公益訴訟之前世歷程

阿計

編者按

回望近年來的法治建設(shè)歷程，公益訴訟的興起是一個極為耀眼的亮點。尤其是去年年中以來，隨著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的正式確立，公益訴訟更是迎來了全面發(fā)力的歷史拐點。

奠定這一重大制度創(chuàng)新的標(biāo)志性事件是，2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了“關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定”。盡管兩部訴訟法的修正，只是分別增加了一個條款，但小改彰顯大義，此次修法意味著，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點經(jīng)過兩年實踐檢驗后，正式得到了立法確認(rèn)，就此踏上了全面實施的旅程。

多年來，公益訴訟始終是我國法治建設(shè)的焦點議題，走過了曲折的發(fā)展道路。在此背景下，檢察機(jī)關(guān)為何率先成為公益訴訟的主力？試點期內(nèi)“試”出了哪些制度成果？這場司法改革將引發(fā)怎樣的訴訟革命？公益訴訟又將面臨哪些未來挑戰(zhàn)……對于這些問題的追溯和探索，不僅有助于理解公益訴訟的現(xiàn)實境況，也將推動其走向更為理想的遠(yuǎn)方。

夾縫式生存

在人類法制文明的發(fā)展史上，公益訴訟堪稱一項飽含道德情懷、寄寓高尚目標(biāo)的司法制度創(chuàng)造。

根據(jù)通常定義，所謂“公益訴訟”，是指特定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)團(tuán)體、組織、公民個人，依據(jù)法律授權(quán)，對侵犯國家利益、社會公共利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究違法者的法律責(zé)任。從這一定義不難發(fā)現(xiàn)，與側(cè)重私益保護(hù)的傳統(tǒng)訴訟相比，公益訴訟最鮮明的特征是，原告與違法侵權(quán)行為并無直接利害關(guān)系，其起訴出發(fā)點在于維護(hù)公共利益、法律尊嚴(yán)、公平正義，而非一己私利。從這個意義而言，追求“利他主義”的公益訴訟，能有效彌補(bǔ)立足“利己主義”的私益訴訟局限，從而避免公益受損卻無人追究的“公地悲劇”。

追溯起來，早在遙遠(yuǎn)的古羅馬時代，就已出現(xiàn)了公益訴訟的萌芽。現(xiàn)代意義的公益訴訟制度，則發(fā)端于上世紀(jì)六七十年代的美國，其訴訟邊界從環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不斷向外拓展，并逐步擴(kuò)散到許多國家和地區(qū)，蓬勃發(fā)展成一股世界性的司法改革潮流。

相形之下，直到上世紀(jì)九十年代初，

“公益訴訟”的概念才進(jìn)入我國法學(xué)界的研究視野，遲至1996年，“公益訴訟”一詞才見諸媒體報道。相對于學(xué)術(shù)話語的儲備和社會輿論的熱身，作為制度形式的公益訴訟，在當(dāng)時的立法中卻是一片空白。盡管如此，隨著環(huán)境污染、食品安全、產(chǎn)品致?lián)p、消費侵權(quán)等公共事件的頻頻爆發(fā)，依然在實踐層面點燃了公益訴訟的火種。

1997年7月，河南省方城縣檢察院就一起國有資產(chǎn)流失案，向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹈袷略V訟，要求判決當(dāng)?shù)毓ど叹忠环莘康禺a(chǎn)買賣合同無效，并最終勝訴。從歷史的觀點看，這一被視為改革開放后首起公益訴訟的開山之作，不僅開啟了“準(zhǔn)公益訴訟”模式的司法探索，也為日后檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體力量的正式崛起埋下了伏筆。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年年底，各地檢察機(jī)關(guān)已提起153件涉及環(huán)境污染、消費侵權(quán)等問題的公益訴訟。而在審判機(jī)關(guān)層面，多地中級法院和基層法院也試點設(shè)立了環(huán)境保護(hù)庭。但由于立法空白等原因，除了少量涉及環(huán)境污染的公益訴訟得到受理外，環(huán)保法庭普遍處于“缺米下鍋”的狀態(tài)。

這一時期，與公權(quán)機(jī)關(guān)的謹(jǐn)慎試水相比，更加令人注目的是民間社會以公益為目標(biāo)的訴訟行動。從公益律師先后挑戰(zhàn)原鐵道部春運(yùn)漲價不聽證、高速公路不合理收費、北京地鐵缺失無障礙設(shè)施，到法學(xué)博士揭開“全國牙防組”迷霧；從公民個體頻頻叫板“霸王條款”，到普通市民試圖扳倒銀行跨行不合理收費；從網(wǎng)民聯(lián)盟發(fā)起反“流氓軟件”的系列訴訟，到環(huán)保組織就環(huán)境污染事件不斷起訴，直至圍繞廁所收費、垃圾短信、航班延誤、網(wǎng)購違約、教育平等、就業(yè)歧視等熱點問題所頻頻打響的訟戰(zhàn)，無不引爆輿論效應(yīng)。但除了寥寥無幾的成功個案，民間社會維護(hù)公益的訴訟熱情，大多以“社團(tuán)難受理，個人多敗訴”收場。其典型例證是，在渤海溢油事故等重大污染事件發(fā)生后，都曾有環(huán)保組織、維權(quán)律師等試圖發(fā)起公益訴訟，但均被法院拒之門外。

公益訴訟的夾縫式生存，除了地方保護(hù)主義、訴訟對象過于強(qiáng)大等因素外，根本癥結(jié)在于缺失公益訴訟的法律制度。尤其是當(dāng)時的民事訴訟法嚴(yán)格限定原告與本案有“直接利害關(guān)系”方可起訴，實際上否定了試圖為公益而起訴的無直接利害關(guān)系人的訴權(quán)。正是這一法定門檻，導(dǎo)致公益訴訟無法贏得司法支持，必然遭遇“屢提屢駁、屢訴屢敗”的命運(yùn)。

立法初突破

一方面，公益訴訟處于夾縫式生存的艱難處境；另一方面，則是公共利益所面臨的威脅日趨嚴(yán)峻。最近十多年來，處于轉(zhuǎn)型期的中國，利益沖突不斷加劇，社會問題接踵暴露，諸如侵吞國有資產(chǎn)、侵犯消費者權(quán)益、環(huán)境污染、垃圾短信、問題奶粉、地溝油等公共事件頻頻爆發(fā)，呈現(xiàn)出侵權(quán)范圍廣、持續(xù)時間長、受害人數(shù)多等特征。而公益訴訟的困境乃至缺席，意味著作為公共利益最后一道防線的司法保護(hù)只能袖手旁觀，導(dǎo)致公共利益長期受損，社會危機(jī)難以遏制，責(zé)任者得以法律寬縱，受害者錯過司法救濟(jì)，一些惡性事件甚至因法律通道堵塞而發(fā)酵成群體性事件。

正是在這樣的時代語境下，激活真正意義的公益訴訟已勢在必行。而首要的關(guān)鍵，就是拆除傳統(tǒng)法制的保守柵欄，為公益訴訟打開合法化的大門?；诠嬖V訟的現(xiàn)實急需，順應(yīng)社會各界的強(qiáng)烈呼聲，一系列構(gòu)建公益訴權(quán)的修法努力終于相繼啟動。

2012年8月修改的民事訴訟法，率先邁出了突破步伐。其增設(shè)的具體規(guī)定是：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”由此，民訴法制正式承認(rèn)了公益訴訟這一特殊訴訟類型，由私益救濟(jì)延展至公益保護(hù)，堪稱中國法制的一次歷史性變革。

盡管修改后的民事訴訟法在我國法律中首次確立了公益訴訟制度，但相關(guān)條款僅有51個字，顯然過于原則、簡略，對于訴訟主體、具體程序等關(guān)鍵問題，均未提供清晰答案。比如，哪些屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，哪些屬于“有關(guān)組織”，并未作出明確界定。尤其是對于“有關(guān)組織”的定義，司法機(jī)關(guān)、民間組織、法學(xué)界多有不同理解、分歧巨大。由此，公益訴訟制度更多地停滯于立法層面，難以順利進(jìn)入司法實踐。

在此背景下，配套立法建設(shè)迅速提上了議事日程。沿著民事訴訟法所確立的環(huán)境公益訴訟和消費公益訴訟兩大主線，兩次重要的修法行動接踵而至。2013年10月修改的消費者權(quán)益保護(hù)法，明確賦予中國消費者協(xié)會和省級消協(xié)以提起消費公益訴訟的權(quán)利。2014年4月修改的環(huán)境保護(hù)法，則賦予更多的社會組織以公益訴權(quán)，明確規(guī)定依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。與此同時，最高人民法院于2015年1月先后發(fā)布“關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋”“關(guān)于適用民訴法的解釋”，對公益訴訟制度的諸多細(xì)節(jié)問題作出了系統(tǒng)的司法解釋。

經(jīng)由一系列的立法跟進(jìn)和制度修補(bǔ)，公益訴訟終于得以真正落地。2015年1月1日，新環(huán)境保護(hù)法正式生效施行當(dāng)日，由民間環(huán)保組織“自然之友”和“福建綠家園”共同起訴的“福建南平生態(tài)破壞案”，被法院正式立案，打響了新法出臺后的環(huán)境公益訴訟第一槍；同年7月，上海市消費者權(quán)益保護(hù)委員會就三星手機(jī)、OPPO手機(jī)預(yù)裝軟件無法卸載等損害消費者權(quán)益問題，分別起訴兩家涉事公司并被法院受理，成功啟動了新消費者權(quán)益保護(hù)法出臺后的首起消費公益訴訟……這些破冰之舉，無不為新生的公益訴訟制度留下了生動的佐證。

然而，在最初的興奮過后，似乎已水到渠成甚至被普遍遐想成“浪潮”的公益訴訟，并未如期井噴。有統(tǒng)計顯示，新消費者權(quán)益保護(hù)法正式實施后兩年間，法院受理的消費公益訴訟僅有一例。在立法授權(quán)中具有領(lǐng)銜色彩的中國消費者協(xié)會，遲至2016年7月才發(fā)動了首起消費公益訴訟。而在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，依據(jù)新環(huán)境保護(hù)法所設(shè)定的資格條件，全國具有公益訴權(quán)的環(huán)保組織多達(dá)700余家，但真正付諸實踐的僅有十多家，并且隨著時間的推移，先行者推進(jìn)公益訴訟的熱情，也逐漸出現(xiàn)了衰退之勢。多地環(huán)保法庭“無案可審”的窘境，并未根本改觀。

立法突破為何遭遇現(xiàn)實尷尬？其中原因固然值得深思，但同時也意味著，必須尋找到更具智慧、更切實際的制度方案，為陷入瓶頸的公益訴訟，注入通向坦途的新活力。

呼喚“國家隊”

普遍認(rèn)為，在法律賦予民間組織以公益訴權(quán)后，公益訴訟的進(jìn)展之所以未達(dá)預(yù)期，除了法律依然設(shè)置了一定的資格門檻外，其根本原因是民間組織的訴訟能力存在天然不足。以環(huán)境公益訴訟為例，環(huán)境損害案件往往具有極強(qiáng)的專業(yè)性，并且取證難度大、訴訟成本高。而環(huán)保組織普遍實力薄弱，人員少，規(guī)模小，尤其是缺乏專業(yè)人才和充足資金，既無力購買優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)支持，又難以承擔(dān)高昂的司法鑒定費用等成本。并且，不少環(huán)境案件的肇事方財力雄厚、能量巨大，與之相比，環(huán)保組織不僅處于力量失衡的懸殊劣勢，還可能遭遇不小的訴訟風(fēng)險。凡此種種，都嚴(yán)重阻滯了民間組織發(fā)起公益訴訟的可行性和積極性。

從立法層面檢討，還存在著更為突出的障礙。盡管民事訴訟法等法律的修改，開啟了公益訴訟制度，但僅僅局限于民事訴訟領(lǐng)域，卻未抵達(dá)行政訴訟領(lǐng)域。根據(jù)當(dāng)時行政訴訟法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，才能向法院提起行政訴訟。這意味著傳統(tǒng)行政訴訟制度只是偏重于私益保護(hù)，對于公益受損卻沒有提供解決方案。而在現(xiàn)實中，大量損害公益的案件往往與行政機(jī)關(guān)的違法作為或不作為有關(guān)，比如政府部門在國企轉(zhuǎn)制過程中非法處置國有資產(chǎn)，擅改城市規(guī)劃破壞文化遺產(chǎn)，放任企業(yè)排放污染損害環(huán)境，疏于監(jiān)管導(dǎo)致食品藥品安全危機(jī)等等，并不鮮見。但由于法律的限制，一些權(quán)益沒有直接受損的社會組織等等，即便有意提起行政公益訴訟，也起訴無門，因而也就無法有效監(jiān)督損害公益的違法行政行為。

頗為典型的例證是，早在2005年，圓明園湖底鋪設(shè)防滲膜引發(fā)的環(huán)境危機(jī)事件曾引發(fā)舉國關(guān)注，其時不少輿論呼吁，應(yīng)當(dāng)追究環(huán)保部門監(jiān)管不力的責(zé)任，卻因沒有符合法律規(guī)定的原告而不了了之。以致當(dāng)時國家環(huán)?？偩值囊晃还賳T也不無感慨地表示：

“誰能就圓明園事件提起行政公益訴訟、狀告環(huán)保部門行政不作為呢？行政訴訟法是有限制的，即使我想代表國家環(huán)?？偩之?dāng)被告也當(dāng)不上。”

但現(xiàn)實困境中并不乏希望所在，2012年民訴法修改后所賦權(quán)的公益訴訟主體，除了“有關(guān)組織”，還有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，在民間組織行權(quán)不順的情形下，

“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”能否有所作為，就成了備受注目的焦點。

從民訴法的立法意圖看，有權(quán)提起公益訴訟的國家機(jī)關(guān)，自然應(yīng)當(dāng)包括“法律規(guī)定的”行政機(jī)關(guān)。不過縱觀現(xiàn)行法律，僅有海洋環(huán)境保護(hù)法明確規(guī)定，行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門可以代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。更大的憂慮在于，行政機(jī)關(guān)作為管理部門，其起訴權(quán)極易與管理權(quán)發(fā)生混淆，甚至與自身利益發(fā)生沖突?，F(xiàn)實中，一些環(huán)境污染、產(chǎn)品缺陷、土地強(qiáng)征等侵權(quán)事件之所以發(fā)生，往往與環(huán)保、工商、國土等職能部門履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)有關(guān)，指望這些怠費懶政的行政機(jī)關(guān)對侵權(quán)責(zé)任人提起公益訴訟，顯然并不現(xiàn)實。

相形之下，檢察機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)公益訴訟主體的合理性、重要性就愈加突出。普遍認(rèn)為，自檢察制度誕生以來，檢察機(jī)關(guān)就代表著國家利益和公共利益，在所有國家機(jī)關(guān)中是提起公益訴訟的最適當(dāng)主體。事實上在許多國家，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)成為一種通例。就我國具體國情而言，相較于行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，處于超然的中立地位，以追求社會正義、訴訟公正為目標(biāo)，不僅能夠避免地方、部門的利益羈絆，而且可以防止打著“公益”旗號的濫訴弊端。而相較于民間組織，檢察機(jī)關(guān)在專業(yè)人員配備、法律知識資源、調(diào)查取證職權(quán)、法庭抗衡技能、訴訟費用承擔(dān)等方面，都具有明顯優(yōu)勢，能夠有效克服公益訴訟取證難、勝訴難等種種障礙，提高司法效率，降低司法成本?？梢哉f，面對公共利益屢遭侵犯而又難以得到司法救濟(jì)的現(xiàn)狀，檢察機(jī)關(guān)決不能置身事外，有責(zé)任、也有能力以“國家隊”的身份登場，擎起公益訴訟的大旗。

而在司法實踐層面，自1997年河南方城縣檢察院提起首例民事公益訴訟后，多地檢察機(jī)關(guān)探索公益訴訟的行動持續(xù)不斷。至民訴法確立公益訴訟制度后，類似的練兵更是蔚成大勢。其中一起標(biāo)志性案例是，2014年10月，貴州省金沙縣檢察院以該縣環(huán)保局“怠于處罰逾期不繳納排污費的企業(yè)”為由，將其訴諸法庭，并最終督促環(huán)保局依法履職，因此，留下了行政公益訴訟首次破冰的印記。

有統(tǒng)計顯示，截至2015年6月，各地檢察機(jī)關(guān)提起或介入的公益訴訟已達(dá)上千件。從浙江省浦江縣檢察院為保護(hù)國有資產(chǎn)而追訴惡意競拍，到江蘇省睢寧縣檢察院為維護(hù)千名勞動者權(quán)益而起訴超市收取“上崗保證金”；從廣東省檢察院力挺環(huán)保組織起訴污泥傾倒致污染案，到江蘇省、泰州市兩級檢察院出庭支持環(huán)保組織打贏令污染企業(yè)支付1.6億余元賠償?shù)摹疤靸r環(huán)境公益訴訟案”……諸多影響巨大、關(guān)注廣泛的公益訴訟案，都活躍起著檢察機(jī)關(guān)的身影，回應(yīng)著社會的殷殷期望。

此時，檢察機(jī)關(guān)以“國家隊”之勢大踏步進(jìn)軍公益訴訟領(lǐng)域，似乎已是順理成章。但事實上，并非如此簡單。