地方的變革

阿計

喚醒基層民主的活力

梳理最近五年的人大發(fā)展道路，極為重要的一大突破是：全面強化縣鄉(xiāng)人大建沒，喚醒基層民主的活力。

在我國五級人大中，處于基層末梢的縣鄉(xiāng)兩級人大，不僅奠定了地方國家政權(quán)的基石，也是聯(lián)結(jié)公共權(quán)力和普羅大眾的橋梁。經(jīng)由直接選舉產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)人大代表，更是占據(jù)代表總量的95%之多，象征著直接民主“看得見、摸得著”的權(quán)利特質(zhì)。正所謂“郡縣治則天下治”，縣鄉(xiāng)人大在整個國家權(quán)力構(gòu)架中擁有極其特殊的重要地位，其行權(quán)履職對于民主政治和現(xiàn)代治理至為關(guān)鍵。

然而，多年來，縣鄉(xiāng)人大的現(xiàn)實運行生態(tài)，始終是踐行人大制度的“短板”。在不少縣鄉(xiāng)，人大會議草草過場乃至權(quán)力空轉(zhuǎn)，人大機構(gòu)設(shè)置不全乃至“一人一個委員會”，人大成員淪為“配角”乃至職權(quán)“撂荒”，人大代表能力欠佳乃至“履職難” “活動難”等情形，并不罕見。

正是在此背景下，重塑基層人大面貌的構(gòu)想進入了政治改革議程。201 5年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了<中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建沒的若干意見》。僅僅兩個多月后，全國人大常委會就同時修改了被稱為“人大三法”的地方組織法、選舉法和代表法。增加縣級人大常委會組成人員名額，規(guī)定縣級人大可以沒立專門委員會，明確市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人大常委會可以在街道沒立工作機構(gòu)，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間工作職責(zé)，完善代表資格審查工作機制，健全代表工作相關(guān)制度……一系列以強化組織建沒、把好選舉關(guān)口、改善代表工作為重心的修法改進，無不指向基層人大“地位虛置、行權(quán)孱弱”的現(xiàn)實積弊，為基層人大“強筋壯骨”、做實權(quán)力奠定了法律基石，堪稱人大制度發(fā)展史上的重要里程碑。

此后，保障、倒逼改革的修法效應(yīng)很快呈現(xiàn)。依據(jù)修改后的“人大三法”，各地迅速修改或新增了相關(guān)地方性法規(guī)、實施細則等等。2016年下半年新一輪縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉啟動后，普遍收獲了代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化、素質(zhì)提高的成果?？h級人大常委會主任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席不再由同級黨委書記兼任，開始全面轉(zhuǎn)向?qū)Ｂ毰鋫?。?017年年底，全國人大常委會辦公廳已首次完成了對全國2850名縣級人大常委會負責(zé)人的集中培訓(xùn)全覆蓋。與此同時，縣級人大常委會普遍沒立了法制、財經(jīng)等專門委員會，一大批專業(yè)人才進入了專職序列。街道人大工委紛紛沒立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大配置日趨齊全。有機構(gòu)、有人員、有場所、有經(jīng)費的嶄新氣象，改寫了縣鄉(xiāng)人大的現(xiàn)實境況。

由此，基層人大的行權(quán)活力得以全面迸發(fā)?？h鄉(xiāng)人大會議定期化成為行權(quán)常態(tài)，重慶等地探索的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議“季會制”，更是邁出突破步伐。人大重大事項決定權(quán)日益擲地有聲，浙江55%的區(qū)縣、45%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對民生實事項目實行代表票決制，即為鮮明一例；而堪稱基層人大職權(quán)核心的監(jiān)督權(quán)行使，更是風(fēng)生水起。浙江溫嶺試水的代表參與式預(yù)算，廣東、湖北等地推進的預(yù)算執(zhí)行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，四川等地構(gòu)建的政府審計監(jiān)督與人大審查監(jiān)督銜接機制等等，無不彰顯了監(jiān)督政府的重點方向。

尤其是，一些剛性監(jiān)督手段的激活，成為縣級人大行權(quán)突破的重要象征。其中典型當(dāng)數(shù)浙江云和縣，2014年首次對財政存量資金試水特定問題調(diào)查。2015年，云和縣再次對國有固定資產(chǎn)啟動特定問題調(diào)查。這一最具威力的監(jiān)督手段的持續(xù)發(fā)力，不僅使云和縣成為基層人大勇敢踐行監(jiān)督權(quán)的樣板，也引發(fā)了最高國家權(quán)力機關(guān)的關(guān)注，全國人大為此專門派出調(diào)研組考察“云和經(jīng)驗”。所有這些積極信號，都為未來人大監(jiān)督手段和力度的突進，埋下了令人充滿期待的伏筆。

擴容地方立法權(quán)

2015年3月15日，隨著十二屆全國人大第三次會議表決通過立法法修正案，有“小憲法”之稱的立法法完成了施行15年后首次修改。此次修法，除了一系列旨在提升立法質(zhì)量的制度改進外，最引人矚目的莫過于立法體制和立法權(quán)限的巨大突破，明確賦予所有沒區(qū)的市以地方立法權(quán)，經(jīng)省級人大常委會批準(zhǔn)后可以正式啟動，就城鄉(xiāng)建沒與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等事項制定地方性法規(guī)。

這意味著，以往省級和少數(shù)城市享有的一般地方立法權(quán)，一步到位地向地級市全面開放，其擴容規(guī)模和力度之大，堪稱史無前例。地方立法權(quán)的進一步縱深、下沉，對于適應(yīng)大國的地區(qū)差異、激活地方的自治活力、豐富城市的制度資源、彌補國家的立法短板等等，意義深遠。

這一突飛猛進的放權(quán)改革之舉，很快激蕩起地方立法的新浪潮。2015年5月21日，經(jīng)安徽省人大常委會批準(zhǔn)，該省第一批6個沒區(qū)的市在全國率先啟動了地方立法權(quán)。到2016年年底，全國273個新賦予地方立法權(quán)的沒區(qū)的市、自治州，已有268個經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后正式擁有地方立法權(quán)，占總數(shù)的98%之多。在實際行權(quán)層面，201 5年9月25日，經(jīng)海南省人大常委會批準(zhǔn)的《三亞市白鷺公園保護管理規(guī)定》，正式奏響了新賦權(quán)的地方立法的序曲。到2017年7月，全國已有256個新賦予地方立法權(quán)的沒區(qū)的市、自治州付諸實施，共出臺437件地方性法規(guī)。在山東、湖北、廣東等地，省人大常委會在一次會議上批量批準(zhǔn)的法規(guī)甚至超過十件，其進展勢頭極為迅猛。

尤其是，地方立法權(quán)的擴容，也打開了激活地方立法創(chuàng)新價值的嶄新窗口。以立法法所劃定的“歷史文化保護”這一立法疆域為例，廣東的《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護條例》《河源市恐龍地質(zhì)遺跡保護條例》，江蘇的《鎮(zhèn)江香醋保護條例》《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護條例》，山西的《運城市關(guān)圣文化建筑群保護條例》等等，無不體現(xiàn)了“人無我有，人有我優(yōu)”的鮮明地方特色，奠定了提升地方治理水平的法制基石。

不過，對于諸多新晉立法權(quán)行列的城市而言，既迎來了寶貴的機遇，也面臨著現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。一方面，沒區(qū)的市人大以往大多未沒立法制工作機構(gòu)，更無地方立法經(jīng)驗，立法人才短缺成為制約行權(quán)的普遍瓶頸。另一方面，現(xiàn)實的立法實踐也暴露了不少問題，超越法定權(quán)限和范圍的越權(quán)立法，照抄照搬上位法或其他地方立法的重復(fù)立法，時有所見。一些沒區(qū)的市地方立法還熱衷于沒置行政強制、行政處罰等手段，甚至將已經(jīng)明確取消的行政審批項目寫入法規(guī)，其借法擴權(quán)的傾向令人擔(dān)憂。

事實上，地方立法權(quán)擴容后，為了確保其行駛于合理合法的軌道，已經(jīng)推出了諸多舉措。比如，全國人大常委會多次舉辦立法培訓(xùn)班，在兩年時間內(nèi)，對所有沒區(qū)的市、自治州新從事立法工作的兩千多名人員基本實行了全覆蓋。在控制立法質(zhì)量方面，除了各省級人大常委會嚴(yán)把法定批準(zhǔn)程序外，全國人大常委會法工委備案審查機構(gòu)亦將沒區(qū)的市地方立法列為審查重點，并將在2018年對其啟動專項審查。與此同時，在2017年年底已完成對150多件此類地方性法規(guī)審查的基礎(chǔ)上，正在梳理所發(fā)現(xiàn)的問題及原因，起草審查報告，以劃定立法“紅線”，為沒區(qū)的市地方立法提供導(dǎo)引。

從長遠看，擴容后的地方立法權(quán)如何行穩(wěn)致遠，依然任重道遠。但毫無疑問，隨著完善立法機構(gòu)、儲備立法人才、匹配立法能力、嚴(yán)控立法質(zhì)量等諸多改革措施的同步推進，其更加光明的前景已經(jīng)清晰可見。