城鎮(zhèn)低效存量建設(shè)用地再開發(fā)途徑探討

王晨哲 王如月 史敏琦

[摘要]基于對城鎮(zhèn)低效存量建設(shè)用地的內(nèi)涵分析，總結(jié)當(dāng)前建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀以及存在的問題，從造成利用低效問題的不同角度入手，關(guān)注內(nèi)部挖潛、主體參與、機制創(chuàng)新和監(jiān)管平臺方面探索低效建設(shè)用地再開發(fā)途徑，為低效用地的再開發(fā)提供建議。

[關(guān)鍵詞]低效用地；存量；再開發(fā)途徑

[中圖分類號]F301.2 [文獻標(biāo)識碼]A

1 國內(nèi)外關(guān)于城鎮(zhèn)低效存量建設(shè)用地的內(nèi)涵分析

在西方國家，與城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地相似的概念有空地、廢棄土地、可填充土地、棕地、再填充土地等。Michael R.Greenberg等強調(diào)閑置土地并不一定是被破壞的或者被廢棄的，可以只是僅僅被忽視卻有利用價值的土地。英格蘭將存量建設(shè)用地分為空閑和廢棄土地及當(dāng)前使用中的土地兩類，前者包括已開發(fā)用地中的空閑地、廢棄土地或建筑、空閑建筑三類，后者包括地方規(guī)劃中已規(guī)劃土地、有再開發(fā)潛力但無規(guī)劃的土地兩類。

從國家規(guī)定來看，2004年《關(guān)于開展全國城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地情況專項調(diào)查工作的緊急通知》中明確提出將城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地分為閑置土地、空閑土地和批而未供土地三類?！堕_展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導(dǎo)意見》給予明確界定：國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地；布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村。國內(nèi)學(xué)者亦針對此類概念的土地進行研究。何書金（2000）等依據(jù)土地經(jīng)濟的效益將一定歷史時期內(nèi)未產(chǎn)生應(yīng)有經(jīng)濟效益的土地作為低效建設(shè)用地的一種，包括土地產(chǎn)出效益低的土地、沒有項目建設(shè)地和有項目注冊但未建設(shè)地。劉怡（2011）等以宗地為基本評價單位界定存量建設(shè)用地，將其分為空地、非空地中的部分利用與未充分利用土地三類。

2 城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用現(xiàn)狀與問題

2.1 用地結(jié)構(gòu)不合理，部分用地布局混亂

過去粗放式的發(fā)展經(jīng)濟方式使得工業(yè)用地的供應(yīng)被擺在重要位置，加上各地方政府為了招商引資，往往會以低廉的價格將城市土地進行出讓而引進大量工業(yè)企業(yè)，導(dǎo)致目前各城市存量工業(yè)用地規(guī)模普遍較大。通過對歐美國家的工業(yè)用地情況分析，其面積一般都是控制在城市用地的5%～10%，不超過15%，據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計，2010年我國城市工業(yè)用地面積達到8689.5km?，占城市建設(shè)用地總面積的22%，且工業(yè)園區(qū)規(guī)模、數(shù)量不斷增加。工業(yè)用地在規(guī)模結(jié)構(gòu)中超出了合理的比例，影響居民生活的宜居性、生態(tài)型并觸及耕地保護紅線，且在吸納就業(yè)人口、創(chuàng)造經(jīng)濟增量方面的貢獻并不樂觀，嚴(yán)重制約工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。此外，部分城鎮(zhèn)出現(xiàn)工礦倉儲用地與生活用地相互摻雜的情況，而其中已經(jīng)歇業(yè)停產(chǎn)的企業(yè)更造成了土地資源的浪費和閑置。

2.2 土地粗放利用，“圈大用小”現(xiàn)象存在

工業(yè)用地規(guī)模盲目擴張，粗放低效利用普遍存在。截至2015年9月底，2010～2014年間全國兩級政府批準(zhǔn)建設(shè)用地中未開工項目用地達56.43萬hm2，未按期開工超過1年、構(gòu)成閑置土地面積25.8萬hm2，分別占供地面積的1/4和1/10。城市內(nèi)工業(yè)建筑項目容積率水平和建筑密度水平是工業(yè)土地集約利用的主要因素。但目前我國工業(yè)用地利用效率普遍偏低，其容積率僅有0.3～0.6，而發(fā)達國家一般達到1.0，工業(yè)用地產(chǎn)出率逐年下降，遠低于發(fā)達國家水平。

這進一步激化了土地市場不平衡的供需關(guān)系，導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展對土地資源的消耗更多，制約了土地利用方式及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

2.3 用地管理監(jiān)督體系缺位，遺留歷史問題難以解決

首先，由于片面的重審批輕監(jiān)管的監(jiān)管理念和方式、不完善的監(jiān)管手段和技術(shù)平臺，造成批而未供、土地閑置和粗放、低效利用現(xiàn)象時有發(fā)生。一些地方政府為了短期的經(jīng)濟效應(yīng)一味追求規(guī)模，造成了嚴(yán)重浪費；一些企業(yè)存在拖延工期，擅自改變土地用途、少批多占，甚至是大量囤積土地牟取暴利等行為。其次，部分園區(qū)遠離城市成為“新城區(qū)”，征用土地后資金來源不足，招商引資困難，加上一些人的投機行為，閑置現(xiàn)象較為明顯。其次，關(guān)于城市用地的法律法規(guī)相對滯后有待完善，表現(xiàn)為我國用地集約利用的法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性、效應(yīng)性，多通過標(biāo)準(zhǔn)、通知等形式出臺相關(guān)法規(guī)或多個部門分別頒布實施。

2.4 工商業(yè)廢棄地污染和老城區(qū)環(huán)境問題

隨著城鎮(zhèn)范圍不斷擴大，曾經(jīng)的污染企業(yè)不斷外遷，但留下的大片工商業(yè)廢棄用地成為阻礙城鎮(zhèn)建設(shè)的難題，同時廢棄地的存在為非法居住、毒品貿(mào)易等活動提供便利，這也加大了再開發(fā)的難度。從當(dāng)前亟待二次開發(fā)的老城區(qū)、低收入居住區(qū)、部分“臟亂差”城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)來看，雖然由于區(qū)位優(yōu)勢而有較大土地增值潛力，但房屋陳舊低矮，基礎(chǔ)設(shè)施老化，綠化帶面積小，居住環(huán)境較差。

3 城鎮(zhèn)低效存量建設(shè)用地再開發(fā)途徑

3.1 積極引導(dǎo)建設(shè)用地內(nèi)部挖潛

結(jié)合實際，試行探索創(chuàng)新倒逼企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的用地再開發(fā)模式。政府也可嘗試通過資金、技術(shù)等政策支持鼓勵有條件的企業(yè)內(nèi)部挖潛，如通過在原有低層廠房的基礎(chǔ)上加層，在可使用的空閑用地上改擴建等方式提高建筑密度和綜合容積率，工業(yè)園區(qū)可通過回購、代理招商的方式等來清理供而未用的閑置土地，促進土地利用強度的提升。

3.2 納入多主體參與低效用地再開發(fā)

建議突破政府統(tǒng)一征收國有用地再行出讓的常見模式，探索多種方式促進城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地再開發(fā)利用。對于原有土地權(quán)利人，允許其將擁有的集體用地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、出租或入股等方式自行選擇開發(fā)或合作開發(fā)。作為土地權(quán)利人的政府部門，可通過適當(dāng)提高補償?shù)裙膭钍褂脵?quán)人退出以加快收回或征收的盤活過程。鼓勵工業(yè)用地出讓方式實行“招拍掛”，使得企業(yè)由于獲取土地使用權(quán)的高成本，主動加大單位面積的投資額，提高綜合容積率和建筑密度等集約利用土地的方式控制成本。針對基礎(chǔ)設(shè)施老化，居住環(huán)境和生態(tài)環(huán)境較差的老城區(qū)，籌集社會資金和企業(yè)資金進行整治與再開發(fā)。

3.3 創(chuàng)新倒逼機制，解決歷史遺留問題

根據(jù)用地實際情況，創(chuàng)新倒逼機制，對于產(chǎn)能劣勢、污染嚴(yán)重、屬于發(fā)展不可持續(xù)型的工業(yè)企業(yè)逐步淘汰；對屬于低能耗、低污染、經(jīng)濟效益下滑的企業(yè)，給予政府引導(dǎo)和支持以促進其自身整合發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新，對容積率較高的新建產(chǎn)業(yè)項目，給予獎勵政策如地價優(yōu)惠，實現(xiàn)“退二優(yōu)二”、“退二進三”的政策創(chuàng)新。對于遺留問題突出的安置房、房改房和商品房等，比如缺失國土手續(xù)及相關(guān)規(guī)劃、違規(guī)越過小區(qū)用地紅線、開發(fā)商惡意拖欠以致業(yè)主無法正常辦理合法用證等現(xiàn)象，政府部門應(yīng)明確責(zé)任單位和工作路徑，主動督促小區(qū)開發(fā)公司或企業(yè)辦理相關(guān)手續(xù)，并簡化涉及土地登記發(fā)證遺留問題的處理程序。

此外，在完善現(xiàn)有市場管理規(guī)定和交易規(guī)則的基礎(chǔ)上，建立土地流轉(zhuǎn)三方交易平臺，建立合理的針對于農(nóng)村土地征收后的收益分配機制，以妥善處理和均衡政府和集體各方的利益。同時對于需報省、市政府審批的建設(shè)用地事項，進一步簡化運轉(zhuǎn)程序，提高辦事效率，降低交易成本。

3.4 搭建建設(shè)用地批前批后監(jiān)管平臺

建議根據(jù)各地實際情況，加強城鎮(zhèn)建設(shè)用地批前批后監(jiān)管平臺建設(shè)。盡快建立節(jié)約集約考核評價體系，當(dāng)前繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，嚴(yán)格遵守建設(shè)項目用地控制標(biāo)準(zhǔn)，對容積率、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地占比以及綠化率控制性指標(biāo)等進行嚴(yán)格審查，超過控制標(biāo)準(zhǔn)或者不符合用地政策的建設(shè)項目，不得批準(zhǔn)用地。對于入駐當(dāng)?shù)氐捻椖繃?yán)格把關(guān)，建立健全低效建設(shè)用地定期清查制度，包括確立清查范圍、對象及標(biāo)準(zhǔn)并制定懲罰制度孫利，對閑置產(chǎn)業(yè)用地中符合規(guī)劃并經(jīng)批準(zhǔn)限期開發(fā)的，可通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)用房等方式加以利用，提高閑置用地處置的水平。

4 結(jié)語

隨著近年來我國城鎮(zhèn)化的快速推進，對土地的大量需求使得單純依賴土地增量進行城市發(fā)展擴張的模式難以為繼，城鎮(zhèn)低效存量建設(shè)用地的再利用成為解決當(dāng)前土地資源利用管理困局的有效舉措。各地應(yīng)立足全局，因地制宜，統(tǒng)籌存量土地資源，通過存量換增量的土地利用模式，實現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用。

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