公益訴訟之理想圖景

阿計(jì)

民間公益力量的訴權(quán)困境

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的確立和實(shí)踐，奠定了檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)公益訴訟的現(xiàn)實(shí)格局。但由此也帶來(lái)了一個(gè)根本性的懸念：未來(lái)的公益訴訟發(fā)展，是否應(yīng)當(dāng)永遠(yuǎn)延續(xù)這一模式？

由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)公益訴訟的主力軍，固然能發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，具有打破公益訴訟僵局的現(xiàn)實(shí)意義，但從本質(zhì)而言，這并非公益訴訟的理想狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴權(quán)的過(guò)度壟斷，一方面可能因各種利益糾葛和干預(yù)壓力，引發(fā)濫用訴權(quán)、選擇性訴訟的危險(xiǎn)；另一方面，一旦檢察機(jī)關(guān)消極履職，也會(huì)埋下公益訴訟無(wú)人“接棒”而止步的隱患。此外，在民事公益訴訟領(lǐng)域，具有強(qiáng)勢(shì)地位的檢察機(jī)關(guān)更須謹(jǐn)慎介入，以避免破壞訴訟公平。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，大量公益訴訟應(yīng)當(dāng)由公益組織、民間團(tuán)體等社會(huì)力量擔(dān)當(dāng)。原因就在于，諸多社會(huì)組織本身就是基于特定公益目標(biāo)而誕生，相對(duì)于力量有限、職能多元的公權(quán)力機(jī)關(guān)，它們對(duì)相關(guān)公益議題往往更為關(guān)切也更為專業(yè)，因而在更廣泛的公益訴訟領(lǐng)域，能夠更好地承擔(dān)起類似“私人檢察官”的角色。事實(shí)上，由社會(huì)組織發(fā)起公益訴訟，不僅是許多法治發(fā)達(dá)國(guó)家的主流模式，也是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的普遍期待。

頗能說(shuō)明問(wèn)題的是，由數(shù)個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)組織評(píng)選的“2016年十大公益訴訟”，除兩例由檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)外，絕大多數(shù)都由社會(huì)組織發(fā)起，前三位更是全部由社會(huì)組織包攬，分別是：中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴雷沃重工等違法生產(chǎn)銷售摩托車案，上演了新消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實(shí)施后中消協(xié)保護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)消費(fèi)者的公益訴訟“首秀”；中國(guó)綠發(fā)會(huì)訴淘寶網(wǎng)銷售非法汽車尾氣凈化器案，打響了針對(duì)電商行業(yè)的環(huán)境公益訴訟第一槍；江蘇省消費(fèi)者協(xié)會(huì)訴南京市水務(wù)集團(tuán)供水合同“霸王條款”案，首次向壟斷陛公共服務(wù)行業(yè)亮出公益訴訟之劍。諸如此類的突破以及超高的關(guān)注度，足以證明社會(huì)組織發(fā)動(dòng)的公益訴訟視野之廣闊、影響之巨大。

然而，相對(duì)于公眾的普遍期待，社會(huì)組織公益訴權(quán)的空間卻過(guò)于狹小，不僅局限于環(huán)保組織和消協(xié)組織，還面臨著資格條件的限制。事實(shí)上，在環(huán)境保護(hù)法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法修改過(guò)程中，社會(huì)組織的公益訴權(quán)始終是反復(fù)論證、博弈的焦點(diǎn)，盡管不斷向開(kāi)放的方向演進(jìn)，但其最終設(shè)置的門檻仍將大量社會(huì)組織擋在門外。按照環(huán)保法規(guī)定的法定資格，全國(guó)7000多個(gè)生態(tài)環(huán)保類民間組織或社團(tuán)，約有700多個(gè)擁有公益訴權(quán)，僅占十分之一。而消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法更是將公益訴權(quán)限定于中消協(xié)及省級(jí)消協(xié)組織，不僅其官方色彩及訴訟動(dòng)力遭到相當(dāng)懷疑，更令人擔(dān)憂，大量消費(fèi)侵權(quán)事件將因基層消協(xié)不具公益訴權(quán)，而無(wú)法借助公益訴訟破解維權(quán)困境。

更大的制度障礙在于，即便是獲得公益訴權(quán)的社會(huì)組織，其公益訴訟的拳腳也只能施展于民事領(lǐng)域，而無(wú)法向有怠責(zé)違法之嫌的行政機(jī)關(guān)發(fā)起行政公益訴訟挑戰(zhàn)。頗能說(shuō)明問(wèn)題的是，2011年6月發(fā)生的蓬萊油田海上溢油事故，對(duì)環(huán)境造成了舉國(guó)震驚的巨大破壞，肇事的康菲石油中國(guó)有限公司事后被責(zé)令停產(chǎn)。但2013年2月，國(guó)家海洋局認(rèn)為康菲公司已完成整改，并批準(zhǔn)其恢復(fù)生產(chǎn)。此舉引發(fā)了不小社會(huì)爭(zhēng)議，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)為此向法院起訴國(guó)家海洋局，要求確認(rèn)其批復(fù)康菲公司復(fù)產(chǎn)的決定違法。但這起備受關(guān)注的公益訴訟，最終因原告不具備行政公益訴訟資格，而遭法院駁回。

相對(duì)于社會(huì)組織有限的公益訴權(quán)，民事訴訟法等相關(guān)法律不承認(rèn)公民個(gè)體的公益訴權(quán)，也令許多人感到失望。不少批評(píng)直言，這一限制不僅不利于實(shí)現(xiàn)公共參與、民主監(jiān)督的原則，而且以往一些公民以曲線方式發(fā)起并可能受理的公益訴訟，將因法律的明確限制而徹底出局，進(jìn)而放大公益訴訟的“缺位”危險(xiǎn)。典型的一例是，2014年4月蘭州自來(lái)水污染事件發(fā)生后，引發(fā)當(dāng)?shù)孛裆只牛?名市民為此向法院起訴污染企業(yè)，卻因缺失公益訴權(quán)而遭法院拒絕。其后，輿論呼吁消協(xié)組織能出面發(fā)起公益訴訟，一些市民甚至聯(lián)名向省消協(xié)發(fā)出敦請(qǐng)信，依然以失望而告終。

開(kāi)放訴權(quán)方能凝聚公益合力

事實(shí)證明，過(guò)多限制社會(huì)力量的公益訴權(quán)，并不利于全方位多角度地維護(hù)公共利益，更無(wú)法在公益訴訟失語(yǔ)時(shí)采取任何補(bǔ)救措施?，F(xiàn)實(shí)中，大量以公益為目標(biāo)的NGO、殘疾人權(quán)益協(xié)會(huì)、少年兒童保護(hù)組織、患者權(quán)益保護(hù)中心、動(dòng)物保護(hù)組織、法律援肋機(jī)構(gòu)、公益律師事務(wù)所、業(yè)主委員會(huì)正在蓬勃興起，它們對(duì)公益訴訟有著更高的熱情和愿望、更強(qiáng)的動(dòng)力和能力，沒(méi)有理由將其擋在公益訴訟的門外。因而，立法有必要改變保守思維，盡力鼓勵(lì)而不是限制公益訴訟，在民事和行政的雙重維度上，最大程度地向社會(huì)組織平等開(kāi)放公益訴權(quán)。如此，才能全面動(dòng)員民間社會(huì)的公益能量，深度激活公益訴訟的應(yīng)有功能。

與此同時(shí)，現(xiàn)實(shí)生活中不斷向侵害公益現(xiàn)象發(fā)起挑戰(zhàn)的公益律師、普通公民等等，不僅抱有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，也具備專業(yè)知識(shí)和訴訟能力等方面的優(yōu)勢(shì)，因而在條件成熟時(shí)向公民個(gè)體開(kāi)放公益訴權(quán)，也應(yīng)列入未來(lái)的改革選項(xiàng)。可資借鑒的是，在現(xiàn)代公益訴訟發(fā)源地的美國(guó)，“公民訴訟”正是環(huán)境公益訴訟等領(lǐng)域的最大亮點(diǎn)，立法對(duì)公民公益訴權(quán)的開(kāi)放姿態(tài)，成為激發(fā)公民參與社會(huì)治理的最有力推手。其意義正如一位學(xué)者所言：“私人爭(zhēng)執(zhí)可導(dǎo)致公共利益，你加入戰(zhàn)斗越多，你就為他人而使世界的情況變得更好?！?/p>

事實(shí)上，自我國(guó)引入公益訴訟的制度和實(shí)踐以來(lái)，如何放開(kāi)民間的公益訴權(quán)，就始終是一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。之所以進(jìn)展未達(dá)社會(huì)預(yù)期，一個(gè)重要原因是來(lái)自一些公權(quán)機(jī)關(guān)的利益掣肘和觀念障礙，比如認(rèn)為民間發(fā)起公益訴訟不易“協(xié)調(diào)”，可能波及政府形象、當(dāng)?shù)乩惔髴衾?，或者?dān)憂引發(fā)大規(guī)模的群體性訴求，影響社會(huì)穩(wěn)定，甚至因此將試圖發(fā)起公益訴訟的公民視為“挑訟刁民”，指責(zé)公益組織“別有用心”。而對(duì)于公益訴訟可能揭開(kāi)的政績(jī)污點(diǎn)、官場(chǎng)丑聞等等，更是有著本能的抗拒。但這樣的阻力也從足以從反面證明，進(jìn)一步引入民間力量，以強(qiáng)化公益訴訟的監(jiān)督效應(yīng)，何其重要和迫切！

另一個(gè)現(xiàn)實(shí)顧慮則是，一旦向民間社會(huì)全面開(kāi)放公益訴權(quán)，將會(huì)引爆“濫訴”風(fēng)險(xiǎn)，令司法資源不堪承受。這樣的擔(dān)憂或許不無(wú)道理，但問(wèn)題的關(guān)鍵是，對(duì)于可能發(fā)生的權(quán)利濫用現(xiàn)象，更為適當(dāng)?shù)淖龇☉?yīng)當(dāng)是設(shè)置合理的約束機(jī)制，而非從根本上壓縮乃至剝奪訴權(quán)。比如可以借鑒許多國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社會(huì)組織或公民提起公益訴訟設(shè)立前置審查程序，要求其先向檢察機(jī)關(guān)或有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出制止損害公益的申請(qǐng)，當(dāng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)不予起訴或處理時(shí)，方可提起公益訴訟。如此可兼顧保障訴權(quán)和防止濫訴的雙重目標(biāo)，有效平衡兩者的沖突。

要全面激發(fā)維護(hù)公益的民間力量，除了最大程度地開(kāi)放公益訴權(quán)，還有賴于制度層面的扶持。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，公益訴訟的制度構(gòu)造，有必要跨越公法、私法的鴻溝，融合行政、民事的分野，乃至制定出專門的公益訴訟法，對(duì)公益訴訟制度作出不同于一般訴訟的特別設(shè)計(jì)。其中尤為關(guān)鍵的一點(diǎn)是，創(chuàng)設(shè)有利于民間原告的訴訟程序、舉證責(zé)任、費(fèi)用承擔(dān)、權(quán)利救濟(jì)等規(guī)則，并以基金等形式構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織乃至公民個(gè)體參與公益訴訟。事實(shí)上，這也是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有所作為的方向，理應(yīng)以支持民間公益訴訟等方式，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，凝聚公益合力。

追溯既往，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的確立，無(wú)疑是一個(gè)歷史性的節(jié)點(diǎn)，為公益訴訟成為司法常態(tài)奠定了良好起點(diǎn)，也為公益訴訟的繼續(xù)前行打開(kāi)了無(wú)限前景。但放眼未來(lái)，基于特定時(shí)代而被推上前臺(tái)的檢察機(jī)關(guān)，并非公益訴訟的唯一主體。檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)公益訴訟的格局，應(yīng)當(dāng)視為演進(jìn)道路上的過(guò)渡形式，更多隱含著扶持、培育公益訴訟社會(huì)主體的深意。隨著民間力量在公益訴訟疆場(chǎng)上全面崛起、沖鋒陷陣，檢察機(jī)關(guān)終將更多地轉(zhuǎn)向維護(hù)公益的最后—道防線。從獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷到集體發(fā)力，由此塑造的維護(hù)公益共同體航船，駛向的正是公益訴訟的理想彼岸。