農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理研究

金奕敏 謝晟 魏文芳

摘要 2018年7月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，明確要求強化科研項目績效評價工作。從我國農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理現(xiàn)狀入手，分析了農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理中存在的問題，并進(jìn)一步提出了相應(yīng)的建議和對策。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)科研單位；財政項目；績效管理；問題；對策

中圖分類號 F302.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0115-02

Abstract In July 2018， the State Council issued The Notice on Several Measures to Optimize Scientific Research Management and Promote Scientific Research Performance， which explicitly calls for strengthening the performance evaluation of scientific research projects. Starting from the present situation of financial project performance management in agricultural scientific research units in China， we analyze the existing problems in financial project performance management in agricultural scientific research institutions， and further put forward corresponding suggestions and countermeasures.

Key words Agricultural scientific research institutions；Financial project；Performance management；Problems；Countermeasures

2018年7月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號），25號文明確要求強化科研項目績效評價工作，具體從推動項目管理從重數(shù)量、重過程向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變，實行科研項目績效分類評價，嚴(yán)格依據(jù)任務(wù)書開展綜合績效評價，加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用4個方面入手[1]。農(nóng)業(yè)科研單位如何按照規(guī)定優(yōu)化管理科研經(jīng)費，切實開展好項目績效管理工作，成為一項亟待研究的問題。

1 農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理概述

1.1 農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理的含義 農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理指的是運用一定的考核方法、量化指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)，對納入財政預(yù)算管理的農(nóng)業(yè)科研單位專項資金項目的實施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行綜合性考核與評價工作。項目績效考評內(nèi)容主要包括科研資金落實情況、項目預(yù)算執(zhí)行情況、項目實際支出情況、財務(wù)管理狀況、項目驗收的有效性、項目的經(jīng)濟效益、項目的可持續(xù)影響、項目績效指標(biāo)等方面。

1.2 農(nóng)業(yè)科研單位開展財政項目績效管理工作的重要性 開展好項目績效管理工作，對農(nóng)業(yè)科研單位切實提升財政資金使用效益具有十分重要的現(xiàn)實意義。這主要體現(xiàn)在以下4個方面：一是保障農(nóng)業(yè)科研單位項目經(jīng)費管理的基本要求；二是科學(xué)評價農(nóng)業(yè)科研單位項目成果，進(jìn)一步提高單位科研產(chǎn)出和創(chuàng)新能力；三是適應(yīng)優(yōu)化項目預(yù)算編制、項目執(zhí)行和項目評價的要求[2]；四是有利于提高農(nóng)業(yè)科研單位的內(nèi)控管理水平。

2 我國農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理現(xiàn)狀

近些年來，我國不斷加大農(nóng)業(yè)科研項目資金投入力度，使得農(nóng)業(yè)科研單位資金規(guī)模日益擴大。同時，科研經(jīng)費規(guī)范化管理和項目實際開支情況的復(fù)雜性之間的矛盾也在不斷激化。為此，我國大部分農(nóng)業(yè)科研單位越來越關(guān)注財政項目資金的使用效益和效果，并逐步將項目績效管理納入單位工作的重中之重。但是由于農(nóng)業(yè)科研項目具有復(fù)雜性、公益性、成果外溢性及長期性等特征，農(nóng)業(yè)科研單位如何切實管理好數(shù)目繁多、經(jīng)費龐大的財政項目，就需要每個單位建立符合本單位實際情況的科研項目績效管理體系，將國發(fā)〔2018〕25號文中提到的“強化科研項目績效評價工作”落實到位。

3 農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理中存在的問題

3.1 財政項目績效管理意識不強 目前，我國部分農(nóng)業(yè)科研單位的領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員對項目績效管理的認(rèn)識仍然存在誤區(qū)，主觀意識比較薄弱，或是僅僅簡單了解績效概念，而不明白項目績效管理具體工作。更有甚者，因為科研自由權(quán)受到了一定程度的限制，就不支持、不理解、不配合項目績效管理工作的開展，認(rèn)為對科研項目進(jìn)行績效管理是多余的，歪曲了開展項目績效管理工作的初衷。另外，一些農(nóng)業(yè)科研單位宣傳財政項目績效管理工作益處的力度還不夠強，并未將單位內(nèi)部各方面的積極性充分調(diào)動起來。

3.2 相關(guān)配套法律制度不完善 目前，我國農(nóng)業(yè)科研單位的財政項目績效管理尚且沒有一個完善的、專門的法律制度保障體系。譬如，財政部印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號），內(nèi)容主要涉及績效評價的對象和內(nèi)容、績效目標(biāo)、績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和方法、績效評價的組織管理和工作程序、績效報告和績效評價報告、績效評價結(jié)果及其應(yīng)用等方面[3]；農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)財政項目績效評價規(guī)范》（農(nóng)辦財〔2012〕7號），主要是為了規(guī)范農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)財政項目績效評價工作，提高評價工作的質(zhì)量和水平[4]?？墒寝r(nóng)業(yè)科研單位財政項目不僅來源于農(nóng)業(yè)部，這些辦法也并不是專門的農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理制度規(guī)范，這就使得農(nóng)業(yè)科研單位在對科研項目進(jìn)行績效管理時缺乏專門的法律依據(jù)，從而不利于項目績效管理工作的實際開展。

3.3 項目績效管理人員綜合素質(zhì)有待提高 目前，我國大多農(nóng)業(yè)科研單位并沒有配備專門的、專業(yè)的項目績效管理人員，往往是讓財務(wù)部門人員兼任。一方面，農(nóng)業(yè)科研單位本身機構(gòu)龐大，下面包含多個二級法人單位，單純讓院本部財務(wù)人員負(fù)責(zé)全院所有財政項目的績效管理工作，這種做法本就是不合理的。另一方面，項目績效管理人員需要擁有專門的相關(guān)績效評價知識，能對財政項目實施的全過程進(jìn)行績效評價，而實際工作中財務(wù)人員往往會有所缺乏。

3.4 財政項目預(yù)算編制不科學(xué)，與實際支出易存在一定偏差 目前，我國仍有部分農(nóng)業(yè)科研單位重投入、輕效益，在項目預(yù)算編制上不嚴(yán)謹(jǐn)，只關(guān)注是否能向財政部門要到經(jīng)費。這樣一旦項目立項成功，資金到位，財政項目經(jīng)費執(zhí)行的隨意性就被大大提高了[5]。另外，由于農(nóng)業(yè)科研項目容易受項目實施過程中的復(fù)雜性、自然因素等客觀因素影響，項目預(yù)算編制和實際執(zhí)行情況不可避免地會產(chǎn)生一定程度的偏差，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行難，使得項目經(jīng)費使用效率不高。

3.5 財政項目績效管理目標(biāo)不夠科學(xué)、不夠系統(tǒng) 目前，我國大部分農(nóng)業(yè)科研單位常將項目績效管理工作的重點放在績效評價結(jié)果是否符合管理考核的要求上，更注重績效評價報告的豐富性、管理程序的合規(guī)性等方面，而并未把績效管理看作是一項有價值的、系統(tǒng)的管理工具。為了順利通過績效考核評價，項目人員常傾向于直接根據(jù)容易實現(xiàn)的項目結(jié)果來設(shè)定項目績效管理的目標(biāo)，而忽視了開展財政項目管理的實際需求，這樣設(shè)計出的財政項目績效管理目標(biāo)往往是不科學(xué)、不合理、不系統(tǒng)的，從而最終影響項目績效管理工作的合理性和科學(xué)性。

3.6 財政項目績效難以進(jìn)行量化考核，指標(biāo)體系不健全 與企業(yè)不同，農(nóng)業(yè)科研單位很難簡單地將財政項目成果的社會效益、經(jīng)濟價值進(jìn)行量化考核。通常農(nóng)業(yè)科研單位只能按財務(wù)支出簡單歸集核算財政項目的支出成本，其項目績效管理工作也往往只是檢查財政項目支出的合法性、合規(guī)性，而無法設(shè)置合理指標(biāo)體系來評價財政項目支出的效益性、效率性。另外，我國農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理起步較晚，還未建立起一套完善的、統(tǒng)一的績效考核指標(biāo)體系，并且國家級、省級、市級財政項目的績效考核指標(biāo)要求均有所差異，很難設(shè)計出一套普遍適用的財政項目績效考核指標(biāo)體系[6]。

3.7 項目績效管理長效機制有所欠缺 目前，我國大部分農(nóng)業(yè)科研單位財政項目立項由單位科研部門統(tǒng)一申報，項目具體實施分布在單位下屬二級法人單位，項目支出核算由單位財務(wù)部門和下屬二級單位財務(wù)部門合力完成。因而，農(nóng)業(yè)科研單位在開展財政項目績效管理的工作中，往往需要科研部門、財務(wù)部門、項目具體實施部門的協(xié)調(diào)和大力配合。實踐中，由于績效管理長效機制尚不健全，缺乏單位層面的整體協(xié)調(diào)規(guī)劃，農(nóng)業(yè)科研單位相關(guān)部門參與績效管理工作的力度不大，在一定程度上使得項目績效管理未與項目立項、項目管理、項目預(yù)算執(zhí)行等工作良好配合開展，最終導(dǎo)致財政項目績效管理效率受到影響。

4 加強農(nóng)業(yè)科研單位財政項目績效管理的建議和對策

4.1 提高財政項目績效管理主觀意識 提高領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員的財政項目績效管理主觀意識是農(nóng)業(yè)科研單位提升績效管理工作效率的首要前提。農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)進(jìn)一步加強項目績效管理的培訓(xùn)、宣傳工作，增強項目經(jīng)費績效管理的影響力，在單位內(nèi)部達(dá)成一定共識，讓全員意識到對財政項目進(jìn)行績效管理是完善單位內(nèi)部管理制度、促進(jìn)單位事業(yè)發(fā)展的必然趨勢。

4.2 健全相關(guān)配套法律制度和具體實施方案 農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)根據(jù)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）、《農(nóng)業(yè)財政項目績效評價規(guī)范》（農(nóng)辦財〔2012〕7號）、《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）等相關(guān)制度規(guī)定，結(jié)合單位實際情況，制定出一套實用的項目績效管理實施方案。同時，國家應(yīng)在總結(jié)國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從立法角度健全財政項目績效管理配套法律制度體系，給我國農(nóng)業(yè)科研單位開展項目績效管理工作提供法律保障。

4.3 加強項目績效管理人員隊伍建設(shè)，提升職業(yè)技能 從事項目績效管理的工作人員綜合素質(zhì)的高低，直接影響著農(nóng)業(yè)科研單位開展財政項目績效管理工作的質(zhì)量好壞。財政項目績效管理工作涉及方面很廣，相關(guān)工作人員不僅需要掌握績效考核評價、財務(wù)、科研、統(tǒng)計等專業(yè)知識，還要具備一定程度的計算機操作技能和較強的綜合分析判斷能力。因此，農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)安排懂管理、懂專業(yè)的人員負(fù)責(zé)財政項目績效管理工作，并盡可能多地加大培訓(xùn)力度，安排相關(guān)人員到兄弟單位實地調(diào)研學(xué)習(xí)。同時，單位應(yīng)組建一支負(fù)責(zé)項目績效管理工作的專門隊伍，爭取做到每個財政項目都有專員負(fù)責(zé)該項目的績效管理工作，從而最終保證單位項目績效管理人員隊伍的穩(wěn)定性。

4.4 強化財政項目預(yù)算績效管理工作 農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)重點關(guān)注財政項目預(yù)算績效管理工作，注意以績效管理為中心形成預(yù)算績效理念。實踐中，農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)按照項目預(yù)算全程跟進(jìn)原則，在財政項目立項后，根據(jù)項目管理相關(guān)規(guī)章制度，將財政項目預(yù)算資金落實到位，認(rèn)真依據(jù)項目任務(wù)書開展項目實施過程并對其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，從而促進(jìn)財政項目順利執(zhí)行。

4.5 強化財政項目績效目標(biāo)管理 農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)改變以往重績效管理程序化的想法，將績效管理、目標(biāo)管理、科研管理與預(yù)算管理看作是一個整體。同時，農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)讓項目績效管理人員和科研人員一起確定出合理化、可被量化的項目績效目標(biāo)，其內(nèi)容主要包括項目預(yù)期效果、項目預(yù)期產(chǎn)出和項目必要的成本資源投入等方面[7]，并確保項目按照績效目標(biāo)管理嚴(yán)格執(zhí)行。

4.6 完善財政項目績效指標(biāo)體系 農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)按照績效指標(biāo)相關(guān)設(shè)立原則，組織單位財務(wù)部門、科研部門、項目實施部門、項目績效管理人員、專家一起，從立項考核標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行考核標(biāo)準(zhǔn)和驗收考核標(biāo)準(zhǔn)3個方面入手，研究建立適合本單位實情的通用的財政項目績效指標(biāo)體系。另外，農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)在對項目分類細(xì)化研究的基礎(chǔ)上，明確同類財政項目的共性績效指標(biāo)，并鼓勵提出個性績效指標(biāo)。

4.7 健全和完善項目績效管理長效機制 農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)進(jìn)一步建立健全項目績效管理長效機制。一方面，建立由單位科研部門、財務(wù)部門、項目實施部門等相關(guān)部門共同參與的項目績效管理工作組，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)單位項目績效管理工作。另一方面，建立項目績效管理動態(tài)監(jiān)督機制，實現(xiàn)項目績效管理與項目立項、項目評審、項目結(jié)題驗收等各環(huán)節(jié)的有機融合，做到支出有績效、績效有考評。此外，還應(yīng)建立合理的獎懲機制和持續(xù)的溝通、反饋機制[8]。

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