新型城鎮(zhèn)化視閾下民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展研究

王笑嫻 黃武

[摘要]我國民族地區(qū)農(nóng)村人口基數(shù)大，在新型城鎮(zhèn)化進程中，人口老齡化問題日益凸顯，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展面臨的人力、財力、物力等諸多掣肘愈加突出，亟須探尋破局之路。集“老、少、邊、山”于一體的廣西是我國少數(shù)民族人口最多的地區(qū)，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)任道重遠。以廣西壯族自治區(qū)為研究對象，探究民族地區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)存在的問題，從加強服務人才隊伍建設、加強政策扶持力度、構建多元合作的運作方式三方面提出破解養(yǎng)老服務難題的路徑建議。

[關鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；民族地區(qū)；農(nóng)村；養(yǎng)老服務業(yè)

[中圖分類號]F328 [文獻標識碼]A

養(yǎng)老服務業(yè)是老齡產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展的一個重要內(nèi)容，是以人口老齡化為前提條件，專門針對老年人的養(yǎng)老需求提供生活照顧和護理服務，為滿足老年人口生理和精神上的需求而產(chǎn)生、發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。新型城鎮(zhèn)化是相對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化更為“新”的發(fā)展理念，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化。強調把城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村聯(lián)系起來，達到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目的。新型城鎮(zhèn)化下，民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的一個重要內(nèi)容，不僅有利于“三農(nóng)”問題的解決，更是惠及民生和全面建成小康的一項重要任務。本文試以廣西壯族自治區(qū)為例，探討我國民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展所遭遇的現(xiàn)實障礙及應對之策。

1 廣西農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)現(xiàn)狀

人口老齡化是廣西當前面臨的嚴峻問題，對經(jīng)濟的增長及社會的穩(wěn)定造成較大壓力。截至2016年底，廣西60歲以上老年人口有716萬人，占4838萬常住人口的14.8%。面對人口老齡化困境，廣西積極采取舉措應對，經(jīng)過多年的建設，養(yǎng)老服務體系不斷改善，農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展已顯現(xiàn)初步成效。

1.1 加快推進養(yǎng)老服務基礎設施建設

為解決人口老齡化問題，政府部門加大了對養(yǎng)老服務的資金投入，加快社會養(yǎng)老服務的基礎設施建設。據(jù)統(tǒng)計，在“十二五”期間，廣西用于養(yǎng)老服務的基礎設施建設的資金累計投入22.9億元，重點用于建設農(nóng)村五保村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、社會福利院等。其中，完成建設養(yǎng)老服務機構1500多家，基本形成了每個市縣配備一家養(yǎng)老院和一家光榮院的布局，養(yǎng)老服務床位數(shù)達到16.1萬張。養(yǎng)老服務中心和服務站已經(jīng)完成建設800多個，城市及農(nóng)村養(yǎng)老服務設施得到了很大的改善，其覆蓋率分別達到61.2%、30.3%。80歲以上老年人高齡津貼基本實現(xiàn)廣西全區(qū)覆蓋，他們的生活得到了一定的保障。

1.2 出臺優(yōu)惠政策，推進養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展

為了支持養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展，廣西政府部門出臺了一系列的扶持政策，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老機構的建設。一是對參與養(yǎng)老服務機構建設的企業(yè)暫免征收企業(yè)所得稅，以及養(yǎng)老服務用地的城鎮(zhèn)土地使用稅。二是對非營利性的養(yǎng)老服務機構捐贈的企業(yè)，對所捐贈的部分可以免交企業(yè)所得稅和個人所得稅。三是出臺《廣西民辦養(yǎng)老機構補貼暫行辦法》簡稱《辦法》?！掇k法》規(guī)定為了進一步促進非政府部門養(yǎng)老機構的建設，對其補貼標準給予提高，其中對新增床位補貼在原來每張的基數(shù)上提高2000元，對收養(yǎng)失能老人的補貼標準提高到每人每月60～160元。這種對社會力量參與建設的運營補貼制度，有力與更好地完善養(yǎng)老服務體系，滿足日益增長的老年人養(yǎng)老服務需求。

2 新型城鎮(zhèn)化視閾下廣西農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)存在的

問題及其原因分析

2.1 養(yǎng)老服務專業(yè)隊伍力量薄弱，質量有待提高

高水平的專業(yè)化服務團隊是推動農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的重要保障。根據(jù)第六次全國人口普查結果，截至2010年底，廣西60周歲以上老年人口約為603萬，其中，農(nóng)村老年人口約420萬。此外，廣西全區(qū)共有434個農(nóng)村敬老院和五保村，農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)達到28.2萬人。按照《廣西壯族自治區(qū)實施<農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例>辦法》的相應規(guī)定，服務對象與工作人員的比例配備標準為10：1，因此，需要大量工作人員從事廣西農(nóng)村老齡事業(yè)。然而，實際從業(yè)人員十分匱乏。大部分農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務機構的管理人員和服務人員是由當?shù)卣?、村委會工作人員兼管，或是由村中年齡偏大的中年婦女和沒有經(jīng)過系統(tǒng)訓練的志愿者組成，他們當中極少有人接受過崗前培訓，普遍沒持有養(yǎng)老護理職業(yè)資格證書。這樣的服務人員對專業(yè)護理、醫(yī)療服務等方面的專業(yè)知識與技能較為欠缺，服務質量參差不齊，難以應對老年人的各類突發(fā)狀況，加上工作的不穩(wěn)定性，無法確保老年人能夠得到高質量、有保障的服務。

2.2 缺少政策扶持，缺乏發(fā)展經(jīng)費

近年來，為推進廣西養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，廣西人民政府重視發(fā)展全區(qū)老年事業(yè)，但對農(nóng)村養(yǎng)老的扶持力度相對較小。在資金方面，廣西人民政府為了應對人口老齡化問題，投入大量資金支持全區(qū)養(yǎng)老服務體系建設，但在農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)的財政投入力度不足，例如，2017年自治區(qū)本級安排0.38億元用于支持農(nóng)村養(yǎng)老服務中心建設，0.23億元用于支持五保村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建設，但二者資金總和僅占全區(qū)集中中央、自治區(qū)本級養(yǎng)老服務業(yè)總資金3.5億元的17.43%，資金投資傾向于城市養(yǎng)老服務建設，支出結構有待優(yōu)化。一些民間組織即使看好農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場潛力與發(fā)展前景，但出于對稅收減免、財政補貼等優(yōu)惠政策落實不到農(nóng)村、投資金額大、投資回報率低、回報周期長等多方面的考慮，對投資望而卻步。

2.3 公辦與民營機構發(fā)展失衡，農(nóng)村養(yǎng)老基本設施匱乏

廣西農(nóng)村養(yǎng)老服務機構按性質劃分，主要分為公辦與民營兩種類型。目前在廣西農(nóng)村地區(qū)中，政府經(jīng)營管理的養(yǎng)老機構占絕大部分，由于屬于社會福利，收費較低，普遍存在一床難求的現(xiàn)象。而民營養(yǎng)老機構的投資主要來自于私人部門和社會組織的民間資本，由于缺少政府政策支持，缺乏資金保障，經(jīng)營狀況不佳，盈利回報微薄等因素制約，導致其難以維持正常運轉，發(fā)展舉步維艱。

受到城鄉(xiāng)二元結構的影響，廣西政府在財政投入上更傾向于城市，致使農(nóng)村擁有的資源十分緊缺。廣西農(nóng)村養(yǎng)老服務基礎薄弱，設施簡陋，床位緊張，是養(yǎng)老服務工作的一大突出問題。根據(jù)民政部門統(tǒng)計資料顯示，截至2013年末，全區(qū)共有1156所農(nóng)村養(yǎng)老服務機構，床位28274張。按常住人口計算，2013年末，全區(qū)每千名65歲以上老年人口養(yǎng)老服務機構床位數(shù)僅為8.9張，即床位總數(shù)僅占農(nóng)村老年人口的0.89%，較之于發(fā)達國家5%～7%的養(yǎng)老床位數(shù)量標準相差甚遠，同時低于發(fā)展中國家2%～3%的比率。加之，養(yǎng)老機構的醫(yī)療室、康復理療室等基礎設施的配備不足，難以滿足日益增加的老年群體的養(yǎng)老服務需求。

3 新型城鎮(zhèn)化視閾下農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展對策

3.1 加強隊伍建設，提高服務水平

3.1.1 完善從業(yè)人員的福利待遇制度。廣西政府人力資源和社會保障部門應當制定養(yǎng)老服務業(yè)從業(yè)優(yōu)惠政策，鼓勵城鄉(xiāng)勞動者從事養(yǎng)老服務工作。當?shù)卣拓斦龊灭B(yǎng)老護理員工資指導價發(fā)布工作，指導民辦養(yǎng)老機構和組織，合理確定養(yǎng)老護理員的勞動報酬。確保農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)從業(yè)人員擁有與其他行業(yè)從業(yè)人員大體持平的勞動報酬，享有與正規(guī)就業(yè)者同等的職業(yè)地位，獲得勞動法規(guī)定的社會保障待遇。根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、物價等建立養(yǎng)老護理人員崗位津貼，建立基于從業(yè)年限、技術難度的薪酬增長長效機制，制定以能力與業(yè)績?yōu)閷虻纳w機制，拓寬從業(yè)人員的職業(yè)發(fā)展空間。并對參加養(yǎng)老護理職業(yè)培訓和取得職業(yè)技能鑒定，并在養(yǎng)老機構護理崗位連續(xù)從業(yè)兩年以上的人員，按照國家和自治區(qū)相關規(guī)定給予從業(yè)獎勵，對在養(yǎng)老機構就業(yè)的專業(yè)技術人員，在培訓進修、注冊考核、職稱評審和推薦評優(yōu)等方面，執(zhí)行與醫(yī)療機構、福利機構相同的政策。對養(yǎng)老機構吸納就業(yè)困難群體就業(yè)，符合條件的，給予相關就業(yè)補貼。建立基層老齡工作先進典型激勵機制，評選出養(yǎng)老服務勞動模范，進行表彰獎勵。

3.1.2 設立專門培訓機構，完善就業(yè)準入機制。首先，政府應建立技能培訓機構，定期組織從事農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)的工作人員進行職業(yè)教育培訓，不斷強化他們對護理、心理、醫(yī)學、康復等方面的專業(yè)知識和技能，提升養(yǎng)老服務業(yè)整體業(yè)務素質與服務質量。聘請具備從事農(nóng)村養(yǎng)老服務豐富經(jīng)驗的基層工作人員擔任培訓教師，分享長期積累的實踐經(jīng)驗。其次，鼓勵下崗失業(yè)人員參加老年服務職業(yè)技能培訓，培訓后通過有關部門推薦就業(yè)，一方面有利于解決下崗勞動者再就業(yè)問題，另一方面也可以加強農(nóng)村老年服務人才隊伍建設。再者，對服務人員的準入門檻嚴加管控，實行持證上崗就業(yè)準入機制，對參加培訓、考取職業(yè)資格的在職服務人員給予物質獎勵，加強養(yǎng)老服務工作隊伍的專業(yè)性建設，保障從業(yè)人員的服務水平，確保能為農(nóng)村老人提供有質量保證的養(yǎng)老服務。

3.1.3 加強政府、高校與農(nóng)村養(yǎng)老服務機構合作。高校是培育養(yǎng)老服務生力軍的主要陣地，可以實現(xiàn)專業(yè)人才的規(guī)?；囵B(yǎng)，為農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)提供人力資源儲備。政府、高校與農(nóng)村養(yǎng)老服務機構可以開展合作辦學。一是廣西政府可以通過鼓勵與支持本科高校、?？圃盒?、中等職業(yè)技術學校設置養(yǎng)老服務相關的定向專業(yè)，在報考時給予政策性加分，在錄取時由考生與招生單位和農(nóng)村養(yǎng)老服務機構分別簽訂定向培養(yǎng)合同書，就讀該專業(yè)的學生可以享有全免或減免學費的優(yōu)惠政策，畢業(yè)后到合同規(guī)定的養(yǎng)老機構任職就業(yè)；二是政府提供專項教學資金，建立老年服務教學實驗室，利用教學資源將理論與實踐相結合，注重培養(yǎng)學生的實際操作技能；三是高校與養(yǎng)老服務機構簽訂實習協(xié)議，依托機構提供校外實習培訓基地，輸送實習學生；四是通過政策扶持的方式鼓勵、引導高校畢業(yè)生到基層工作，比如選擇到農(nóng)村養(yǎng)老服務機構工作的高校畢業(yè)生可以享有與“三支一扶”同等就業(yè)優(yōu)惠政策，服務期滿兩年后獲得服務證書。此外，政府與服務機構可以共同制定專業(yè)人才對口支援和城鄉(xiāng)互動機制，城市的專業(yè)服務工作人員到農(nóng)村養(yǎng)老服務機構服務一定年限，期滿后可以享有一定待遇和晉升機會。

3.2 完善政策體系，拓寬融資渠道

城鄉(xiāng)二元體制導致城鄉(xiāng)之間資源配置不均，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務發(fā)展失衡，嚴重阻礙了農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。廣西各級政府應注重城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務均等化，推進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

3.2.1 加強政策扶持。政府在推進農(nóng)村養(yǎng)老服務的發(fā)展中應充分發(fā)揮引導者角色的作用，既要制定相應的發(fā)展制度，同時也要加大政策扶持力度。一是推動城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務機構資源共享，鼓勵城鎮(zhèn)地區(qū)支援鄉(xiāng)村地區(qū)開展養(yǎng)老服務，發(fā)展異地互動養(yǎng)老。二是全面開放養(yǎng)老服務市場，完善融資投資政策，著力解決民間組織面對的“融資難”掣肘。在民間養(yǎng)老服務建設前提供信用擔保、貼息貸款，精簡審批程序，放寬準入條件，在建成后給予資金補助、運營補貼、風險補償，鼓勵社會力量參與農(nóng)村老齡服務業(yè)；三是加強相關配套政策支持，優(yōu)化農(nóng)村老年事業(yè)的政策環(huán)境。比如，落實支持農(nóng)村老年事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，可以通過減免營業(yè)稅、免征土地使用稅等優(yōu)惠，降低民營機構運營成本；農(nóng)村養(yǎng)老服務機構用電、用水、用氣按居民生活類價格執(zhí)行；強化土地流轉政策，整合農(nóng)村閑置土地資源，優(yōu)先用于養(yǎng)老服務等。

3.2.2 拓寬籌資渠道。解決資金籌集問題是開展廣西農(nóng)村養(yǎng)老服務工作的當務之急?？梢酝ㄟ^建立多元籌資模式，發(fā)揮政府、社會、家庭、農(nóng)村集體經(jīng)濟在農(nóng)村老齡服務中的作用，為建設農(nóng)村老齡事業(yè)提供資金保障。第一，政府財政支持。廣西人民政府的資金投入一定程度上夯實了農(nóng)村養(yǎng)老服務基礎，在2016年底廣西每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有1家以上敬老院，但有限的發(fā)展經(jīng)費仍支撐不了農(nóng)村服務的發(fā)展需求，需要政府加大資金的投入力度。一方面應籌集農(nóng)村老齡事業(yè)專項扶持經(jīng)費，專門為解決軟硬件設施供給緊缺困境、改善養(yǎng)老服務條件、擴大養(yǎng)老機構規(guī)模提供資金保障，有效保障農(nóng)村養(yǎng)老服務設施建設順利進行；另一方面根據(jù)廣西實際情況，調整財政支出結構，逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老服務支出在財政總支出中的比重，加大福利彩票公益金對支持農(nóng)村老齡事業(yè)的資助力度，確保為社會保障提供充足的財政支持。第二，社會籌募。創(chuàng)建公益組織，增加農(nóng)村養(yǎng)老資金。健全社會捐贈機制，倡導社會各界為農(nóng)村養(yǎng)老服務進行慈善捐贈，加強慈善基金的嚴格精細化管理，保證使用的透明度，接受社會監(jiān)督。第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟扶持。有條件的村集體可以通過租賃閑置的集體資產(chǎn)，例如荒山、荒田，增加集體經(jīng)濟收入，從而扶持農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)。

3.3 構建多元合作的運作方式，健全養(yǎng)老服務的基礎設施

在養(yǎng)老服務供給上，政府起著主導作用，但其財力是有限的，僅僅依靠政府力量難以應對農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求，也會造成政府財政負擔過于沉重。因此，要采取措施激勵和引導社會組織投資農(nóng)村養(yǎng)老服務領域，吸引民間資本進入農(nóng)村養(yǎng)老服務市場，實現(xiàn)服務供給主體多元化。

3.3.1 推廣PPP模式。政府是農(nóng)村養(yǎng)老服務的主導者，在財政和政策上大力扶持養(yǎng)老服務業(yè)建設，為農(nóng)村老人提供養(yǎng)老、醫(yī)療方面的公共產(chǎn)品與服務。社會力量能夠補齊政府短板，是農(nóng)村老齡服務事業(yè)的中堅力量。在農(nóng)村養(yǎng)老服務項目上，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，使政府和社會力量形成伙伴式的合作關系，力拓“公建民營”“委托管理”“合建合營”“政府購買”等路徑，共同助推供養(yǎng)服務機構的開辦、運營和管理。二者合力能起到一加一大于二的效果，既可以減輕政府財政負擔，同時可以降低企業(yè)運營風險，充分激發(fā)市場活力，此外，還有助于提高養(yǎng)老服務供給效率，提升服務質量水平，盤活養(yǎng)老機構床位存量，使供養(yǎng)人員享受優(yōu)質養(yǎng)老服務，實現(xiàn)政府、企業(yè)、農(nóng)村老年群體多方共贏。

3.3.2 深化供給側改革。調動社會各方資源，促使農(nóng)村老齡服務產(chǎn)業(yè)進入有序發(fā)展軌道，關鍵舉措在于深化供給側改革。著力點可以放在全局層面上優(yōu)化養(yǎng)老服務業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)范整體行業(yè)管理，改善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境，拓寬準入入口，引導社會力量、公益慈善組織發(fā)揮主體作用，推進老齡服務市場化、社會化，整合養(yǎng)老服務資源，改造閑置設施，推動養(yǎng)老服務均衡發(fā)展。解決城鄉(xiāng)二元化問題，使養(yǎng)老服務網(wǎng)絡在廣西全域覆蓋，鼓勵城鎮(zhèn)支援鄉(xiāng)村，公立機構支援民營機構，強化公立機構的引領示范功能，加強資源支持和服務指導，充分發(fā)揮輻射帶動作用，緩解廣西農(nóng)村“未備先老”的窘境。以人為本，健全醫(yī)療衛(wèi)生室、老年人俱樂部等軟硬件設施，將農(nóng)村養(yǎng)老機構建設成為照護供養(yǎng)、醫(yī)療保健、娛樂休閑于一體，基礎設施配備齊全的農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務中心，滿足農(nóng)村老人對日常護理、精神慰藉、文化娛樂的需求，切實增強老年群眾獲得感。

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