與模式

以烏爾里?！へ惪?、安東尼·吉登斯為代表的風(fēng)險(xiǎn)制度學(xué)派認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)具有建構(gòu)性，應(yīng)從諸如社會(huì)制度、社會(huì)角色、利益立場(chǎng)等社會(huì)性因素探求風(fēng)險(xiǎn)治理之道。以瑪麗·道格拉斯、斯科特·拉什為代表的風(fēng)險(xiǎn)文化學(xué)派則指出，風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物，其主要取決于人類作為社群的主觀認(rèn)知，風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性并不在于風(fēng)險(xiǎn)本身，而在于風(fēng)險(xiǎn)的附著對(duì)象[18]。風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)建構(gòu)性使得風(fēng)險(xiǎn)與利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知存在重大關(guān)聯(lián)，風(fēng)險(xiǎn)行為或風(fēng)險(xiǎn)爭(zhēng)議主要源自于不同利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知及其差異性，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理需要以利益相關(guān)者間的風(fēng)險(xiǎn)溝通為前提。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)不僅具有社會(huì)建構(gòu)性，還在科學(xué)知識(shí)上存在不可認(rèn)知、不可解釋的“不確定性”?？茖W(xué)永遠(yuǎn)不能單獨(dú)成為風(fēng)險(xiǎn)決策的充分基礎(chǔ)，它不可避免地要求對(duì)諸如風(fēng)險(xiǎn)的可接受性和控制成本的合理性等問題作出價(jià)值判斷，特別是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)的感知屬性，使得科學(xué)與價(jià)值往往處于對(duì)立境地。從科學(xué)、理性角度看，沒有絕對(duì)的安全和穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)總是客觀存在的。專家關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而公眾要求零風(fēng)險(xiǎn)，他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)-收益具有不同認(rèn)知?！坝捎趯＜覍?duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知之間存在巨大差異，往往造成兩個(gè)不同群體之間的沖突，嚴(yán)重時(shí)會(huì)出現(xiàn)信任危機(jī)，影響公眾對(duì)科學(xué)和政府的信任”[19]。因此，20世紀(jì)80年代以來，國(guó)際上社會(huì)影響評(píng)估模式已從以專家決策為核心的實(shí)證主義轉(zhuǎn)向以利益相關(guān)者參與為核心的建構(gòu)主義，穩(wěn)評(píng)亦是如此。

與實(shí)證主義評(píng)估模式持有的實(shí)證假設(shè)的本體論和矛盾假設(shè)的認(rèn)識(shí)論不同，建構(gòu)主義評(píng)估模式建立在一種截然不同于實(shí)證科學(xué)的質(zhì)疑式研究范式基礎(chǔ)之上，認(rèn)為評(píng)估并不是一系列的結(jié)論、建議或價(jià)值判斷，而是關(guān)于主張、焦慮和爭(zhēng)議的協(xié)商程序，它秉持“個(gè)例化”假設(shè)來開展評(píng)估，即拒絕通則方式，否認(rèn)科技理性和精英決策的絕對(duì)權(quán)威，提倡一種全面的積極參與，要求利益相關(guān)者和其他相關(guān)人在評(píng)估中處于平等地位，無論在評(píng)估方案的設(shè)計(jì)、實(shí)施、解釋還是最后的結(jié)論階段，都要求以政治上完全的平等和控制來對(duì)待他們，從而建立一種評(píng)估者和利益相關(guān)者的互動(dòng)模式來確保評(píng)估質(zhì)量[15]。因此，不同于技術(shù)類風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估秉持的價(jià)值中立立場(chǎng)，穩(wěn)評(píng)本身就持有明確的價(jià)值判斷與立場(chǎng)傾向，要求決策主體充分考慮重大決策的社會(huì)影響，保障利益相關(guān)者的合法權(quán)益，注重探尋利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)感知，將利益相關(guān)者作為穩(wěn)評(píng)主體納入穩(wěn)評(píng)中來，并開展充分的風(fēng)險(xiǎn)溝通。

四、利益相關(guān)者參與模式：穩(wěn)評(píng)主體的模式選擇與現(xiàn)實(shí)困境

穩(wěn)評(píng)實(shí)踐的發(fā)展證明，穩(wěn)評(píng)不能僅僅被看作是一種“技術(shù)性評(píng)估”，而是一種具有高度復(fù)雜性的“社會(huì)性評(píng)估”，超出了任何單一專家系統(tǒng)可以解釋和控制的范疇，單純依賴地方政府或者專家系統(tǒng)去精確地預(yù)測(cè)出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，即使在道德預(yù)設(shè)和制度期待上是絕對(duì)正當(dāng)?shù)?，在理論和技術(shù)上也不一定是合理的。因此，建構(gòu)主義遵循事實(shí)與價(jià)值整合的原則，融合了專家理性模式科學(xué)性、專業(yè)化的優(yōu)點(diǎn)，又以利益相關(guān)者參與為基礎(chǔ)，促進(jìn)了決策過程向社會(huì)的開放，有利于打破“精英-專家”的決策壟斷地位，克服技術(shù)官僚和專家決策存在的有限理性缺陷，實(shí)現(xiàn)實(shí)證評(píng)估與規(guī)范評(píng)估的統(tǒng)一，因而擁有其他評(píng)估模式無法比擬的優(yōu)勢(shì)?；诖耍€(wěn)評(píng)主體模式不能再由政府主導(dǎo)或?qū)＜抑鲗?dǎo)，構(gòu)建穩(wěn)評(píng)的利益相關(guān)者參與模式（圖1），成為當(dāng)前我國(guó)穩(wěn)評(píng)主體模式的理想選擇。

所謂穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者參與模式，是指基于建構(gòu)主義理念，從滿足利益相關(guān)者需求出發(fā)，以利益相關(guān)者之間的相互信任為基礎(chǔ)，尊重和承認(rèn)利益相關(guān)者的價(jià)值差異，吸納各利益相關(guān)者廣泛參與，在溝通協(xié)商中表達(dá)各自利益訴求，共同化解利益沖突，其實(shí)質(zhì)就是建立在對(duì)重大決策認(rèn)同基礎(chǔ)上的利益相關(guān)者合作或集體選擇。20世紀(jì)90年代以來公共管理領(lǐng)域盛行的網(wǎng)絡(luò)治理理論、合作治理理論、整體性治理理論、利益相關(guān)者理論等，都為構(gòu)建穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者參與模式提供了理論基礎(chǔ)。其實(shí)，我國(guó)建立穩(wěn)評(píng)機(jī)制的重要目標(biāo)就是發(fā)揮穩(wěn)評(píng)的民主功能，即通過穩(wěn)評(píng)這一程序在重大決策過程中的嵌入，讓利益相關(guān)者進(jìn)行公開爭(zhēng)論、溝通協(xié)商與理性妥協(xié)，以達(dá)成集體行動(dòng)的制度目標(biāo)。近年來，國(guó)家越來越注重發(fā)揮穩(wěn)評(píng)的民主功能，無論是國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)還是地方層面的規(guī)章制度，對(duì)穩(wěn)評(píng)中的利益相關(guān)者參與都給予了高度重視，并做出了明確具體的規(guī)定和要求，特別是加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)溝通環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)，“聽取各方意見”已經(jīng)成為各地穩(wěn)評(píng)政策文本和穩(wěn)評(píng)實(shí)踐執(zhí)行中的“規(guī)定動(dòng)作”。

然而，目前實(shí)踐中的穩(wěn)評(píng)主體模式仍然是政府主導(dǎo)模式或?qū)＜依硇阅Ｊ?，政府、專家在穩(wěn)評(píng)過程中掌握著絕對(duì)話語權(quán)，而以公眾為代表的核心利益相關(guān)者，往往只是風(fēng)險(xiǎn)決策的被動(dòng)接受者，本應(yīng)作為穩(wěn)評(píng)核心環(huán)節(jié)的利益相關(guān)者參與，或是被評(píng)估主體無意或有意的省略掉，或是成為重大決策實(shí)施前流于形式的宣傳告知，陷入一種“被代表”境地，穩(wěn)評(píng)結(jié)論往往是“少數(shù)人的對(duì)話”而不是利益相關(guān)者之間充分溝通的結(jié)果。因此，對(duì)重大決策持有差異化風(fēng)險(xiǎn)感知的利益相關(guān)者，其利益訴求和政策建議很難借助穩(wěn)評(píng)這一制度化的溝通程序得到真正表達(dá)，更無法得到?jīng)Q策主體的有效回應(yīng)，穩(wěn)評(píng)中的利益相關(guān)者參與流于形式。具體來講，當(dāng)前穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者參與模式尚未形成的原因主要有：

1.政府決策體制的制度掣肘

任何一種制度創(chuàng)新，都存在于既定的行政文化和政府規(guī)制中，并在其影響下通過一定的行為活動(dòng)表現(xiàn)出來。穩(wěn)評(píng)機(jī)制這一制度設(shè)置的重要目標(biāo)，就是采用一種制度化方式將利益相關(guān)者納入到重大決策過程之中，壓縮地方政府在重大決策過程中變通操作的空間，在一定程度上規(guī)范地方政府特別是行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)限，確保決策的科學(xué)性和民主化，其遵循的是一種自下而上的決策邏輯，而這與現(xiàn)行地方政府的決策邏輯相悖。在中國(guó)官僚制組織內(nèi)部，行政權(quán)力主導(dǎo)著各種資源分配，精英化封閉決策是主要決策方式，其重要表現(xiàn)就是地方政府決策事項(xiàng)要經(jīng)過上級(jí)層層批復(fù)，只有獲得上級(jí)準(zhǔn)許后，決策程序才能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。因此，地方政府決策權(quán)的合法性來源于上級(jí)，遵循的是自上而下的集權(quán)決策邏輯。顯然，在當(dāng)前政治生態(tài)下，穩(wěn)評(píng)自下而上的決策邏輯尚無法撼動(dòng)地方政府自上而下的集權(quán)決策邏輯。

2.公眾參與能力的現(xiàn)實(shí)羈絆

從某種程度上來講，穩(wěn)評(píng)就是以公眾參與為核心的共識(shí)尋求過程，其目標(biāo)不僅是要通過公眾參與收集公眾意見，獲取穩(wěn)評(píng)需要的相關(guān)信息，更重要的是賦予公眾一定的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，獲得公眾對(duì)重大決策的認(rèn)可和接受。然而，公民參與風(fēng)險(xiǎn)溝通不僅有賴于政治體制的接受能力，也有賴于公眾自身參與的能力。在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代，QQ、微信、微博等新媒體的興起改變了公民的信息權(quán)模式，實(shí)現(xiàn)了從傳播權(quán)利向傳播權(quán)力轉(zhuǎn)變的技術(shù)賦權(quán)，極大地提高了公眾參與公共決策的能力。同時(shí)，中國(guó)不斷推進(jìn)的民主進(jìn)程和公民社會(huì)的日益成長(zhǎng)，有助于建立普遍而公正的利益表達(dá)、利益博弈的制度化參與機(jī)制。然而，當(dāng)前穩(wěn)評(píng)中的公眾參與仍然面臨很大的現(xiàn)實(shí)困境。長(zhǎng)期以來中國(guó)社會(huì)缺乏培育公民社會(huì)成長(zhǎng)的環(huán)境，公民參與制度闕如，利益表達(dá)渠道缺乏，導(dǎo)致公民參與意識(shí)不強(qiáng)，參與能力和素質(zhì)不高，這在穩(wěn)評(píng)領(lǐng)域就表現(xiàn)為缺乏公眾參與穩(wěn)評(píng)的制度設(shè)計(jì)，公眾參與穩(wěn)評(píng)的主體地位、參與方式、參與范圍、參與強(qiáng)度等尚沒有相關(guān)制度規(guī)定，從程序到實(shí)體嚴(yán)重制約著公眾參與穩(wěn)評(píng)的效果。張樂、童星對(duì)當(dāng)前公眾參與穩(wěn)評(píng)面臨困境的原因進(jìn)行了精辟概括，即“目標(biāo)狹隘與公眾參與被操縱、知識(shí)壁壘與公眾參與受限制、權(quán)力宰制與公眾參與走形式”。

3.專業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展滯后

在穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者參與模式下，專業(yè)機(jī)構(gòu)既是穩(wěn)評(píng)的具體實(shí)施者，又是穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者之間開展風(fēng)險(xiǎn)溝通的組織者、協(xié)調(diào)者，其能力高低對(duì)穩(wěn)評(píng)質(zhì)量有重大影響。然而，當(dāng)前我國(guó)穩(wěn)評(píng)專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后，其原因主要有：一是穩(wěn)評(píng)專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展起步較晚。將穩(wěn)評(píng)責(zé)任主體與執(zhí)行主體分離，由專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體的穩(wěn)評(píng)工作只是近幾年的事情，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)具備穩(wěn)評(píng)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少。二是穩(wěn)評(píng)專業(yè)機(jī)構(gòu)專業(yè)化不足。當(dāng)前多數(shù)穩(wěn)評(píng)專業(yè)機(jī)構(gòu)是從事多項(xiàng)評(píng)估服務(wù)（如環(huán)評(píng)、安評(píng)、地評(píng)等）的綜合評(píng)估公司，穩(wěn)評(píng)只是其很小的一部分業(yè)務(wù)，且多數(shù)專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)為穩(wěn)評(píng)技術(shù)含量較低，對(duì)穩(wěn)評(píng)業(yè)務(wù)不是特別重視，導(dǎo)致穩(wěn)評(píng)專業(yè)人才儲(chǔ)備不足，也沒有形成一套比較成熟的穩(wěn)評(píng)操作體系，穩(wěn)評(píng)專業(yè)化水平亟待提高。三是穩(wěn)評(píng)專業(yè)機(jī)構(gòu)配套制度匱乏。目前穩(wěn)評(píng)領(lǐng)域的第三方準(zhǔn)入機(jī)制尚沒有形成，缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)參與穩(wěn)評(píng)的行業(yè)規(guī)制和業(yè)務(wù)規(guī)范，穩(wěn)評(píng)專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和咨詢服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都還沒有明確的法律規(guī)定，政府也缺乏對(duì)穩(wěn)評(píng)專業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督管理，穩(wěn)評(píng)市場(chǎng)存在無序化競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。

五、模式構(gòu)建：穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者參與的優(yōu)化路徑

要構(gòu)建穩(wěn)評(píng)的利益相關(guān)者參與模式，使其既能規(guī)制行政權(quán)力的恣意和專斷，又能實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的充分參與，關(guān)鍵在于政府、公眾、專業(yè)機(jī)構(gòu)等核心利益相關(guān)者在穩(wěn)評(píng)中主體作用的發(fā)揮。

1.政府：調(diào)整穩(wěn)評(píng)理念，注重風(fēng)險(xiǎn)溝通

風(fēng)險(xiǎn)溝通是個(gè)體、群體以及機(jī)構(gòu)之間交換信息和看法的相互作用過程，是利益相關(guān)者有效參與穩(wěn)評(píng)的關(guān)鍵，而政府在其中扮演著關(guān)鍵角色。地方政府應(yīng)調(diào)整封閉式的穩(wěn)評(píng)理念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“隱瞞-壓制”策略，增強(qiáng)穩(wěn)評(píng)的開放性。

（1）堅(jiān)持信息公開。從某種程度上來講，評(píng)估就是一種以信息為最終產(chǎn)品的調(diào)查形式，而公開透明的信息互通是各利益相關(guān)者在穩(wěn)評(píng)風(fēng)險(xiǎn)溝通中相互信任、達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)和前提。當(dāng)前穩(wěn)評(píng)中利益相關(guān)者參與之所以流于形式，一個(gè)重要原因就在于穩(wěn)評(píng)信息沒有充分公開，甚至由于政府與其他利益相關(guān)者之間的信息不對(duì)稱導(dǎo)致政府在風(fēng)險(xiǎn)溝通中面臨信任危機(jī)。因此，穩(wěn)評(píng)中地方政府尤其是重大決策責(zé)任主體要堅(jiān)持信息公開，建立專門的穩(wěn)評(píng)信息發(fā)布平臺(tái)，在穩(wěn)評(píng)各階段的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布穩(wěn)評(píng)相關(guān)信息，如重大決策的基本情況、評(píng)估執(zhí)行主體的資質(zhì)、訪談的相關(guān)內(nèi)容等，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開，確保利益相關(guān)者的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而讓利益相關(guān)者深度參與穩(wěn)評(píng)。

（2）開展雙向風(fēng)險(xiǎn)溝通。穩(wěn)評(píng)中開展雙向風(fēng)險(xiǎn)溝通能夠改變利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和收益分配，重建對(duì)專家提供的科學(xué)評(píng)估和建立在該基礎(chǔ)之上的公共決策的信任。當(dāng)前我國(guó)地方穩(wěn)評(píng)的風(fēng)險(xiǎn)溝通環(huán)節(jié)，還基本停留在教育、勸說、通知等線性信息傳遞的“單向宣傳模式”階段，非但沒有化解利益相關(guān)者對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的恐懼和對(duì)抗，反而增加了利益相關(guān)者的疑慮，抑制了參與穩(wěn)評(píng)的熱情。因此，穩(wěn)評(píng)必須堅(jiān)持雙向溝通，地方政府要賦予利益相關(guān)者實(shí)質(zhì)性的參與權(quán)力，搭建利益相關(guān)者之間的溝通對(duì)話平臺(tái)，積極回應(yīng)利益相關(guān)者提出的利益訴求，充分吸納其提出的合理建議，建立起有效的互動(dòng)機(jī)制。

（3）明確不同階段風(fēng)險(xiǎn)溝通的重點(diǎn)。不僅要在穩(wěn)評(píng)的不同階段開展風(fēng)險(xiǎn)溝通，還要明確不同階段風(fēng)險(xiǎn)溝通的重點(diǎn)。具體來講，在充分聽取意見階段，風(fēng)險(xiǎn)溝通的重點(diǎn)在于準(zhǔn)確識(shí)別利益相關(guān)者，全面搜集相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)信息；在全面分析論證階段，風(fēng)險(xiǎn)溝通應(yīng)注重利益相關(guān)者意見的系統(tǒng)梳理以及專家的科學(xué)論證；在確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、提出評(píng)估報(bào)告階段，風(fēng)險(xiǎn)溝通主要是利益相關(guān)者之間的討論、協(xié)商與妥協(xié)；在風(fēng)險(xiǎn)防范與化解階段，對(duì)政策執(zhí)行的反饋和決策責(zé)任單位對(duì)利益相關(guān)者意見的有效回應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)溝通的重點(diǎn)。

2.公眾：提高公眾參與能力，優(yōu)化公眾參與流程

（1）提高公眾參與能力。一方面，公眾要增強(qiáng)參與穩(wěn)評(píng)的主體意識(shí)，并通過形式靈活的學(xué)習(xí)，掌握參與穩(wěn)評(píng)的基本知識(shí)和技能，祛除參與穩(wěn)評(píng)的知識(shí)壁壘，提高參與穩(wěn)評(píng)的各種能力，克服安東尼·唐斯所說的“理性無知”，既要避免做穩(wěn)評(píng)中“沉默的大多數(shù)”，更要杜絕發(fā)生情緒化發(fā)泄的非理性行為，變?cè)诜€(wěn)評(píng)中的被動(dòng)參與、盲目參與為主動(dòng)參與、理性參與，提高參與穩(wěn)評(píng)的效度。另一方面，政府要通過信息公開、輿論宣傳、教育培訓(xùn)等途徑，主動(dòng)提高公眾的穩(wěn)評(píng)參與能力，降低政治權(quán)力和行政干預(yù)對(duì)公眾參與穩(wěn)評(píng)的影響，避免發(fā)生公眾參與穩(wěn)評(píng)的被操縱行為，并通過提高參與公眾的代表性、規(guī)范公眾參與的程序等措施，實(shí)現(xiàn)公眾參與穩(wěn)評(píng)的有序化。

（2）優(yōu)化公眾參與流程。當(dāng)前各地穩(wěn)評(píng)文本中都將公眾參與作為穩(wěn)評(píng)的重要環(huán)節(jié)，特別是維穩(wěn)部門明確要求穩(wěn)評(píng)報(bào)告中必須附有相應(yīng)數(shù)量的由公民參與的調(diào)查問卷和訪談?dòng)涗洝Ｈ欢?，很多地方把公眾參與僅僅看作是民意的搜集工具，公眾參與只限于填填問卷、參加座談會(huì)等，導(dǎo)致公眾意見和訴求無法得到有效回應(yīng)，穩(wěn)評(píng)最終淪為公眾象征性參與的形式主義評(píng)估。因此，除了從根本上提高公眾穩(wěn)評(píng)參與能力，還要在技術(shù)上優(yōu)化公眾穩(wěn)評(píng)參與流程，確保公眾的有效參與。張樂、童星在借鑒國(guó)外共識(shí)會(huì)議基本流程的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了具有中國(guó)特色的公眾參與穩(wěn)評(píng)的優(yōu)化模型（圖2），對(duì)優(yōu)化當(dāng)前穩(wěn)評(píng)公眾參與流程具有很強(qiáng)的借鑒意義。

3.專業(yè)穩(wěn)評(píng)機(jī)構(gòu)：提高自身專業(yè)能力，完善激勵(lì)約束制度

作為穩(wěn)評(píng)執(zhí)行主體的專業(yè)機(jī)構(gòu)，在穩(wěn)評(píng)過程中對(duì)利益相關(guān)者參與承擔(dān)著組織者、協(xié)調(diào)者的角色，其能否有效組織、引導(dǎo)利益相關(guān)者參與對(duì)穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者參與模式的實(shí)現(xiàn)具有重要影響。

（1）提高自身專業(yè)能力。首先，加強(qiáng)穩(wěn)評(píng)理論研究。專業(yè)機(jī)構(gòu)要通過科學(xué)研究，構(gòu)建一套科學(xué)合理的穩(wěn)評(píng)指標(biāo)體系、操作程序和評(píng)估方法，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)評(píng)操作的規(guī)范化與科學(xué)化。其次，加強(qiáng)穩(wěn)評(píng)專業(yè)人才建設(shè)。專業(yè)機(jī)構(gòu)一方面要加大對(duì)所屬專業(yè)人員的培訓(xùn)力度，不斷提高專業(yè)人員的專業(yè)化水平，另一方面要建立涵蓋具有不同專業(yè)背景的穩(wěn)評(píng)專家?guī)?，并通過與政府維穩(wěn)部門、高校、行業(yè)協(xié)會(huì)等定期或不定期地舉辦各種形式的培訓(xùn)班、研討會(huì)等活動(dòng)，培養(yǎng)具有實(shí)踐操作能力的穩(wěn)評(píng)專業(yè)人才。再次，加強(qiáng)與穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者之間的合作。專業(yè)機(jī)構(gòu)要在保持獨(dú)立性的前提下，努力構(gòu)建與穩(wěn)評(píng)利益相關(guān)者之間良好的協(xié)作關(guān)系，取得政府、公眾、專家、媒體等利益相關(guān)者的信任和支持。

（2）完善激勵(lì)約束制度。首先，明確專業(yè)機(jī)構(gòu)參與穩(wěn)評(píng)的主體地位。要從法律制度層面賦予專業(yè)機(jī)構(gòu)作為第三方在穩(wěn)評(píng)中的主體地位，明確其作為穩(wěn)評(píng)執(zhí)行主體的合法性和獨(dú)立性，厘清專業(yè)機(jī)構(gòu)與利益相關(guān)方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，推動(dòng)專業(yè)機(jī)構(gòu)參與穩(wěn)評(píng)的制度化、法治化。其次，健全專業(yè)機(jī)構(gòu)參與穩(wěn)評(píng)的機(jī)制規(guī)范。要構(gòu)建專業(yè)機(jī)構(gòu)參與穩(wěn)評(píng)的準(zhǔn)入和遴選機(jī)制，建立相關(guān)的行業(yè)規(guī)制和業(yè)務(wù)規(guī)范，推動(dòng)專業(yè)機(jī)構(gòu)參與穩(wěn)評(píng)的規(guī)范化、有序化。再次，制定評(píng)估問責(zé)機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)穩(wěn)評(píng)行為的監(jiān)控和穩(wěn)評(píng)報(bào)告質(zhì)量的評(píng)判，取消未按照規(guī)定內(nèi)容和程序開展評(píng)估、偽造調(diào)查事實(shí)、虛構(gòu)穩(wěn)評(píng)結(jié)論或?yàn)橛衔蟹蕉桃饨档惋L(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的專業(yè)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)評(píng)資質(zhì)；對(duì)已造成重大決策失誤或重大損失的，還要追究其法律責(zé)任。最后，加強(qiáng)行業(yè)自律。專業(yè)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自律，提高職業(yè)操守，并通過成立穩(wěn)評(píng)行業(yè)協(xié)會(huì)、規(guī)范行業(yè)內(nèi)部管理、踐行行業(yè)自律公約等措施，提高專業(yè)機(jī)構(gòu)開展穩(wěn)評(píng)的自律化、自治化程度。

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Abstract： The social stability risk assessment involve complex stakeholder interpersonal behavior， so the quality of social stability risk assessment depends on the stakeholder participation to a great extent. Because of different interests demand the stakeholders in social stability risk assessment have different action logic： the government presented as maintain stability pressure and symbolic implementation； the public presented as risk perception and interest expression； the company presented as profit maximization and social responsibility； the expert presented as rationalism and personas alienation； the professional firm presented as independent aim and benefit delivery. On this basis， this paper establishes the analysis framework of social stability risk assessment which is the departmentalism of government-orient pattern， the positivism methodology of expert rationalism pattern， the structuralism of stakeholder participation pattern. Based on the three body patterns of social stability risk assessment by comparison， the structuralism of stakeholder participation pattern is the ideal choice for China at present， which follows the principle of fact/value conformity， compromises advantages of various assessment patterns and achieves the unity of positive assessment and specification assessment. However， China stakeholder participation pattern of social stability risk assessment has not established at present because of the system constraint of government policy system， the real yoke of public participation ability and the lag of professional firm， so the government， the public and the professional firm need take corresponding actions.

Keywords： Major Policy； Social Stability Risk Assessment； Stakeholder Participation； Action Logic； Pattern Construction