呼和浩特市農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境管理問題研究

[摘要]隨著呼和浩特市新農(nóng)村建設(shè)的推進，農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境面貌不斷改善，但仍存在著法規(guī)不完善，管理主體不明確，農(nóng)村社區(qū)物業(yè)管理缺位，垃圾處理方式不完善等諸多問題。針對目前呼和浩特市農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境管理中的突出問題，提出科學(xué)編制環(huán)境整治規(guī)劃，加大資金和技術(shù)扶持，建立垃圾減量分類處理機制，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)物業(yè)管理模式等建議，為推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社區(qū) 人居環(huán)境 物業(yè)管理

[中圖分類號]C939 [文獻標(biāo)識碼]A

改善農(nóng)村人居環(huán)境是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，2018年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出：“目前農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)問題比較突出，要加強農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理，到2020年，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)扎實推進的目標(biāo)”。截止2017年，呼和浩特市農(nóng)村常住人口總數(shù)為96.31萬人，占全市常住人口總數(shù)的30.92%，農(nóng)村社區(qū)的人居環(huán)境問題關(guān)系廣大農(nóng)民福祉。長期以來，農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境整體不佳，一些村莊垃圾遍地、污水橫流的現(xiàn)象觸目可見。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進，呼和浩特市對農(nóng)村社區(qū)環(huán)境“臟亂差”問題進行了大規(guī)模整治，農(nóng)村人居環(huán)境面貌煥然一新。但是由于我國社區(qū)人居環(huán)境建設(shè)的重點普遍在城市，造成農(nóng)村人居環(huán)境管理明顯落后于城市環(huán)境管理，同時，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，農(nóng)村社區(qū)間的人居環(huán)境狀況也很不平衡，仍然是經(jīng)濟社會發(fā)展的突出短板。因此，強化政策導(dǎo)向，加大資金投入，整合市場資源，持續(xù)改善農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境面貌，提高農(nóng)村環(huán)境管理水平，對提升農(nóng)民的幸福感、滿足感，吸引農(nóng)村青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)建優(yōu)美的生態(tài)宜居新農(nóng)村都有重要意義。

1 農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境管理存在的問題

1.1 法律法規(guī)不健全

目前，我國尚未出臺有關(guān)農(nóng)村社區(qū)環(huán)境管理的專門法律，僅在部分相關(guān)法條中略有涉及。如《中華人民共和國環(huán)境保護法》第三十三條規(guī)定縣級、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護公共服務(wù)水平，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治。這些法條僅對農(nóng)村社區(qū)環(huán)境管理進行了原則性的約束，農(nóng)村的環(huán)境問題非常復(fù)雜，且基層治理模式與城市有顯著不同，因此在農(nóng)村貫徹實施的難度較大。近年來，中央不斷重申農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，2010年環(huán)境保護部發(fā)布《農(nóng)村生活污染防治技術(shù)政策》，2015年，農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》等一系列針對農(nóng)村社區(qū)環(huán)境管理的文件。但這些文件還未上升到法律層面，約束性不強，農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境管理無法可依，執(zhí)法更加困難。對于農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境管理問題，還有待出臺一部針對性的法律來進行規(guī)范。

1.2 管理主體不明確

目前，城市市政環(huán)境衛(wèi)生主要由環(huán)衛(wèi)部門負責(zé)，而農(nóng)村社區(qū)由于分布范圍大，居住分散，環(huán)境污染來源復(fù)雜的原因，未納入環(huán)衛(wèi)部門職責(zé)范疇。農(nóng)村社區(qū)環(huán)境管理工作由誰負責(zé)，學(xué)界一直存在爭議?！董h(huán)境保護法》第四十九條規(guī)定縣級人民政府負責(zé)組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作?！洞迩f和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》規(guī)定任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)維護村容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生，鄉(xiāng)級人民政府負責(zé)對破壞村容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生的行為進行處理。根據(jù)《村民委員會組織法》村民委員會應(yīng)負責(zé)農(nóng)村社區(qū)環(huán)境管理的相關(guān)事務(wù)。由于農(nóng)村社區(qū)環(huán)境管理的主體不明確，導(dǎo)致責(zé)任無法落實，監(jiān)督、管理、實施都難以到位。

1.3 農(nóng)村社區(qū)物業(yè)管理缺位

從目前的實踐來看，城市居民區(qū)內(nèi)部的環(huán)境管理工作主要有物業(yè)服務(wù)企業(yè)負責(zé)，居民通過購買物業(yè)服務(wù)，來獲得包括環(huán)境管理、安保管理等服務(wù)。而在農(nóng)村地區(qū)，物業(yè)管理服務(wù)僅覆蓋了城中村等小部分范圍，大部分農(nóng)村社區(qū)無法享受現(xiàn)代化的物業(yè)管理服務(wù)。在已經(jīng)展開物業(yè)管理服務(wù)的農(nóng)村社區(qū)，也存在著諸多現(xiàn)實問題。如農(nóng)民散居的特點和長期形成的生活習(xí)慣，導(dǎo)致農(nóng)民在公共區(qū)域堆放雜物、飼養(yǎng)禽畜，隨意丟棄生產(chǎn)生活垃圾，物業(yè)工作開展的難度很大。同時，農(nóng)村社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)還存在經(jīng)費供給不足的問題。農(nóng)民收入水平較低，也沒有購買物業(yè)服務(wù)的消費習(xí)慣，自負物業(yè)費的資金籌措方式較難實現(xiàn)。在經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村社區(qū)，物業(yè)服務(wù)費可以由村集體統(tǒng)一支付，而其他欠發(fā)達地區(qū)的物業(yè)管理經(jīng)費則無法給予保障，加之農(nóng)村環(huán)境管理的難度大，成本較高，因此物業(yè)服務(wù)企業(yè)進入農(nóng)村社區(qū)提供物業(yè)管理服務(wù)的意愿并不高。

1.4 垃圾處理方式不完善

生活垃圾污染是農(nóng)村社區(qū)環(huán)境管理最突出的問題。首先，我國農(nóng)村地區(qū)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村沒有完整的垃圾收集系統(tǒng)，村民的生活垃圾和一部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾往往直接丟棄在路邊或空閑地，嚴(yán)重破壞人居環(huán)境?！度珖r(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》顯示，我國仍有40%的建制村沒有垃圾收集處理設(shè)施，78%的建制村未建設(shè)污水處理設(shè)施，40%的畜禽養(yǎng)殖廢棄物未得到資源化利用或無害化處理。農(nóng)村生活垃圾的隨意排放導(dǎo)致鄉(xiāng)村自然環(huán)境受到較大影響，而且對居民身體健康、生態(tài)環(huán)境的持續(xù)發(fā)展造成巨大威脅。其次，對垃圾分類和減量化重視不夠。我國垃圾分類處理的程度遠不及發(fā)達國家，在農(nóng)村社區(qū)，由于宣傳不到位和缺少垃圾分類處理設(shè)施，垃圾分類缺乏動力、垃圾治理效率較低，農(nóng)民往往僅對紙張和廢舊金屬等有經(jīng)濟價值的垃圾簡單回收，而包括廢電池、農(nóng)藥瓶、禽畜糞便等有毒有害的垃圾未經(jīng)過分類就被丟棄，造成水體和土地污染。垃圾分類的缺失導(dǎo)致垃圾減量化處理往往也難以實現(xiàn)。

2 推進農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境管理的建議

2.1 科學(xué)編制農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境整治規(guī)劃

宜居鄉(xiāng)村，規(guī)劃先行。呼和浩特市農(nóng)村多為自建房，缺少統(tǒng)一的規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)功能布局不合理，生產(chǎn)生活空間混雜，缺乏環(huán)境管理用房和配套設(shè)施。政府應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村地理位置，人口變化情況、民俗、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人居環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀和農(nóng)民關(guān)切的重點問題等因素，與縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃等充分銜接，兼顧農(nóng)村田園風(fēng)貌保護和環(huán)境整治，因地制宜，科學(xué)編制專門的農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境整治規(guī)劃。合理確定垃圾分類收集、就地處理等環(huán)境管理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推進農(nóng)房按規(guī)劃合理建設(shè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活空間適度分離，垃圾減量化，并明確不同區(qū)位、不同類型村莊改善人居環(huán)境的重點項目和建設(shè)時序，分步實施，為全面提升農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境水平提供藍圖。

2.2 加大農(nóng)村社區(qū)環(huán)境管理投入

農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)中產(chǎn)生的新問題，多數(shù)鄉(xiāng)村都在摸索嘗試，政府部門應(yīng)發(fā)揮積極的作用，在政策和制度層面進行扶持，鼓勵創(chuàng)新。另外，由于呼和浩特市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不均衡，農(nóng)民生活水平差距較大，偏遠農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境建設(shè)明顯滯后。政府應(yīng)發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，制定扶持和優(yōu)惠政策，培育農(nóng)村物業(yè)服務(wù)企業(yè)等多元的市場主體，加大在資金、技術(shù)、管理上的投入，拓寬資金籌措渠道，建立長期的投入機制，保障農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境建設(shè)的資金。同時，還應(yīng)鼓勵社會資源參與農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)，充分調(diào)動企業(yè)投入農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)項目，引導(dǎo)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)項目與特色農(nóng)業(yè)，田園旅游等有機結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 完善生活垃圾、污水處理設(shè)施

農(nóng)村社區(qū)垃圾來源復(fù)雜，往往混有生活垃圾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物，各級政府應(yīng)建立符合農(nóng)村實際情況，方便快捷的垃圾收集處理體系。城郊交通便利的農(nóng)村社區(qū)，可以按照村民自行分類，村統(tǒng)一收集，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運，旗縣統(tǒng)一處理的流程處理生活垃圾；其他偏遠農(nóng)村社區(qū)的生活垃圾可通過適當(dāng)方式就近處理，實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾處置體系全覆蓋。目前，呼和浩特在農(nóng)村垃圾就近處理上已經(jīng)進行了一定探索，和林格爾縣四鋪村等地已引進生活垃圾閃蒸礦化垃圾處理器，替代傳統(tǒng)填埋、焚燒垃圾處理方式，嘗試解決農(nóng)村垃圾不便集中的問題，消除垃圾處理造成的二次環(huán)境污染。有條件的地區(qū)應(yīng)推行適合農(nóng)村特點的垃圾分類和資源化利用方式，提供便于農(nóng)民使用的分類垃圾桶等收集處理設(shè)施，并對從事垃圾分類處理的農(nóng)民給予一定的政府補貼，提高垃圾資源化水平。同時完善垃圾減量化制度，通過環(huán)保宣傳從源頭上減少垃圾產(chǎn)生量；通過壓實、破碎、分類回收、就地處理等措施，減少垃圾運輸量和末端處理量。

2.4 創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)物業(yè)管理模式

目前，農(nóng)村社區(qū)環(huán)境管理主要是依靠政府主導(dǎo)推進建設(shè)的，由政府直接雇傭本村農(nóng)民承包衛(wèi)生并進行監(jiān)督管理，但這種模式效率不高，也不符合政府公共管理的職能。未來農(nóng)村社區(qū)可參照城市社區(qū)的模式，引入市場化主體，根據(jù)農(nóng)村實際，推行現(xiàn)代化物業(yè)管理模式，提升農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境管理的水平和村民的滿意度。具體來說對于已納入城市范圍的城中村，可通過招投標(biāo)的形式，委托專業(yè)物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供包括環(huán)境保潔、秩序維護、房屋和設(shè)備維修養(yǎng)護在內(nèi)的完善物業(yè)服務(wù)；對于近郊農(nóng)村地區(qū)，可由政府出資，通過政府采購等形式，購買保潔、垃圾清運等服務(wù)，政府只負責(zé)監(jiān)督考評。

農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，也是關(guān)系農(nóng)民幸福感和歸屬感的重要問題，需要從農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)、生活和環(huán)境的特點和問題出發(fā)，從整體規(guī)劃、政策扶持、設(shè)施建設(shè)、市場培育等方面進行有益的探索和實踐創(chuàng)新。

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