立法的升級

阿計

修立并舉的立法路線圖

回望十二屆全國人大及其常委會的立法歷程，清晰可見的是一幅修立并舉、全面拓展的立法路線圖。據(jù)統(tǒng)計，五年來，國家立法機關(guān)共制定新法律25部，修改法律127件次，通過有關(guān)法律問題和重大問題的決定44件，作出法律解釋9件。開疆拓土的新法探角，高歌猛進的修法步伐，以及“立改廢釋”的集體發(fā)力，不斷填補立法空白、重塑法律面貌、走向法制縱深。由此開啟的，是一個法律全面升級的新時代。

其中典型當(dāng)數(shù)國家安全立法的快馬加鞭。自2014年11月反間諜法率先問世后，新版國家安全法、反恐怖主義法、境外非政府組織境內(nèi)活動管理法、網(wǎng)絡(luò)安全法、國家情報法、核安全法密集出臺。曾經(jīng)幾近空白的國家安全立法，幾乎是從“零起點”快速起步，短短三年多時間，就實現(xiàn)了體系成型、基本完備的歷史性飛躍，奠定了安邦定國的一大重要法制基石。

國家安全立法的軌跡也標(biāo)示著，針對立法空白領(lǐng)域的立法行動，并非零打碎敲的個別突破，而是總攬全局的系統(tǒng)構(gòu)建、一氣呵成的整體突破。異軍突起的文化立法，正是體現(xiàn)這一立法思維的又一樣本。多年來，我國文化領(lǐng)域立法始終積弱不振，遍布眾多法律盲區(qū)。2016年11月，隨著電影產(chǎn)業(yè)促進法以“文化產(chǎn)業(yè)第一法”之勢搶先破冰，長期徘徊不前的文化立法迎來了全面提速的歷史性拐點。僅僅兩個月后，以捍衛(wèi)國民文化權(quán)利為使命的公共文化服務(wù)保障法就接踵而至。2017年，引領(lǐng)文明新風(fēng)尚的公共圖書館，再奏立法凱歌。與此同時，文化產(chǎn)業(yè)促進法的制定、著作權(quán)法的修改等等，也在緊鑼密鼓的推進中。只爭朝夕的文化立法浪潮，正在快速填補法律體系的一大立法短板，開拓通向文化強國的法治之路。

事實上，這種“一條龍”式的立法建沒策略，亦體現(xiàn)于修法行動。環(huán)保領(lǐng)域立法的全面重塑，即為其中明證。相對于其他領(lǐng)域立法，我國環(huán)保立法起步甚早，規(guī)模頗大，然而日趨嚴(yán)峻的環(huán)境危機，也使其面臨滯后乏力的現(xiàn)實困境。在此背景下，以2014年4月環(huán)境保護法的全面修訂為起點，大氣污染防治法、野生動物保護法、海洋環(huán)境保護法、水污染防治法等重量級環(huán)保立法先后完成修法，烙下了最近五年環(huán)保立法最鮮明的足跡。與此同時，土壤污染防治法草案也已進入審議程序。由此，一系列影響環(huán)境的核心因素，已全部進入修法或立法視野。尤其是，經(jīng)由一系列的修法行動，眾多環(huán)保立法實現(xiàn)了脫胎換骨式的更新?lián)Q代。諸如環(huán)境保護法修改后，條文從原來的47條猛增至70條；大氣污染防治法修訂后，條文由66條飆升至129條，僅有1條未作任何修改。兩者的修法幅度已幾近制定新法。而諸多制度創(chuàng)新和責(zé)任機制的引入，更是使其榮膺了“史上最嚴(yán)”的美譽。由此折射的，正是系統(tǒng)性、全方位鑄造最嚴(yán)環(huán)保法制鏈條的立法雄心。

五年來，伴隨著修立并舉的立法畫筆多維并進，一幅升級版的全新法制圖景已躍然而出。諸如在市場法則領(lǐng)域，商標(biāo)法、廣告法、種子法、科技成果轉(zhuǎn)化法、中小企業(yè)促進法、反不正當(dāng)競爭法等修法告成以及旅游法、資產(chǎn)評估法等新法迭出，無不傳遞著重塑市場秩序、激發(fā)經(jīng)濟活力的立法追求。而在為民生和權(quán)利立法的方向，從安全生產(chǎn)法、特種沒備安全法一修一立所編織的生命護翼，到新生的反家庭暴力法對弱勢群體的深切關(guān)懷；從行政訴訟法修法后“民告官”權(quán)利的全面升級，到消費者權(quán)益保護法修法后所提供的嶄新維權(quán)武器；再到食品安全法修法后以“史上最嚴(yán)”之勢傾力于“舌尖上的安全”，更是創(chuàng)造了守護民生、捍衛(wèi)民權(quán)的立法佳話。

五年間最為激蕩人心的立法成果，莫過于2017年3月誕生的民法總則。作為民法典編纂的開篇之作，民法總則不僅是一份總結(jié)改革成果、表達時代精神的“民事權(quán)利宣言書”，更以統(tǒng)領(lǐng)全局的高度，開啟了“權(quán)利法典”全速前行、不可逆轉(zhuǎn)的新征途。伴隨著有“社會生活圣經(jīng)”之稱的民法典踏入2020年完工的倒計時，一個嶄新的“民法社會”、權(quán)利時代已漸行漸近，并終將樹立權(quán)利立法全面升級的核心標(biāo)桿，塑造國家法制走向成熟的關(guān)鍵象征。

立法的破局與審慎

最近五年國家立法帶給社會的普遍觀感，當(dāng)可用“數(shù)量多，分量重，節(jié)奏快”來形容。但有立法機關(guān)人士坦言，2010年正式形成現(xiàn)代法律體系的目標(biāo)如期完成后，立法方向曾一度面臨何去何從、“無米下鍋”的困惑。隨著十八屆三中全會、四中全會確立全面深化改革、全面推進依法治國的雙重時代使命，催生了改革決策與立法決策攜手共進的新思維，吹響了“加快形成完備的社會主義法律體系”的集結(jié)號，也為未來立法劃定了以“完善”為目標(biāo)的新起跑線。

其中的標(biāo)志性事件是，2015年8月，十二屆全國人大常委會公布了調(diào)整后的立法規(guī)劃，一、二類立法項目從原有的68件增至102件，實際增加了34件立法項目。編纂民法典、落實“稅收法定”原則的七大稅法等重要立法項目紛紛被列入一類立法項目。如此大幅度的調(diào)整史無前例，由此也重構(gòu)了未來幾年的立法路線圖。事關(guān)國計民生的重點領(lǐng)域紛紛激活集中發(fā)力、深度突進的立法進程，最終塑造了“數(shù)量多，分量重，節(jié)奏陜”的立法新貌。

以立法規(guī)劃調(diào)整后的環(huán)保與生態(tài)立法項目為例，其比重已超過18%，創(chuàng)下了人大立法規(guī)劃史上的最高紀(jì)錄。由此撬動的環(huán)資立法升級轉(zhuǎn)型進程，更是回應(yīng)著治理環(huán)境危機的緊迫需求，踐行著建沒生態(tài)文明的國家戰(zhàn)略。

與之相似的是，躋身調(diào)整后立法規(guī)劃的文化立法項目達8件之多，其數(shù)量之多前所未有，足見加速填補文化立法短板的深意。尤其是，難產(chǎn)整整12年的電影產(chǎn)業(yè)促進法，盡管位居立法規(guī)劃二類立法項目，依然順應(yīng)社會呼喚，以逆襲之勢率先出臺。而公共文化服務(wù)保障法由三類立法項目升格為一類立法項目后，更是僅僅歷時兩年多，就完成了從起草到誕生的歷程，創(chuàng)造了文化立法史上的最快節(jié)奏。

法律解釋的崛起，是見汪立法軌跡的又一個窗口。2014年4月，全國人大常委會對刑法、刑事訴訟法的7個法律適用問題聯(lián)袂作出解釋，掀起了有史以來規(guī)模最大的法律解釋高潮。11月，就“姓氏選取”所作的法律解釋，又首次抵達了民事法律領(lǐng)域。持續(xù)激活、發(fā)力的法律解釋，徹底改寫了長期積弱遲滯的歷史，標(biāo)示著完善法制的重要路徑。

最近五年，諸多立法項目或穿越修法阻力，或破解創(chuàng)制難題，無不生動詮釋著闖關(guān)奪隘的立法走勢。懷胎10年的慈善法，一朝呱呱落地；頒行20年的消費者權(quán)益保護法、廣告法，首度大修告捷；孕育20多年的反家庭暴力法，終于破土而出；長跑24年的行政訴訟法、反不正當(dāng)競爭法，打破修法僵局；因25年未修而飽經(jīng)存廢之爭的環(huán)境保護法，重獲生機活力；立法動議32年之久卻一度夭折的中醫(yī)藥法，終獲立法果實；而濃縮著民法典60多年立法夢想和坎坷的民法總則，更是寫下了立法突破重彩濃墨的篇章。

然而，立法的屢屢突破和提速，并不意味著不顧質(zhì)量的盲目冒進，也不意味著法定程序的偷工減料，更不意味著繞開爭議的草率妥協(xié)。2015年發(fā)生的兩起“意外事件”，就頗能說明問題。這年4月，全國人大常委會對一批涉及簡政放權(quán)的相關(guān)法律進行“打包”修改，國務(wù)院最初提交的修法議案，曾提出取消特種設(shè)備安全法中有關(guān)特種沒備檢驗人員資質(zhì)的條款，但在審議過程中，卻引發(fā)了“不利保護公民安全”的強烈擔(dān)憂和質(zhì)疑，該條款最終被撤除，原定修改的26部法律也因此縮減為25部。8個月后，全國人大常委會對國務(wù)院提交的教育法律一攬子修改草案二審時，民辦教育促進法修法草案中有關(guān)民辦學(xué)校分類管理的規(guī)定，再次激起反對聲浪。最終，原定的一攬子修法方案“三法變兩法”，僅有教育法、高等教育法率先完成修法，民辦教育促進法修法草案則被擱置表決。直到2016年11月，國務(wù)院重新提交了更加完善的修法草案，民辦教育促進法方才通過了修法關(guān)口。

諸如此類打破常規(guī)的立法波折，體現(xiàn)的正是審慎立法的理性原則，折射的正是堅守程序正義、凝聚立法共識、把好質(zhì)量關(guān)口的法治精神。由此收獲的，則是對國家和人民高度負(fù)責(zé)的良法成果。

人大執(zhí)掌的立法舵盤

2015年3月，隨著立法法完成大修，一個嶄新的立法時代隨之開啟。在諸多立法制度改進中，極為鮮明的一條主線是強化人大的立法主導(dǎo)權(quán)。而這一改革方向，也隨之體現(xiàn)于近年來的立法實踐中。人大對立法舵盤的全面掌控，成為見證人大行權(quán)意識的重要標(biāo)志。

其中一個觀察視角是，全國人民代表大會立法權(quán)的全面復(fù)蘇?；厮輾v史，全國人大立法數(shù)量在經(jīng)歷了改革開放、恢復(fù)法制初期的輝煌后，不斷呈急劇萎縮之勢，立法權(quán)已基本上由全國人大常委會集中行使。常委會立法數(shù)量快速增長，而全國人代會連續(xù)幾年不安排立法議程，幾成常態(tài)。這固然有利于滿足立法效率的現(xiàn)實需求，但也必然導(dǎo)致全國人大立法權(quán)的削弱乃至虛置，引發(fā)稀釋立法民意基礎(chǔ)、越權(quán)立法等問題。不過，從十二屆全國人大后半程起，這一狀況已發(fā)生根本轉(zhuǎn)折。全國人代會繼2015年修改立法法后，又于2016年、2017年分別審議通過了慈善法、民法總則。而2018年換屆的新一屆全國人大，也納入了憲法修改和國家監(jiān)察法立法議程。全國人代會連續(xù)四年行使立法權(quán)，其立法職能由沉寂漸趨活躍，立法比重由衰減轉(zhuǎn)向增長，標(biāo)志著事關(guān)發(fā)展全局、公民權(quán)利的基本法律、重要法律，已經(jīng)兌現(xiàn)了由全國人大行使立法權(quán)的法治原則。這一改革趨勢，對于提升立法質(zhì)量、激活代表權(quán)利、彰顯“主權(quán)在民”，意義深遠。

人大自行或領(lǐng)銜起草的法律項目日益增多，是彰顯人大立法主導(dǎo)權(quán)的又一個重要切片。據(jù)統(tǒng)計，十二屆全國人大運行五年間，由專門委員會和常委會工作機構(gòu)組織起草或提請審議的法律案達67件，其數(shù)量遠超以往。2016年出臺的《關(guān)于建立健全全國人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)組織起草重要法律草案制度的實施意見》，更是為立法起草的轉(zhuǎn)型提供了行動指南。尤其是，不僅是立法法、民法總則、慈善法、行政訴訟法、環(huán)境保護法、公共文化服務(wù)保障法等重量級、基礎(chǔ)性的立法項目，已全部實現(xiàn)人大掌控起草權(quán)。諸如種子法、中小企業(yè)促進法、電子商務(wù)法、深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法、野生動物保護法、土壤污染防治法等以往按慣例多由部門起草的專業(yè)性、行業(yè)性立法項目，也紛紛納入了人大領(lǐng)銜起草的序列。這標(biāo)志著，以確保立法起點公平、防止部門借法“挾私”為目標(biāo)的立法起草改革，正在向更廣、更深的方向邁進。

回望最近五年，人大主導(dǎo)立法最引人矚目的標(biāo)志性事件，莫過于全面上收稅收立法權(quán)。在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，我國18個稅種中，僅有3種由人大立法確定，其余均由國務(wù)院以暫行條例等方式推行，由此形成的多數(shù)稅種“于法無據(jù)”的格局以及行政權(quán)力膨脹、合法權(quán)益受損等弊端，備受詬病。隨著十八屆三中全會和立法法修改后對稅收法定原則作出明確要求，全國人大常委會迅速確定了2020年之前全面落實的時間表和路線圖，由此開啟了以“權(quán)力回歸”為標(biāo)志的稅收立法進程。2016年12月出臺的環(huán)境保護稅法，以“費改稅”的改革之勢，成為踐行稅收法定原則的先行者。一年后聯(lián)袂誕生的煙葉稅法和船舶噸稅法，將兩個稅種由暫行條例上升為法律，率先打破行政主導(dǎo)稅制的舊格局。隨著多部稅法進入立法快車道，稅收法定全面落地進入倒計時，稅收法制終將完成革命性的升級改造，并在人大立法和行權(quán)史上留下永恒的記憶。

“開門立法”的演進

梳理最近五年以“完善法律體系”為使命的國家立法進程，除了立法數(shù)量的增長、立法領(lǐng)域的突破，另一個關(guān)鍵維度是立法質(zhì)量的提升。讓法律“接地氣、立得住、行得通、真管用”，既是“完善”的題中應(yīng)有之義，也是人大行使立法權(quán)的明確方向。而確保立法行駛于民主、科學(xué)的軌道上，正是實現(xiàn)這一目標(biāo)的最強勁推手。

其中的一大創(chuàng)新是構(gòu)建立法前評估制度。2014年4月出臺的旅游法，是十二屆全國人大常委會任期內(nèi)制定的第一部法律。就在法律草案付諸表決前一周，立法機構(gòu)從旅游管理部門、旅行社、旅游法律學(xué)者和普通游客中挑選、邀請10名代表，召開了首次法律案通過前評估會，就法律條文的可行性、法律出臺時機以及實施后的社會影響等進行評估，為立法決策提供最終參考。此后，又有多部法律案出臺前經(jīng)歷了立法前評估的檢測。這一創(chuàng)新機制最終載入了修改后的立法法，為確保立法質(zhì)量、防止立法偏差增設(shè)了一道新的關(guān)口。

推進民主、科學(xué)立法的又一個創(chuàng)新之舉是，2015年7月，全國人大常委會沒立了4個基層立法聯(lián)系點，入選的湖北襄陽市人大常委會、江西景德鎮(zhèn)市人大常委會、甘肅定西臨洮縣人大常委會和上海長寧區(qū)虹橋街道，開始承擔(dān)“立法直通車”的角色。短短兩年半時間，共有25部法律草案及2016年、2017年的年度立法計劃向立法聯(lián)系點定向征集意見，共收集到1205條意見，一條直接聽取基層立法意見的便捷管道就此成型。另一方面，立法聯(lián)系點也成為觀察法律實施狀況的重要基地，直接驗證一些重要法律制度的優(yōu)劣，進而為立法后評估、修法完善等提供鮮活的實證素材。

以提升立法能力為目標(biāo)的機制建沒，也在最近五年取得重大突破。全國人大常委會法工委和全國人大財經(jīng)委員會已率先建立了立法專家顧問制度，一大批遍布各領(lǐng)域的知名專家學(xué)者、實務(wù)部門精英以及人大系統(tǒng)退休立法人才，紛紛進入招賢納才的名錄，為立法提供專業(yè)資源和智力支持，成為踐行立法科學(xué)化、民主化的重要力量。

全力拓展民主立法新空間、開辟科學(xué)立法新通道的同時，一些傳統(tǒng)的民主立法機制亦未固步自封，其中典型當(dāng)數(shù)法律草案公開征求意見機制的不斷演進。十二屆全國人大常委會履新后，在此前十一屆全國人大常委會已實現(xiàn)法律草案全公開的基礎(chǔ)上，進一步改變了以往只向社會公布一次法律草案的慣例，除公布法律草案初審稿外，開始推行公布草案二審稿再征民意。其后，又進一步演進至法律草案各審次文本公開的常態(tài)化，與之配套的公眾意見采納情況反饋機制亦得以健全。2015年12月全國人大常委會委員長會議通過的《向社會公布法律草案征求意見工作規(guī)范》，更是以制度形式確立了一系列改革“新政”。

從個案公開到常態(tài)公開，從單次公開到全程公開，從“內(nèi)部消化”到回應(yīng)社會，法律草案公開征求意見機制的持續(xù)升級，使法律草案的每一次變遷，都進入了公共視野，接受民眾評判，由此也催生了更為蓬勃的“全民立法”效應(yīng)。反家庭暴力法草案公布后，收到的立法意見達42203條之多，諸如精神暴力納入家暴范疇、同居關(guān)系家暴參照執(zhí)行等重大立法調(diào)整，正是吸納民意的結(jié)果。民法總則草案一審至三審期間，先后三次公開征求意見，共收到70227條立法建議，沸騰的公共參與熱情，助推諸多立法爭議最終找到了最優(yōu)解決方案。

也正因為“開門立法”的大門日益敞開，民意更加廣泛、有力地介入立法，有損公益、民權(quán)的立法瑕疵，尤其是借法尋租、牟利的企圖，無不遭遇有力的阻擊，從根本上重塑了最近五年立法博弈的現(xiàn)實生態(tài)。

頗為典型的是環(huán)境保護法的修改，修法草案一審稿公布后，其因循守舊的修法基調(diào)激起社會強烈質(zhì)疑。在近兩年的時間里，修法草案歷經(jīng)四審，兩次公開征求社會意見，民意訴求井噴的同時，環(huán)境學(xué)界和諸多環(huán)保組織亦掀起了呼吁高潮。公開透明、多方合力的立法博弈，促動法律草案向“越改越好”的方向不斷前行，由小修小改變身為大修大改， “按日計罰” “公共參與” “公益訴訟” “政策環(huán)評”雛型等制度創(chuàng)新紛紛載入其中，最終蛻變?yōu)樯铈诒娡摹笆飞献顕?yán)環(huán)保法”。

同樣令人難忘的是刑法修正案（九）的立法過程，因法律草案一審稿和二審稿均未涉及社會質(zhì)疑已久的“嫖宿幼女罪”，激起坊間強烈反彈。草案先后兩次公開公開征集立法意見，首次采集到51362條，第二次更是激增到110737條，“嫖宿幼女罪”成為民意集中炮轟的標(biāo)靶。在這場牽動人心的立法博弈中，從網(wǎng)民呼聲到公共輿論，從專家學(xué)者到公益機構(gòu)，再到立法審議殿堂，共同匯成了要求廢除“惡法”的洶涌聲浪，最終促使“嫖宿幼女罪”徹底出局，寫下了人權(quán)保護和法制進步史冊上的重彩一筆。

遙望未來，更多的民主立法新機制也已浮出水面。2018年1月，全國人大常委會發(fā)布的兩個工作規(guī)范發(fā)出明確信號，立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢，以及爭議較大的重要立法事項引入第三方評估，將成為立法機制新的改進方向。毫無疑問，一系列不斷更新或呼之欲出的變革措施，正在全方位、深層次地融入立法流程，并推動國家立法日益成為科學(xué)的產(chǎn)兒、民主的公器。