內(nèi)部控制視角下農(nóng)業(yè)科研單位自行招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)管理探究

王敏

摘要 從自行招標(biāo)的概念入手，介紹內(nèi)部控制政策背景內(nèi)涵，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研單位采購(gòu)特點(diǎn)，分析農(nóng)業(yè)科研單位自行招標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從而從內(nèi)部控制角度對(duì)改善農(nóng)業(yè)科研單位自行招標(biāo)管理提出建議。

關(guān)鍵詞 自行招標(biāo)；自行采購(gòu)；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)控制

中圖分類號(hào) F302.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）29-0144-02

Abstract Starting with concept of selftender，policy background and connotation of internal control was introduced.Combined with purchasing characteristics of agricultural research institutions，selftenders risk points of agricultural research institutions were analyzed. Suggestions for improving selftender management of agricultural research institutions were put forward based on internal control.

Key words Selftender；Selfpurchase；Internal control；Risk control

隨著農(nóng)業(yè)科研單位采購(gòu)范圍與采購(gòu)金額的日益增長(zhǎng)，采購(gòu)項(xiàng)目涉及業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的多個(gè)方面，風(fēng)險(xiǎn)分析與內(nèi)部控制措施研究成為單位財(cái)務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)。

1 自行采購(gòu)與單位自行招標(biāo)的區(qū)別

自行采購(gòu)系政府采購(gòu)中的一種采購(gòu)方式，單位自行招標(biāo)是招標(biāo)投標(biāo)中相對(duì)于委托招標(biāo)的概念，兩者在很多方面有著明顯的差異。

1.1 概念 自行采購(gòu)是對(duì)于采購(gòu)標(biāo)的未納入政府集中采購(gòu)目錄，或雖納入集中采購(gòu)目錄但符合相應(yīng)情形，允許采購(gòu)人編報(bào)政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)可通過(guò)“自行采購(gòu)”實(shí)施，執(zhí)行采購(gòu)時(shí)可以由單位自行組織，也可以委托政府采購(gòu)中心或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)組織。

自行招標(biāo)是指招標(biāo)人自身具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)能力，依法可以自行辦理招標(biāo)。

1.2 適用的范圍和條件 自行采購(gòu)是政府采購(gòu)中的一種采購(gòu)方式，以2018年山東省為例，山東省財(cái)政廳印發(fā)的《關(guān)于2018年省級(jí)政府采購(gòu)預(yù)算編制有關(guān)事項(xiàng)的通知》中載明的幾種符合編報(bào)“自行采購(gòu)”政府采購(gòu)預(yù)算的情形包括：①政府集中采購(gòu)目錄內(nèi)，除批量集中采購(gòu)以外，單項(xiàng)或批量采購(gòu)20萬(wàn)元以下（含20萬(wàn)元）的貨物、服務(wù)類項(xiàng)目，以及單項(xiàng)或批量采購(gòu)30萬(wàn)元以下（含30萬(wàn)元）的工程類項(xiàng)目；②高等院校、醫(yī)院年度總額不超過(guò)200萬(wàn)元（含200萬(wàn)元）的耗材類采購(gòu)項(xiàng)目；③符合要求的延續(xù)性服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)及信息系統(tǒng)建設(shè)等可續(xù)簽合同的項(xiàng)目；④經(jīng)審批的水、電、暖、氣等不具有競(jìng)爭(zhēng)性的特殊項(xiàng)目；⑤高等院校、科研院所科研儀器設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目。

對(duì)于自行招標(biāo)，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第十二條規(guī)定“招標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)能力的，可以自行辦理招標(biāo)事宜”。各行業(yè)對(duì)單位可以開(kāi)展自行招標(biāo)的具體條件有所差異，但總的原則是前文所規(guī)定的“具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)能力”，依法自行辦理招標(biāo)事宜。以政府采購(gòu)活動(dòng)中可以實(shí)施自行招標(biāo)的項(xiàng)目為例，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部2014年18號(hào)令）第十二條規(guī)定采購(gòu)人符合下列條件的，可以自行組織招標(biāo)：①具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；②具有編制招標(biāo)文件和組織招標(biāo)能力，有與采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目規(guī)模和復(fù)雜程度相適應(yīng)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的采購(gòu)和管理人員；③采購(gòu)人員經(jīng)過(guò)省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門組織的政府采購(gòu)培訓(xùn)。

1.3 審批部門 未納入集中采購(gòu)目錄且在限額之下的，采用自行采購(gòu)方式，無(wú)需審批。未納入集中采購(gòu)目錄但在限額之上的以及納入集中采購(gòu)目錄有特殊要求的，需經(jīng)政府或財(cái)政部門審批。

中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法中第十二條規(guī)定“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人自行辦理招標(biāo)事宜的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政監(jiān)督部門備案”。

2 內(nèi)部控制政策背景與內(nèi)涵

為規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部于2012年出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求自2014年1月1日起實(shí)行。為做好貫徹落實(shí)，山東省財(cái)政廳于2014年印發(fā)了《山東省貫徹<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范>實(shí)施意見(jiàn)》，要求行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)工作，省財(cái)政廳、審計(jì)廳將逐步加大督導(dǎo)建設(shè)的力度。同年，頒布了《關(guān)于開(kāi)展省級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范示范單位建設(shè)工作的通知》。

2016年山東省財(cái)政廳轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，開(kāi)始大范圍推進(jìn)山東省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作。頒布了《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》。同年11月召開(kāi)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，省內(nèi)20個(gè)單位分享了單位內(nèi)控建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)體會(huì)。

2017年財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，為進(jìn)一步推動(dòng)山東省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施工作，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，提高行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理水平，山東省財(cái)政廳制定《山東省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制手冊(cè)》（模板）。同年，開(kāi)發(fā)了山東省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)模板行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)是單位內(nèi)控工作的重要組成部分，通過(guò)信息化建設(shè)，將單位層面及業(yè)務(wù)層面的建設(shè)成果內(nèi)容置于系統(tǒng)之中，可以使內(nèi)控建設(shè)成果得到真實(shí)有效地反映。信息化系統(tǒng)把單位內(nèi)控建設(shè)中梳理的業(yè)務(wù)流程、管理制度、崗位職責(zé)等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化、常態(tài)化。

2018年5月山東省財(cái)政廳發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)督導(dǎo)評(píng)價(jià)工作的通知》。按照培訓(xùn)部署、自評(píng)完善、資料報(bào)送、全面復(fù)核、現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)、結(jié)果運(yùn)用分步驟分階段開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)督導(dǎo)評(píng)價(jià)工作，實(shí)現(xiàn)“以評(píng)促建”“督導(dǎo)促改”。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中關(guān)于業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制涉及預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目和合同6個(gè)方面的控制，近年來(lái)，國(guó)家不斷擴(kuò)大放管服領(lǐng)域及力度，農(nóng)業(yè)科研單位各類儀器設(shè)備、試驗(yàn)耗材、化肥良種等的采購(gòu)數(shù)額不斷增長(zhǎng)、范圍不斷加大，因此各類采購(gòu)行為勢(shì)必作為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域，納入單位內(nèi)部控制的范圍。

3 農(nóng)業(yè)科研單位自行招標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)

3.1 招評(píng)標(biāo)機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，不相容職責(zé)未有效分離 農(nóng)業(yè)科研單位一般不設(shè)有單獨(dú)的招投標(biāo)管理部門，而是掛靠資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、后勤等管理處室[1-2]。受人員編制限制等原因影響，招標(biāo)評(píng)標(biāo)機(jī)構(gòu)與職能處室合署辦公，集“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”職責(zé)于一身，違反公正性與制衡性原則。業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)重疊，很容易出現(xiàn)采購(gòu)預(yù)算申請(qǐng)與審批、招標(biāo)文件編制與審核、實(shí)施采購(gòu)與合同簽訂、驗(yàn)收等不相容崗位不分離的弊端。

3.2 招標(biāo)公告發(fā)布網(wǎng)站有限，公開(kāi)性大大受限 農(nóng)業(yè)科研單位在自行招標(biāo)實(shí)施過(guò)程中，招標(biāo)公告一般只在單位自己的網(wǎng)站公布。眾所周知，這類媒體信息受眾群體有限，一般只有單位內(nèi)部人員及經(jīng)常為單位提供服務(wù)的固定合作單位關(guān)注，不能體現(xiàn)真正意義的公開(kāi)。一方面很容易造成有意向的投標(biāo)人不能及時(shí)獲得信息參與投標(biāo)，最終符合條件的投標(biāo)人不足3家導(dǎo)致流標(biāo)的情況；另一方面單位為避免流標(biāo)，陪標(biāo)現(xiàn)象滋生，招標(biāo)程序流于形式[3-5]。

3.3 評(píng)標(biāo)專家遴選機(jī)制不完善，職業(yè)素質(zhì)參差不齊，專業(yè)技術(shù)水平有限 受資源和成本的限制，農(nóng)業(yè)科研單位自行招標(biāo)選取的專家組成員大多從單位內(nèi)部產(chǎn)生，這些專家在各自專業(yè)領(lǐng)域水平自是游刃有余，但隨著單位采購(gòu)范圍不斷擴(kuò)大，想要精通貨物、服務(wù)、工程等各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)專業(yè)也并非易事，尤其是農(nóng)業(yè)科研單位高精尖的儀器設(shè)備，即便都為農(nóng)業(yè)專家，但專業(yè)不同技術(shù)指標(biāo)也是千差萬(wàn)別，再比如涉及基建、維修類的工程項(xiàng)目，也是需要一定的專業(yè)水平才能達(dá)到評(píng)標(biāo)要求。因此“通才”型的專家，僅能在價(jià)格、質(zhì)保、后續(xù)服務(wù)等方面給出意見(jiàn)建議，很難對(duì)核心技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行專業(yè)評(píng)判。

3.4 缺乏科學(xué)有效的監(jiān)督制約機(jī)制 招投標(biāo)工作的監(jiān)督具有政策性強(qiáng)、專業(yè)性高的特點(diǎn)。單位自行招標(biāo)的監(jiān)督工作往往委托紀(jì)委監(jiān)察或?qū)徲?jì)等部門開(kāi)展。由于這些監(jiān)督人一般為行政人員而非專業(yè)人員，往往對(duì)技術(shù)參數(shù)指標(biāo)一知半解，僅僅關(guān)注程序的合規(guī)合法性，對(duì)內(nèi)容實(shí)質(zhì)偏差無(wú)法了然于心，使得監(jiān)督流于形式。

4 農(nóng)業(yè)科研單位自行招標(biāo)內(nèi)部控制手段

分析自行招標(biāo)的內(nèi)涵實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，結(jié)合工作實(shí)際，筆者從內(nèi)部控制角度對(duì)改善農(nóng)業(yè)科研單位自行招標(biāo)管理措施提出以下建議。

4.1 建立健全農(nóng)業(yè)科研單位招標(biāo)機(jī)構(gòu)及制度體系 根據(jù)單位實(shí)際設(shè)置專門的招標(biāo)機(jī)構(gòu)，明確職能，建立制度，完善流程，培訓(xùn)配備具有招標(biāo)師資格的專業(yè)人士，施行從業(yè)人員門檻準(zhǔn)入制度，確保招標(biāo)實(shí)質(zhì)與形式雙把控。從評(píng)標(biāo)辦法、招標(biāo)方式等角度建立適合農(nóng)業(yè)科研單位儀器設(shè)備、服務(wù)、工程項(xiàng)目采購(gòu)等各個(gè)方面的評(píng)標(biāo)辦法，規(guī)范自行招標(biāo)行為[6-7]。另外還要明確自行招標(biāo)采購(gòu)施行項(xiàng)目個(gè)數(shù)與項(xiàng)目金額年度限額控制，杜絕人為分解項(xiàng)目，規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)和集中采購(gòu)的行為。

4.2 規(guī)范招標(biāo)信息公開(kāi)方式 除涉及國(guó)家商業(yè)或商業(yè)秘密的采購(gòu)信息外，對(duì)自行采購(gòu)項(xiàng)目中的采購(gòu)需求、采購(gòu)文件、采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)結(jié)果、采購(gòu)合同和履約驗(yàn)收等涉及整個(gè)采購(gòu)流程6個(gè)重要方面信息，按照規(guī)定的程序、方式和時(shí)間向社會(huì)全公開(kāi)，從而使擬投標(biāo)人、社會(huì)公眾都能在公開(kāi)網(wǎng)站上了解招標(biāo)的相關(guān)信息。

4.3 完善評(píng)標(biāo)專家管理及遴選機(jī)制 制定專家入庫(kù)、遴選、考評(píng)制度，加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家管理。設(shè)立農(nóng)業(yè)科研單位采購(gòu)可能涉及領(lǐng)域的專家備選庫(kù)，范圍擴(kuò)大至本單位之外盡可能廣泛的范圍，減少可能的利益相關(guān)影響。充分利用信息化設(shè)施設(shè)備，引入電子化招標(biāo)方式，遠(yuǎn)程開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)。

4.4 強(qiáng)化招投標(biāo)過(guò)程及結(jié)果的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制

一是作為監(jiān)督主要力量的本單位監(jiān)督人員，有更多的渠道獲得項(xiàng)目信息，了解項(xiàng)目特點(diǎn)，有更大的方便和可行性。建立重大采購(gòu)項(xiàng)目公職制度和集體決策制度，充分接受單位群眾的質(zhì)疑和監(jiān)督。二是充分發(fā)揮政府監(jiān)督和單位職能部門監(jiān)督的作用，接受上級(jí)部門檢查的同時(shí)，也可定期邀請(qǐng)上級(jí)部門開(kāi)展對(duì)本單位自行招標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督[8]。三是必要時(shí)可以嘗試引入社會(huì)公眾監(jiān)督。通過(guò)“六公開(kāi)”一方面擴(kuò)大招標(biāo)人的引入范圍，另一方面使公眾了解采購(gòu)信息為其實(shí)施監(jiān)督提供可能性。四是招標(biāo)采購(gòu)過(guò)程中形成的文字、表格、影像、紙質(zhì)文件等資料要妥善保管，形成檔案文件，以備查閱及接受財(cái)政審計(jì)等相關(guān)部門的監(jiān)督。

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