農業(yè)科研單位預算項目績效管理探析

王素敏 孫海臣 侯彩霞

摘要 闡述了預算績效管理的概念和意義，總結了農業(yè)科研單位預算項目績效管理中存在的問題，結合我國農業(yè)科研單位的實際情況，提出農業(yè)科研單位預算項目績效管理的一些建議，以期為農業(yè)科研單位提升預算效率及效益提供依據。

關鍵詞 預算項目；績效管理；存在問題；建議

中圖分類號 F302.6 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0057-02

Abstract This paper expounded the concept and significance of budget performance management， summarized the existing problems in the performance management of budget projects of agricultural research institutions， and put forward some suggestions for the performance management of budget project in agricultural research institutions combined with the actual situation of agricultural research institutions in China， so as to provide basis for improving the budget efficiency and effectiveness in agricultural research institutions.

Key words Budget project；Performance management；Existing problem；Suggestions

為深入貫徹黨的十九大提出的關于“加快建設創(chuàng)新型國家”“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的部署要求，落實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，突出農業(yè)科研單位的特色，發(fā)揮農業(yè)科技創(chuàng)新作用，需要進一步增加農業(yè)科技創(chuàng)新活動投入，提高其使用效益，加強預算項目的績效管理。筆者闡述了預算績效管理的概念和意義，總結了農業(yè)科研單位預算項目績效管理中存在的問題，結合我國農業(yè)科研單位的實際情況，提出了農業(yè)科研單位預算項目績效管理的一些建議，以期為農業(yè)科研單位提升預算效率及效益提供依據。

1 預算績效管理的概念和意義

1.1 預算績效管理的概念與意義 預算績效管理是預算管理的深化，根植于預算管理，隨預算管理環(huán)境的變化而改變；預算管理的規(guī)范化、科學性的提高為預算績效管理奠定了基礎。預算績效管理是20世紀中期興起的一種較為先進的預算管理制度[1]，先后在歐美發(fā)達國家得到普遍應用，并取得良好的效果。預算績效管理就是將績效管理的思想融入到預算管理中，它應與預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)管和反饋等一起組成完整的預算管理[2]。它是一種全過程的預算管理，是將績效目標、績效監(jiān)控、績效評價及反饋應用等有機結合起來的管理模式。預算績效管理是將目前的預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績效融于一體，是政府績效管理的主要組成部分。

1.2 預算績效管理與績效評價 預算績效管理是隨著財政體制的改革而被提出的，但其核心工作是績效評價。績效評價就是對預算的執(zhí)行情況和結果進行評估，為事后評估；預算績效管理則是預算的全過程，包括事前、事中和事后[3]。隨著經濟社會的發(fā)展，預算管理逐漸暴露出一些問題，如傳統(tǒng)的預算管理注重資金的分配，而對預算資金的具體使用缺乏相應的管理措施[4]。預算績效管理則是在借鑒傳統(tǒng)預算管理的基礎上強調科學化、精細化的管理方法，更加注重預算績效評價的導向作用，并以評價結果作為后續(xù)預算的依據[5]。

1.3 預算績效管理與績效審計 預算績效管理與績效審計都屬于政府績效管理范疇，最終目的都是提高預算資金的使用效益?？冃徲嬍怯瑟毩⒌牡谌饺藛T，依據有關法律法規(guī)，對經濟活動的有效性進行評價，以此判斷資金運用的合法性、合規(guī)性?？冃徲嬍且环N事后的監(jiān)督外部行為[6]。預算績效管理是一種內部的全過程管理。

2 農業(yè)科研單位預算項目績效管理中存在的問題

我國農業(yè)科研單位是實施農業(yè)科技創(chuàng)新、全面提升農業(yè)科技服務水平的主要載體，隨著國家對農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的重視以及創(chuàng)新戰(zhàn)略的提出，財政經費投入大幅度增加。各農業(yè)科研單位對預算項目績效管理進行了探索，但依然存在一系列問題。

2.1 財政專項課題的立項重視不夠 財政專項課題的立項存在以下問題：①有人認為財政專項課題的立項有搞分配平衡和業(yè)務補貼的意圖，在科研問題凝練、內容設計等方面不夠重視。②評審時由于時間緊、內容多，評審專家對每個課題的論證程度會存在偏差，也不夠深入。③有的單位負責人及課題組成員認為，預算績效管理屬于財務部門的職責，自身的預算不夠科學合理，從而忽視后期預算的執(zhí)行，因此立項的科學性不易達到競爭性項目的水平。

2.2 預算績效目標設置精細化不夠 預算績效管理要求預算編制科學化、精細化。編制是預算執(zhí)行的基礎，良好的編制才能得到有效執(zhí)行。存在以下問題：①課題入庫時，填寫項目庫支出構成時有的項目僅以會議費、培訓費、差旅費、勞務費等經濟分類科目列支，不能完整反映項目立項依據的充分性和實施的必要性[7]。②課題在論證時往往是根據總體目標，但入庫時只體現(xiàn)了當年的目標，為二者的結合與考核造成了不便。

2.3 項目預算績效管理相關輔助機制不完善 預算績效管理的有效實施需要配套設施支撐，但目前農業(yè)科研單位尚達不到相關要求[8]：①農業(yè)科研單位作為事業(yè)單位，尚未建立權責發(fā)生制，核算基礎還是收付實現(xiàn)制，而收付實現(xiàn)制并不能完整反映項目的真正績效情況。②獎懲機制不完善，對那些能夠提高資金使用效率、產生社會效益的責任人應給予相應激勵，對于執(zhí)行不力的應給予相應的懲罰，若機制不完善會造成部分科技人員只關心立項，不關心執(zhí)行結果。

2.4 財政預算項目支出要求有待完善 預算項目支出要求是由一系列制度確定的，在項目經費支出方面存在以下問題。①按財政項目有支付進度的硬性要求：6月份達到60%，10月份達到90%，年底達到100%。農業(yè)科研項目一般都受作物生長期的限制，為了達到要求，會出現(xiàn)違反農時的突擊支付和預支付情形，支付的內容和財政按預算下達的額度指標有可能偏差較大。②一些競爭性項目也歸入了財政管理，競爭性項目一般周期為3～5年，目前仍存在將經費額度一年下達，又限制結轉額度，結轉后的資金第二年必須花完，這導致一些項目后項沒有經費可用，容易產生擅自擠占挪用其他項目經費，甚至會有更嚴重的情形發(fā)生。

3 農業(yè)科研單位預算項目績效管理的一些建議

3.1 提高財政資金立項水平 若要解決財政專項課題緊急立項的問題，立項工作要做在平時。首先，相關部門要充分研究本單位預算項目編制問題，統(tǒng)籌規(guī)劃預算項目編制的各項工作，嚴格按照部門內控手冊中項目管理控制要求執(zhí)行預算項目績效管理。其次，科研、財務等業(yè)務部門作為預算編制主體，摒棄預算只屬于財務部門的思想，財務部門主要負責信息咨詢和各種數(shù)據匯總上報工作；科研業(yè)務部門要根據本部門的情況，不斷凝練研究方向，圍繞社會、生產、學科發(fā)展以及本單位科研成果戰(zhàn)略需要，謀劃科技項目。第三，科技處要建立對項目申報有益的部門內部項目庫管理工作，并不斷地更新，為外部項目申報做好準備工作，財政專項立項時直接從項目庫選擇，在項目篩選評審程序中，要引入更科學、民主的評審手段，要求專業(yè)的科研專家或委托有資質的專業(yè)機構參與審核論證，對項目進行合理排序、滾動管理，提升項目的水平和質量。最后，財政部門和預算部門都要把好審核關，加強績效目標的審核：績效目標的確立是否完整；指標是否相關；目標與預算和部門職能、社會發(fā)展需求相適應；是否能實現(xiàn)。這樣才會建立科學的預算項目的績效管理指標，強化科研人員、管理人員預算項目績效管理意識，按照預算嚴格執(zhí)行項目進度。

3.2 科學細化預算項目績效目標管理 加強預算項目支出的績效目標管理工作，要從預算項目的編制入手，同時加強項目預算支出管理與監(jiān)督管理。如何建立部門績效目標管理體系尤為重要。首先，結合部門中長期規(guī)劃和年度工作計劃，預計本部門在本年度內的職責活動所要達到的總體績效目標，以定量和定性相結合的方式表達出來。其次，將要實現(xiàn)的部門總體績效目標根據具體研究的專題方向、實施的任務內容落實到具體預算項目中，將總體的績效目標轉化為績效管理指標。項目績效指標包括產出和效果。第三，產出指標設計應進一步完善，主要包括產出數(shù)量（計劃完成率、完成數(shù)量）、產出質量（產出應該達到的規(guī)格，公共服務的品質）、產出實效（按計劃完成）；效果是要實現(xiàn)的經濟效益（項目實施可以帶來的經濟價值、利潤、稅收、產值等）、社會效益（達到社會穩(wěn)定、社會文明、社會公正、滿足社會特殊群體的需要程度）、生態(tài)效益（對降低污染、水、大氣、土壤等環(huán)境的改善）、可持續(xù)影響（影響績效發(fā)生因素對未來收益和效益的影響）以及利益相關者滿意度（財政考核、審計監(jiān)督）[9]。最后，依據預算項目所要完成的績效指標，測算出項目支出構成內容和所需要的資金額度，最終實現(xiàn)通過績效目標的細化、量化編制不斷豐富政府績效考核目標、部門崗位職責績效目標、財政預算績效管理目標、審計績效的有效監(jiān)督，做到預算執(zhí)行有據可依，績效審計有據可查，逐步實現(xiàn)財政資金科學、精細化管理，保障財政資金的使用安全和效益。

3.3 加強支出績效評價結果反饋和應用 績效評價不是審計，也不同于日常的工作總結，是為預算管理提供重要依據，重點在于應用。首先，要建立績效自評、重點評價相結合的評價機制。要求各部門先自評，然后圍繞財務管理工作結果的重點項目進行評價，對評價結果進行分析，形成合理的評價報告，以此來明確責任，對相關責任人進行獎懲。其次，財政部門對預算單位的預算項目績效評價工作進行指導、監(jiān)督和檢查，并對其報送的績效評價報告審核，為政府決策提供參考。第三，建立預算支出績效評價結果反饋和應用制度[10]。將項目執(zhí)行評價結果及時反饋給執(zhí)行單位，要求其根據評價結果，完善績效獎懲制度，改善實施措施，提高項目管理水平。將績效評價結果作為今后項目預算決策的重要依據，優(yōu)化資源配置，也作為實施行政問責的重要依據。最后，財務、監(jiān)察部門結合年度財務檢查工作，不定期牽頭組成檢查組對各預算單位承擔的項目預算績效執(zhí)行情況進行監(jiān)督。從2019年起實施新的政府會計制度，權責發(fā)生制的會計核算基礎將能完整反映預算項目的績效執(zhí)行情況。

3.4 與管理部門協(xié)商，盡可能破除制度上的限制 預算項目支出要求是依據一系列制度而確定的，在貫徹和落實科技創(chuàng)新大會精神方面，各管理部門要充分做好溝通工作，在制度沒有更新前必須嚴格按照制度實施。首先，在項目經費支出進度方面，建議立項部門在立項時將已明確的項目進行分類管理。其次，一些周期為3～5年的競爭性項目，建議采取撥付主持單位的方法，做好年度考核和最后的驗收工作即可。第三，將項目的年度績效改為一次性項目驗收績效，年度績效可以與部門績效結合。

4 結語

隨著農業(yè)科研單位項目預算資金的逐年增加，預算項目績效管理作為一種新型的全過程管理，對于科研單位是一種全新的實踐?？梢酝ㄟ^提高財政資金立項水平、科學細化預算項目績效目標管理、破除制度上的限制瓶頸、加強支出績效評價結果反饋和應用等途徑，進行進一步完善。

參考文獻

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