監(jiān)督的突破

阿計

審議報告的視野

對“一府兩院”工作實行監(jiān)督，是憲法賦予人大的神圣職責(zé)，也是人大權(quán)力的一大重鎮(zhèn)。在人大監(jiān)督權(quán)的行權(quán)譜系中，聽取審議“一府兩院”工作報告是使用頻率最高的基本手段。這一監(jiān)督機制不僅體現(xiàn)于一年一度全國人代會聽取審議國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作報告，更常態(tài)化地運行于全國人大常委會的行權(quán)實踐中。據(jù)統(tǒng)計，十二屆全國人大常委會五年任期內(nèi)，共聽取審議“一府兩院”81個工作報告。除法定的計劃、預(yù)決算、審計等常規(guī)報告外，更為密集進入監(jiān)督議程的是各類專項工作報告，其議題無不緊扣改革、法治的時代脈搏，聚焦民生、環(huán)保等社會熱點，標(biāo)示著人大監(jiān)督不斷拓寬、日益縱深的軌跡。

其中極為引人注目的是，自2003年以來，全國人大常委會每年聽取審議“兩高”專項工作報告，已持續(xù)了十五年。而在最近五年，其監(jiān)督議題更是集中呼應(yīng)時代潮流和社會關(guān)切。2013年10月，最高檢所作的反貪污賄賂工作報告，成為十二屆全國人大常委會開局之年首次聽取審議“兩高”專項工作報告的一場“重頭戲”，這也是最高檢事隔24年后，再度以反腐專項報告的形式接受全國人大常委會的評判，民意機關(guān)力促反腐大業(yè)的鮮明態(tài)度，引發(fā)社會強烈反響。五年間，全國人大常委會每年聽取審議的“兩高”專項工作報告，還先后涉及陪審制度、規(guī)范司法行為、行政審判、刑罰執(zhí)行監(jiān)督、司法公開、偵查監(jiān)督、知識產(chǎn)權(quán)法院等重大議題，不斷覆蓋至事關(guān)司法公正、司法改革的核心環(huán)節(jié)。此外，在以授權(quán)方式啟動刑事案件速裁程序、刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬、人民陪審員制度、檢察機關(guān)提起公益訴訟等試點司改的同時，全國人大常委會還聽取審議了“兩高”相關(guān)試點改革的中期報告， “既授權(quán)，又監(jiān)督”成為推進、引領(lǐng)司改的標(biāo)準(zhǔn)流程。2017年11月，十二屆全國人大常委會任期內(nèi)最后一次聽取“兩高”專項工作報告，更是以“全面深化司法改革”為議題，恰如對近年來司改大潮的一次總結(jié)眭檢閱。由此也標(biāo)志著，人大對“兩高”年年有重點、歲歲不停頓的監(jiān)督，上升到了一個新的高度。

尤其是，人大聽取“兩高”專項工作報告，并非泛泛而議的監(jiān)督形式，而是立竿見影的監(jiān)督效應(yīng)。頗為典型的是，2014年10月，全國人大常委會聽取最高法有關(guān)規(guī)范司法行為的工作報告后，依據(jù)人大審議意見，最高法隨即啟動了取消高級法院考核排名、改革審判委員會制度、推進量刑規(guī)范化等整改行動，司法公信力建沒就此邁出巨大步伐。2015年11月，全國人大常委會聽取最高檢有關(guān)刑罰執(zhí)行監(jiān)督的工作報告后，同樣是在人大督促下，檢察機關(guān)掀起了嚴(yán)格適用減刑、假釋、保外就醫(yī)程序的專項檢察行動，社會反應(yīng)強烈的“以錢抵刑” “人情交易”被紛紛打回原形。

最近五年，聽取審議報告這一監(jiān)督機制最具突破性的標(biāo)志，莫過于年度環(huán)保報告被確立為一項定期報告事項，邁入了預(yù)決算、審計等常規(guī)性報告的序列。2016年4月，依據(jù)修訂后的環(huán)境保護法所增沒的一條特別規(guī)定，全國人大常委會首次聽取審議了國務(wù)院關(guān)于2015年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標(biāo)完成情況的報告，并就一系列突出環(huán)境問題提出了諸多監(jiān)督意見。第二年4月，國務(wù)院提交的環(huán)?！澳甓却鹁怼痹俅谓邮芰巳舜髾z閱。與此同時，在全國人大常委會的表率和督促下，一些初期未能及時啟動這一新制的地方也紛紛“補課”?？梢云诖S著政府年度環(huán)保報告全面進入人大特別關(guān)注的視線，轉(zhuǎn)化為常態(tài)化、制度化的監(jiān)督壓力，由此產(chǎn)生的保障國民環(huán)境權(quán)益、倒逼政府環(huán)保責(zé)任的強大效應(yīng)，終將成為人大行權(quán)監(jiān)督的一大標(biāo)桿。

執(zhí)法檢查的創(chuàng)新

以督促立法實施、評估立法得失、推動立法改進為使命的執(zhí)法檢查，既是人大監(jiān)督的法定形式，也是觀察人大行權(quán)的重要窗口。統(tǒng)計顯示，十二屆全國人大常委會五年任期內(nèi)，共開展了26次執(zhí)法檢查，涉及26部法律和1件決定。而與執(zhí)法檢查數(shù)量相比，更加引人注目的是在監(jiān)督選題、頻率、力度、手段等各個維度的突破和創(chuàng)新。

綜觀最近五年執(zhí)法檢查的重心，當(dāng)可用“民有所呼，我有所應(yīng)”來形容，其選題集中鎖定于社會最為關(guān)切的民生、環(huán)保等議題。以2016年為例，食品安全法、安全生產(chǎn)法、道路交通安全法接連進入執(zhí)法檢查之列，監(jiān)督視野覆蓋與公民日常生活密切相關(guān)的“舌尖”、工作、出行三大安全，足見對民生權(quán)益的深切關(guān)懷。更為典型的是執(zhí)法檢查在環(huán)保領(lǐng)域的持續(xù)發(fā)力，五年間，全國人大常委會先后啟動了可再生能源法、大氣污染防治法、水污染防治法、環(huán)境保護法、水法、固體廢物污染環(huán)境防治法的執(zhí)法檢查，每年均有重要環(huán)保法律入選已成執(zhí)法檢查議題的標(biāo)準(zhǔn)配置。在立法打造最嚴(yán)環(huán)保法制鏈條的同時，全方位檢視環(huán)保執(zhí)法的監(jiān)督軌跡亦在同步延伸。

最近五年執(zhí)法檢查的又一個鮮明特點是，一些與民生、改革密切相關(guān)的重要法律，制定或修改不久即進入人大監(jiān)督的視線。修訂后“長出牙齒”的環(huán)境保護法實施一年半后，旅游法實施一周年之際，修法后“史上最嚴(yán)”的食品安全法實施還不足半年，就紛紛進入執(zhí)法檢查之列。網(wǎng)絡(luò)安全法實施后尚不滿3個月就開啟執(zhí)法檢查之旅，更是創(chuàng)下最快紀(jì)錄。而檢查周期的縮短，監(jiān)督頻率的加快，折射的正是盡快督促新制落地、著力破解執(zhí)法難題的監(jiān)督新思維。

監(jiān)督力量和規(guī)模的全面升級，則是觀察過去五年執(zhí)法檢查的又一條主線。其標(biāo)志性事件是，十二屆全國人大常委會委員長張德江先后3次親任組長，領(lǐng)銜職業(yè)教育法、食品安全法、固體廢物污染環(huán)境防治法的執(zhí)法檢查，這在人大監(jiān)督史上史無前例。另據(jù)統(tǒng)計，五年間，共有正副委員長96人次，常委會委員、專門委員會委員500佘人次，全國人大代表340佘人參與執(zhí)法檢查，足見監(jiān)督力量投入之大。與此同時，針對食品安全法、環(huán)境保護法等重要民生法律的執(zhí)法檢查，無不通過實地檢查和地方自查相結(jié)合的方式，對全國行政地域?qū)崿F(xiàn)了檢查全覆蓋，其監(jiān)督規(guī)模登上歷史高峰。

更加引人矚目的是監(jiān)督手段的深度創(chuàng)新。多年來，如何提高監(jiān)督實效、防止形式主義，始終是人大執(zhí)法檢查的瓶頸。以聽取匯報、實地考察為主的檢查手段，或難以識別執(zhí)法部門自我夸大或刻意隱瞞的迷霧，或頻頻遭遇一些地方精心準(zhǔn)備的“優(yōu)質(zhì)樣板點”。而破解這些現(xiàn)實難題，正是最近五年人大執(zhí)法檢查著力改革的方向。不打招呼的隨機抽查、突擊檢查、暗查暗訪，親臨街頭巷尾的實地體驗，面向全社會的大規(guī)模問卷調(diào)查、網(wǎng)上調(diào)研，打破“事后整改”常規(guī)的“邊查邊改”等等，諸多防止監(jiān)督虛置的新招紛紛引入執(zhí)法檢查，詮釋著“執(zhí)法檢查只是手段，解決問題才是目的”的深層監(jiān)督價值。

尤其值得記錄的一大突破是，2017年9月啟動的網(wǎng)絡(luò)安全法和“加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定”執(zhí)法檢查，首次引入了第三方力量?；凇熬W(wǎng)絡(luò)安全”這一監(jiān)督議題的高度專業(yè)性，執(zhí)法檢查組聘請了21名網(wǎng)絡(luò)安全專家全程參與。同時擬定10個與公眾密切相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全問題，委托中國青年報社社會調(diào)查中心在全國范圍展開了萬人規(guī)模的民意調(diào)查。尤其是，檢查組在實地檢查的6個地方共隨機選取了120個重要信息系統(tǒng)，委托中國信息安全測評中心進行漏洞掃描和模擬攻擊，共發(fā)現(xiàn)30個安全漏洞，多個政府門戶網(wǎng)站存在的頁面被篡改等風(fēng)險，問題被紛紛揭出。專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人士的全方位參與，不僅為執(zhí)法檢查提供了強大的專業(yè)支持，也極大提升了督查結(jié)論的權(quán)威性、客觀性和公正性。而這一效應(yīng)也標(biāo)示著，監(jiān)督手段的不斷創(chuàng)新、日趨嚴(yán)厲，已經(jīng)成為改進執(zhí)法檢查最關(guān)鍵的切入口。

專題詢問的崛起

以專題詢問為代表的新型監(jiān)督手段登上舞臺，是見證人大監(jiān)督不斷創(chuàng)新、日益突破的重要標(biāo)志。自2010年6月十一屆全國人大常委會首次試水專題詢問后，這一監(jiān)督新制日益升溫。尤其是換屆以后，專題詢問更是頻頻發(fā)力，五年間，圍繞改革焦點、民生難點等重大議題的專題詢問達15次之多，由實驗全面轉(zhuǎn)向了常態(tài)。

與之相伴的，是一連串令人難忘的紀(jì)錄。2013年8月底，十二屆全國人大常委會履新后首啟專題洵問，即由委員長親自主持，規(guī)格之高足見重視之深；2014年度的首次專題詢問，接受詢問的中央部委“一把手”達11人之多，創(chuàng)下歷史新高；這年年底，專題詢問現(xiàn)場出現(xiàn)了國務(wù)院副總理馬凱的身影，更是首開國務(wù)院高官到會應(yīng)洵的先例。此后，類似場景漸成常態(tài)。2015年4月，隨著全國人大常委會辦公廳制定《關(guān)于改進完善專題洵問工作的若干意見》，專題洵問進一步踏上了制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的軌道。

更為生動的是專題詢問現(xiàn)實運行的不斷變遷。對洵問者而言，從早期的頗為拘謹(jǐn)、按部就班日益轉(zhuǎn)向不避矛盾、直奔主題，突破原定沒問、充滿“辣味”的追問、加問頻頻亮相， “真問、敢問、會問”的監(jiān)督態(tài)勢已然成型。對于應(yīng)洵者而言，則由最初的原則表態(tài)、泛泛而答不斷轉(zhuǎn)向開誠布公、具體入微，一些部門為了應(yīng)對洵問，事先自我沒定準(zhǔn)備的問題甚至多達上百個。監(jiān)督者和被監(jiān)督者的角色定位和意識自覺，共同激發(fā)了專題詢問的勃勃生機。而專題詢問議題集中、交流互動等特質(zhì)，又塑造了“現(xiàn)場會商、合力破題”的功能效應(yīng)，推動諸多熱點、難點問題踏上了實質(zhì)解決的道路。與此同時，專題詢問通過媒體向社會全程開放所引入的公共監(jiān)督力量，以及洵問后整改反饋、跟蹤督查等一系列后續(xù)制度安排，更是進一步放大了“不止于問”的監(jiān)督實效，刻下了專題洵問不斷走向成熟的足印。

更重要的是，專題洵問等新型監(jiān)督機制的崛起，在豐富監(jiān)督手段的同時，也為多種監(jiān)督機制組合運用、集體發(fā)力開辟了空間。其中的一大典范是，2015年3月至5月，全國人大常委會對施行已19年的職業(yè)教育法，完成了首次執(zhí)法檢查。6月，在聽取審議相關(guān)執(zhí)法檢查報告后，又首次圍繞執(zhí)法檢查議題，啟動了專題詢問，國務(wù)院副總理劉延?xùn)|等諸多高官到場應(yīng)洵。2016年2月，人大常委會又聽取審議了國務(wù)院落實執(zhí)法檢查報告及審議意見情況的報告，進一步督辦執(zhí)法檢查所發(fā)現(xiàn)的問題。與此同時，在執(zhí)法檢查報告后的兩年內(nèi)，人大相關(guān)專門委員會還深入多地進行專題調(diào)研，追蹤整改情況。不斷延伸著跟蹤監(jiān)督的軌跡。由此聚合成的盯住不放、一追到底的監(jiān)督力度，堪稱空前。

此后，以聽取審議專項工作報告、執(zhí)法檢查為序曲，跟進專題洵問、專題調(diào)研、整改反饋、跟蹤督辦等后續(xù)的監(jiān)督“組合拳”不斷復(fù)制，成為諸多重大監(jiān)督議題的標(biāo)準(zhǔn)流程。而由此所鑄造的全方位監(jiān)督鏈條、所凝聚的立體化監(jiān)督合力，則開啟了一個全面升級的監(jiān)督新時代，在最近五年人大監(jiān)督的行權(quán)史冊上，寫下了最具創(chuàng)新色彩、最富突破意義的精彩篇章。

預(yù)算監(jiān)督的進化

財經(jīng)監(jiān)督持續(xù)升溫，是近年來人大監(jiān)督的一個鮮明動向。尤其是以看護人民錢袋、盯緊政府用度為使命的預(yù)算監(jiān)督，更是在最近五年不斷走向縱深、攀上高地，成為觀察人大監(jiān)督行權(quán)重心的一個關(guān)鍵窗口。

具有標(biāo)志性意義的事件是，2014年8月，全國人大常委會完成了預(yù)算法施行整整20年后的首次修改。由此確立的一系列重大改革措施，勾勒出了建立現(xiàn)代財政制度的新藍圖，也啟動了強化人大預(yù)算監(jiān)督的發(fā)動機。

其中一個重大變化是預(yù)算信息公開化的與時俱進。2015年新預(yù)算法實施后，在全國人大常委會的督促下，國務(wù)院當(dāng)年提交的中央向地方轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算方案，已全面兌現(xiàn)分地區(qū)、分項目編制的法定要求，以往寥寥數(shù)張模糊圖表的歷史一去不返；2016年6月人大常委會審查中央決算時，又首次增加了長達119頁的部分重點項目績效評價報告，以效率為目標(biāo)的監(jiān)督升級就此正式起步；2017年3月，國務(wù)院提交全國人代會的部門預(yù)算已增至104個，除個別涉密部門外，全部119個預(yù)算部門幾乎全部納入。全國人大代表到手的預(yù)算信息資料也已增至9份，社?；稹⒌胤絺纫酝鶟摬氐闹匾畔?，已紛紛浮出水面。有統(tǒng)計顯示，2015年至2017年，每年提交全國人大及其常委會審批的預(yù)決算信息材料，從最初的1400多頁猛增至3400多頁，其公開性、透明性、豐富性的突飛猛進，由此可見一斑。

更多的改革措施亦在最近五年密集落地，書寫人大財經(jīng)監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督的進化史，塑造了全新的監(jiān)督景觀。

2013年10月，全國人大常委會聽取審議了國務(wù)院關(guān)于財政科技資金分配與使用情況的專項報告，監(jiān)督觸角首次深入到特定領(lǐng)域的財政資金。到2017年，這一監(jiān)督新思維已針對水利資金、教育資金等重點議題三度復(fù)制，漸趨成型。

2015年8月，依照新預(yù)算法的規(guī)定，全國人大常委會首次審批了國務(wù)院提交的地方政府債務(wù)限額方案。同年12月，又聽取審議了國務(wù)院有關(guān)政府債務(wù)管理的專項報告。風(fēng)險高企的地方債務(wù)危機及其背后所隱藏的“形象工程”、基建腐敗等等，就此進入重點監(jiān)督的視野。

2015年12月，國務(wù)院提交全國人大常委會的審計整改報告，首次由書面報告改為口頭報告，激活審議程序的同時，還首次就此議題啟動了專題詢問。此后，聽取審議審計整改報告的革新之舉年年上演，正式確立為強化跟蹤監(jiān)督的制度性安排。由此放大的監(jiān)督壓力，直指“屢審屢犯”等痼疾。至2017年，審計問題的整改率已上升至95%。

2016年6月，全國人大常委會聽取審議了國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)管理與體制改革的專項報告，釋放出人大監(jiān)督的新動向。第二年11月，經(jīng)中央深改組決策，國務(wù)院每年向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度正式成型。由此，國有資產(chǎn)不僅納入了人大監(jiān)督的常規(guī)議程，監(jiān)督視野也將由以往以央企為重心，全面覆蓋至各類國有資產(chǎn)。這對摸清國資家底、防止國資流失、守護國民財富，意義深遠。

更加引人矚目的是，伴隨著預(yù)算信息公開化的不斷突破，為了進一步破解預(yù)算審議時間短缺、民意介入不足等瓶頸難題，一些深層次的預(yù)算監(jiān)督改革措施亦進入了同步跟進的快車道。

其中一個重大動作是激活代表作用、擴展公共參與。2014年，全國人大常委會財經(jīng)委初步審查預(yù)算草案時，首次邀清來自多個領(lǐng)域的10名全國人大代表提前介入。到2016年，隨著全國人大常委會辦公廳發(fā)布相關(guān)意見，預(yù)算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議機制正式確立并實施。當(dāng)年，全國人大財經(jīng)委員會、常委會預(yù)算工作委員會啟動2017年預(yù)算初步審查和前期準(zhǔn)備后，邀請近百名全國人大代表和多名專家學(xué)者、利益相關(guān)方代表參與其間，由此采集的大量建言，最終體現(xiàn)于提交全國人代會審查的預(yù)算案?？梢灶A(yù)計，隨著這一機制的不斷演練，預(yù)算監(jiān)督將日益注入更多的民主色彩和公共智慧，成為提升監(jiān)督質(zhì)量的一個重要支點。

另一個突破性進展是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)全面引入預(yù)算監(jiān)督。近年來，廣東省人大試水的預(yù)算監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，成功打造了處于人大全面監(jiān)控下的“透明錢柜”。2017年7月，全國人大常委會在調(diào)研、總結(jié)廣東先行實踐的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)、啟動了全國范圍的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督改革行動。到年底，31個省級人大常委會、預(yù)算工委與本級政府財政部門預(yù)決算信息的聯(lián)網(wǎng)平臺已全部搭建完工。同時，具有查洵、預(yù)警、分析等多項功能的全國人大預(yù)算監(jiān)督聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)也已完成預(yù)定建沒目標(biāo)，從2018年新一屆全國人代會起，開始為人大審查預(yù)算、代表實施監(jiān)督提供支持。而在更長遠的未來，人大預(yù)算監(jiān)督借助這一技術(shù)創(chuàng)新，全面轉(zhuǎn)向?qū)崟r動態(tài)、貫穿全程、預(yù)防為主的升級版監(jiān)督方向，亦已遙遙在望。

而這樣的無限前景，正是最近五年人大各項監(jiān)督機制多點突破、全面發(fā)力的一個縮影?？梢灶A(yù)見，隨著人大監(jiān)督實踐的日益成熟，行權(quán)手段的日趨剛性，終將創(chuàng)造更多的監(jiān)督佳話，不負(fù)時代的使命和國人的重托。