代表的力量

阿計

不斷走強的代表話語權(quán)

人大權(quán)力的行使，既是集體意志的決策過程，也是代表權(quán)利的實現(xiàn)過程。落實代表主體地位，兌現(xiàn)代表的語話權(quán)，既是民主政治的本質(zhì)要求，也是過去五年人大行權(quán)實踐孜孜以求的方向。

其中一個重要指標是代表議案、建議日益遞增的影響力。據(jù)統(tǒng)計，十二屆全國人大五年任期內(nèi)，代表共提出議案2366件、建議41353件。數(shù)量之多，足見履職熱情之高，而由此表達的民意訴求更是洶涌澎湃，匯聚成推動人大行權(quán)、改善公共決策的強勁推手。

以2013年全國人代會收到的468件代表議案為例，一年過后，其中23件議案涉及的6個立法項目已審議通過，83件議案涉及的6個立法項目已進入審議程序，160件議案涉及的69個立法項目已列入立法規(guī)劃或年度立法計劃。另有5件議案提出的4個監(jiān)督項目也已實施完成。代表議案不僅撬動了人大行權(quán)的進程，也為立法、監(jiān)督提供了思想資源。頗為典型的是，刑法修正案（九）草案的許多修法設(shè)計，就直接源自81件相關(guān)代表議案。

再以2014年全國人大代表提出的8576件建議為例，除了“件件有著落，事事有回音”的基本辦理流程外，還以歸類合并的方式，從14個代表團和611名代表提出的147件建議中整合出了19項重點督辦建議，最終推動相關(guān)部門出臺了100多項政策措施。據(jù)統(tǒng)計，五年間，共有860件代表建議經(jīng)提煉，轉(zhuǎn)化成91項重點督辦建議，一大批關(guān)乎公眾切身利益的熱點問題由此踏上解決之路。

在全國人大常委會經(jīng)常性行使職權(quán)的背景下，為代表創(chuàng)造更廣闊的參與空間，成為最近五年一個重要的改革方向，參與立法調(diào)研、立法評估、執(zhí)法檢查等活動的代表數(shù)量由此日益增多。典型的例證是，2013年十二屆全國人大常委會運行伊始，列席每次常委會會議的代表人數(shù)即由以前的40名左右大幅增加至66名，其目標正是為了讓基層代表五年任期內(nèi)都能列席一次。截至2017年3月的統(tǒng)計表明，四年間，已有代表1270多人次列席常委會會議、1200多人次參與執(zhí)法檢查等活動。

與此同時，諸多人大代表在權(quán)力殿堂直抒胸臆的立場表達，針鋒相對的意見博弈，不僅塑造了民主政治的嶄新生態(tài)，由此掀起的頭腦風暴，更是深刻影響了立法等重要議程的走向。

以最近五年制定或修改的三部基本大法為例，2015年全國人代會審議立法法修法草案期間，共有1011名代表提出修法意見，草案據(jù)此作出73處修改，其中實質(zhì)性修改就達27處；2016年全國人代會審議慈善法草案期間，代表提出近4000條立法意見，草案據(jù)此作出110處調(diào)整，其中實質(zhì)性調(diào)整就達38處；2017年全國人代會審議民法總則草案，共有700多位代表提出近2000條意見建議，草案據(jù)此作出150多處變動，其中實質(zhì)性變動就達55處。

更加令人難忘的是彰顯代表話語權(quán)的諸多個案，其中極富傳奇色彩的當數(shù)稅收立法權(quán)的回歸之路。十二屆全國人大開局之年的2013年3月，趙冬苓等代表就聯(lián)署提出議案，呼吁全國人大收回稅收立法權(quán)。這一動議猶如一石千層浪，引發(fā)社會力挺的熱潮，共同匯聚成推進制度變革的空前動力。兩年后，正式確立稅收法定原則的立法法修法草案進入最后的審議程序，但最初提交全國人代會的草案三審稿與此前的二審稿相比，卻刪除了稅率等稅收要素的表述。這一變化引發(fā)了巨大爭議，多位代表和一些專家學者為此奔走呼吁，提交緊急建議，經(jīng)過短短4天的緊張博弈，終于在法案表決前的最后時刻，促成“稅率”重新載入稅收法定條款。而這場牽動人心的立法波折，也因此成為捍衛(wèi)法治原則、見證代表力量的經(jīng)典記錄。

履職能力是怎樣煉成的

2013年年初，依據(jù)2010年修改的選舉法，各地人代會首次以“城鄉(xiāng)同比”的方式，選出了2987名十二屆全國人大代表。此次選舉的一大歷史性進步是，黨政部門的官員代表比例比上屆下降近7%，工人、農(nóng)民、農(nóng)民工等基層代表比例則明顯增加。

代表結(jié)構(gòu)的全面優(yōu)化，以及由此塑造的更為廣泛的代表性，對于反映基層民意訴求、彰顯人民當家做主、兌現(xiàn)民主政治權(quán)利，意義深遠。但代表普遍兼職化等因素，也使議政質(zhì)量面臨著現(xiàn)實考驗。多年來，人代會上固然活躍著眾多爭搶“話筒”、高質(zhì)建言的代表身影，但少數(shù)徒占席位的“啞巴代表”也無形中虛耗了議政資源，一些閉門造車、脫離民意的“湊數(shù)議案” “口水建議”乃至違背常識、偏離法治和道德原則的“雷語雷案”，更是引發(fā)社會圍觀和公眾吐槽。

而要破解困擾人大行權(quán)實踐的這一瓶頸問題，除了進一步完善代表的遴選和退出機制，極為關(guān)鍵的是強化對代表履職意識和能力的培育。事實上，早在2005年，依據(jù)中央決策，對全國人大代表的系統(tǒng)培訓已經(jīng)全面啟動，經(jīng)過十屆、十一屆全國人大的不斷演進，這一制度已經(jīng)定型。

十二屆全國人大成立后，基于代表結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實變化，代表培訓的重心進一步向基層代表傾斜。五年間，除了代表在正式“上崗”前普遍參加初任培訓外，全國人大常委會辦公廳先后舉辦了22期學習班，參加的全國人大代表達5520人次。來自基層的全國人大代表，不僅全部實現(xiàn)了“任期內(nèi)至少參加一次培訓”的預沒指標，許多初登議政舞臺的“新面孔”，還成了年年參加培訓的“老面孑L”。

從接受憲法、代表法、人大議事規(guī)則等制度熏陶的初任培訓，到培育“審議報告法案” “提交議案建議”等實操能力的履職培訓，再到五年間由部門高層、專家學者等各方精英講授，深入國計民生多個維度的50多場專題報告，無不以日積月累之功，潛移默化地洗禮著代表的責任意識，滋養(yǎng)著代表的履職能力，拓展著代表的議政視野。借助代表培訓制度這一推進器，諸多最初“不敢張口” “不會落筆”甚至“躲閃媒體”的代表，快速進入了履職跑道，迅速成長為珍惜權(quán)利、勇于表達、貢獻良策的履職能手。

其中一個典型個案是，來自北京一家保安公司的朱良玉，是唯一當選十二屆全國人大代表的現(xiàn)職保安員。到2016年11月，他已先后參加了三次代表培訓，履職能力則從最初的懵懂茫然，日益轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)精進。2013年全國人代會上，任職伊始的朱良玉只是提交了1件促進保安行業(yè)健康發(fā)展的建議；2014年，他提交的建議數(shù)量已增至8件；2015年，朱良玉提出了自己的第一件議案。到了2016年，他的視野更是不再局限于僅僅為農(nóng)民工表達訴求，提出了反對性別歧視、提高農(nóng)村教師待遇、糧食安全生產(chǎn)等14個建議，一躍成為北京代表團的“建議大戶”。

更能說明問題的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是，十二屆全國人大行至中程的2015年全國人代會，共收到521件代表議案，與前兩年相比，數(shù)量分別增加120件和53件。此外，領(lǐng)銜提出議案的代表達282名，比前兩年分別增加60名和20名。尤其是，代表通過專題調(diào)研、視察、座談、走訪等方式形成的議案達390件，已占議案總數(shù)的74. 86%；而在提出的法律案中，附有法律草案文本的達210件，已占法律案總數(shù)的41.26%。與此同時，此次全國人代會收到的8239件代表建議中，通過多種方式采集民意所形成的也達5290件之多，其關(guān)注焦點更是集中于改革大局和民生細節(jié)。這些深刻的變遷，記錄了議案建議質(zhì)量不斷提升的軌跡，更見證了代表履職能力日趨成熟的歷程。

“零容忍”之劍切除賄選毒瘤

提升代表履職素質(zhì)的同時，摘去不合格代表乃至害群之馬的“政治光環(huán)”，展示了各級人大自我建沒的另一個重要維度。最近五年，從履職不力的代表被勸退去職，到丑聞纏身的代表被清除出列，再到遼寧省委原書記王珉轉(zhuǎn)任全國人大要職后被揭腐敗老虎等典型個案，無不表達了蕩污滌垢的決心。而對兩起賄選大案的嚴厲追責，更是震動全國、警示社會。

首先浮出水面的是湖南衡陽賄選案。2012年年底至2013年年初，衡陽市第十四屆人大第一次會議差額選舉省人大代表時，發(fā)生大面積賄選事件，出席會議的500多名市人大代表幾乎全體淪陷，涉案金額高達1.1億佘元。案發(fā)后，一系列追責行動隨之啟動。2013年年底，湖南省人大常委會發(fā)布公告，依法確認以賄賂手段當選的56名省人大代表當選無效，5名未送錢拉票但工作嚴重失職的省人大代表亦被終止代表資格。同時，衡陽市有關(guān)縣（市、區(qū)）人大常委會分別作出決定，接受512名收受錢物及3名未收受錢物但工作嚴重失職的衡陽市人大代表辭職。此后，包括18名廳級干部在內(nèi)的466名涉案人員被予以黨紀政紀處分，包括湖南省政協(xié)原副主席童名謙在內(nèi)的69人則被追究刑責。

湖南衡陽賄選案佘波未了之際，更令人震驚的遼寧拉票賄選案亦曝光于天下。該案包括遼寧省委常委換屆選舉、全國人大代表換屆選舉、省人大常委會副主任選舉過程中的一系列賄選窩案。其中，2013年遼寧省人代會換屆選舉全國人大代表時，45名當選的全國人大代表拉票賄選，占遼寧代表總數(shù)44.1%，而收受賄賂卷入其中的省人大代表更是多達523名。遼寧政治生態(tài)因此嚴重崩坍，官場地震不斷引爆。在隨后的追責風暴中，多名涉案高官落馬，賄選人員被追究刑責。

遼寧賄選案是新中國成立后查處的第一起發(fā)生在省級層面、嚴重破壞人大選舉制度的重大案件。其涉案人員之眾多、賄選情節(jié)之惡劣，史無前例。尤其嚴重的是，2016年9月，隨著452名涉案的遼寧省人大代表辭去代表職務(wù)，省人大實有代表僅剩147人。省人大常委會也因過半數(shù)組成人員終止代表資格后，其常委會職務(wù)也相應(yīng)終止，已無法正常開會履職。由于選舉機構(gòu)通常是換屆時沒置的臨時眭機構(gòu)，而選舉法亦未對大規(guī)模補選作出制度安排，面臨“停擺”危機的遼寧省人大如何善后，成了前所未有的憲法性難題。

為了應(yīng)對這一緊急情況，2016年9月13日，全國人大常委會打破常規(guī)的開會周期，召集臨時會議，依據(jù)憲法精神和有關(guān)法律原則，對遼寧賄選案的后續(xù)問題作出妥善處理。除依法確定遼寧省45名拉票賄選的全國人大代表當選無效外，還通過決定，成立遼寧省第十二屆人大第七次會議籌備組，由其代行省人大常委會部分職權(quán)。其后，遼寧省人大迅速踏上正?；謴椭墸珖舜蟪Ｎ瘯?yīng)對危機的創(chuàng)制性安排，更是在人大行權(quán)史上留下了獨特的篇章。

接踵曝光的湖南衡陽賄選案、遼寧賄選案，是對人大制度的嚴重挑釁，更暴露了傷害民主政治的巨大危險。在以“零容忍”之勢切除賄選毒瘤的同時，如何吸取深刻教訓、塑造風清氣正的選舉生態(tài)，也引發(fā)了全社會的反思。2016年，隨著各級人大陸續(xù)迎來新一輪換屆選舉，兩起賄選大案成了反腐警示的高壓線，一系列完善代表資格審查機制、強化選舉全過程監(jiān)督的改革措施紛紛落地。由此，大批具備社會責任擔當和合格履職能力的候選人，進入了代表行列。而選民和輿論亦將此輪選舉贊譽為“規(guī)矩最嚴、風氣最正”。

而這樣的變遷，也正是過去五年人大風雨前行路上的一個縮影。對于已經(jīng)完成歷史使命的十二屆全國人大及其常委會而言，其所創(chuàng)造的行權(quán)佳話，終將駐留于人們致敬的目光中。而清點歲月所留下的印記和啟示，更會開啟遙望未來的窗口，令人對未來的人大行權(quán)傳奇充滿期待。