基于審計視角探討行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)

吳媛

摘要：本文從當前經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)這個基本面出發(fā)，并結(jié)合現(xiàn)有的理論成果及實踐經(jīng)驗，初步探討了國家審計與行政事業(yè)單位內(nèi)控體系間存在的內(nèi)外聯(lián)動及相互依存關(guān)系，通過分析比較，同時闡述了內(nèi)控于行政事業(yè)單位管理體制改革的重要作用。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；國家審計

只有完善政府部門內(nèi)外監(jiān)督體系，才能強化對政府部門行使權(quán)力的制約，同時不斷推進國家審計對行政事業(yè)單位的日常監(jiān)督，形成常態(tài)化監(jiān)督體系。由此可見，內(nèi)外監(jiān)督共同作用才能真正起到監(jiān)督作用，而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與國家審計都是統(tǒng)一于國家治理目標之下的，只有通過建立高效的聯(lián)動及協(xié)同機制，才能將這個兩種監(jiān)督手段有機結(jié)合起來，成為建設(shè)現(xiàn)代化國家治理體系的推進器。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)與國家審計的內(nèi)在聯(lián)系

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制即指單位通過頒布制度、實施程序和執(zhí)行步驟來實現(xiàn)既定的控制目標，從而對業(yè)務(wù)活動進行約束，加強對業(yè)務(wù)風險的預防和管制。健全的內(nèi)控體系不僅能抑制違法違紀行為，更能有效管控單位日常事務(wù)。然而，缺乏監(jiān)督的內(nèi)部控制形同虛設(shè)，即無法糾正內(nèi)部失控行為，也無法及時填補控制漏洞，造成行政事業(yè)單位運行效率低下，從而進一步損害了在公眾面前的形象。同時，外部監(jiān)督體系也不可缺失，外部監(jiān)督比內(nèi)部監(jiān)督更具獨立性、權(quán)威性。在內(nèi)部監(jiān)督體系失控時，外部監(jiān)督正好能彌補這一缺陷，繼續(xù)發(fā)揮監(jiān)督作用，防止行政事業(yè)單位違法違紀行為的發(fā)生。而國家審計正是行政單位內(nèi)部控制健康運行的重要外部監(jiān)督力量。

國家審計機關(guān)是政府的組成部門，審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，也是國家治理的重要基石，其主要職責是評價政府部門公共資金及公共資源受托責任履行情況，并以恰當?shù)姆绞綄ν夤_這一受托責任履行情況，同時自身也接受社會公眾的監(jiān)督。隨著當前重大政策措施落實情況跟蹤審計的開展，審計時點由事后審計逐步轉(zhuǎn)移到事中審計，但是絕大多數(shù)的國家審計時點仍是在既成事實發(fā)生以后，如經(jīng)濟責任審計，就算審計時發(fā)現(xiàn)了被審計單位有著嚴重的違法違規(guī)行為，并造成了財政資金嚴重損失浪費，即使國家審計及時揭露問題，然而財政資金的損失卻難以挽回。因此，國家審計相較于內(nèi)控體系來說監(jiān)督具有一定的滯后性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)及國家審計的現(xiàn)狀

1.內(nèi)部控制體系建設(shè)意識淡薄

由于一些單位管理者法制意識淡薄，而且關(guān)于內(nèi)部控制建設(shè)重要性的宣傳力度不到位，導致內(nèi)部控制體系建設(shè)的觀念尚未深入人心，并未引起單位管理者員及全體機關(guān)干部對內(nèi)部控制體系建設(shè)的重視。近些年，隨著政府采購和工程項目招投標制度的不斷完善，預算管理體制不斷改進，國庫集中支付制度的大力推行，國家審計監(jiān)督全覆蓋、常態(tài)化，審計類型更加豐富，審計手段更加先進，審計領(lǐng)域更加廣泛，這便使很多行政事業(yè)單位的領(lǐng)導認為外部審計監(jiān)督等同于內(nèi)控控制監(jiān)督，只要審計沒發(fā)現(xiàn)問題，單位的內(nèi)部管理就沒有問題。有些甚至認為內(nèi)部控制不涉及其他業(yè)務(wù)部門，它純粹是財務(wù)部門的事，由于這種觀念的存在，忽視了對單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)，使得內(nèi)部控制建設(shè)在行政事業(yè)單位中發(fā)展未得到實質(zhì)性進展。

2.內(nèi)部控制體系建設(shè)不完善

多種制約因素的存在，導致我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)較為遲緩，時至今日，仍未能建立一套規(guī)范化、系統(tǒng)化、標準化的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，嚴重制約了全國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的推廣。目前一些行政事業(yè)單位也有制定一些財務(wù)管理制度和專項經(jīng)費管理辦法，但這些制度和辦法僅是內(nèi)部控制體系中的一小塊內(nèi)容，它們僅涉及內(nèi)部控制制度的幾個方面，只能對與經(jīng)濟事項有關(guān)的活動進行約束與規(guī)范，其他如公共權(quán)力的運行無法進行制約，因此，它們并不全面、不完善，不能代替單位的內(nèi)部控制制度。完整、系統(tǒng)的內(nèi)部控制體系并未在行政事業(yè)單位內(nèi)部很好地建立起來。

3.內(nèi)外部監(jiān)督力度不夠

首先，一些行政事業(yè)單位內(nèi)部未設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督崗位，有些雖然設(shè)立了內(nèi)部監(jiān)督崗位，但大都是由財務(wù)人員兼任的，而且受主管財務(wù)的負責人領(lǐng)導，嚴重影響了內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的獨立性。另外，內(nèi)部監(jiān)督人員對內(nèi)部控制體系沒有完整的認識，開展業(yè)務(wù)時僅側(cè)重與財務(wù)有關(guān)的經(jīng)濟事項，對業(yè)務(wù)部門的內(nèi)控監(jiān)管甚少?，F(xiàn)行的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計是參照企業(yè)內(nèi)部控制審計模型建立的，以盈利為目的企業(yè)內(nèi)部控制框架難以完全適用于以保障政府權(quán)力運行的合法性、財務(wù)報告的真實性與資源配置使用的有效性為目標的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的建議

1.對內(nèi)部控制要加強認識

單位主要管理者是內(nèi)部控制體系建設(shè)的第一責任人，對單位內(nèi)控體系的建設(shè)有著不可推卸的責任，只有充分意識到內(nèi)部控制的重要性，才能積極的帶領(lǐng)內(nèi)部員工建立健全內(nèi)部控制制度，并督促其有效執(zhí)行。另外，內(nèi)部控制體系建設(shè)不僅需要通過宣傳教育或開展學習交流等方式來引起單位負責人的重視，更需要通過各地政府自上而下的體系建設(shè)，并把這項工作納入到單位的考核機制中，如此才能使得單位負責人心無旁騖的帶領(lǐng)全體員工共同建設(shè)并執(zhí)行內(nèi)部控制制度。

2.加強內(nèi)部控制制度執(zhí)行長效監(jiān)督機制

內(nèi)部控制監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。同時，外部由國家審計和社會審計定期對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制運行進行測評，通過與高校教授進行合作研究的模式，積極建立能在實踐中指導審計工作的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計新理論，能經(jīng)得起歷史的考驗，使各類審計人員能勝任“新常態(tài)”下行政事業(yè)內(nèi)部控制審計這一艱巨任務(wù)。

3.注重控制環(huán)境培育與建設(shè)

在內(nèi)部控制實施細則出臺前，各級行政事業(yè)單位應繼續(xù)梳理現(xiàn)有的內(nèi)部規(guī)范，廢除不合理的制度，改進不完善的制度，加強本單位的財務(wù)管理基礎(chǔ)工作，為內(nèi)部控制制度進一步建立打好扎實的控制基礎(chǔ)。首先，規(guī)范財務(wù)管理基礎(chǔ)工作，制定標準工作流程，使得財務(wù)管理工作標準化和規(guī)范化運作；其次，單位內(nèi)部控制崗位要合理設(shè)置，不相容職位應分離；最后，加強對單位內(nèi)控各環(huán)節(jié)人員的培訓制度，同時建立科學的任免機制。

隨著我國政治體制改革的不斷深入，政府職能發(fā)生了巨大的變化。作為政府部門之一的國家審計機關(guān)更要以身作則，切實加強審計質(zhì)量，提高審計效率，拓展審計業(yè)務(wù)領(lǐng)域，更好地促進國家治理體系現(xiàn)代化，保障政府正確履行公共受托責任，內(nèi)外聯(lián)動共同提升國家治理能力現(xiàn)代化。