公益訴訟之改革足印

阿計(jì)

案件范圍，聚焦公益和民生

如何劃定案件范圍，是設(shè)計(jì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的首要問(wèn)題。盡管從理論角度出發(fā)，一切侵害公益的行為均可列為公益訴訟的目標(biāo)，但就制度設(shè)計(jì)而言，必須綜合考慮公益問(wèn)題的緩急、司法資源的有限、社會(huì)轉(zhuǎn)型的變遷等種種復(fù)雜糾葛，對(duì)案件范圍作出合理限制，將檢察力量投入到需求最為緊迫、問(wèn)題最為突出也最能發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的公益領(lǐng)域。

正是基于這樣的思路，2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的相關(guān)授權(quán)決定，將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)改革的案件范圍，明確限定為以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)。顯而易見(jiàn)，上述領(lǐng)域不僅涉及重大的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，直面公眾高度關(guān)注的民生問(wèn)題，也是社會(huì)力量難以有效監(jiān)督的范疇。由此烙下的，正是“公益”“民生”

“難點(diǎn)”三大鮮明標(biāo)簽。

其中最為引人注目的，當(dāng)數(shù)環(huán)境資源領(lǐng)域的公益訴訟。環(huán)境問(wèn)題與人類(lèi)的當(dāng)下生存與未來(lái)命運(yùn)休戚相關(guān)，是典型的公益議題。從西方國(guó)家的歷史看，工業(yè)化時(shí)期也曾飽受環(huán)境污染的困擾，由此也推動(dòng)了環(huán)境公益訴訟率先起步。同樣，環(huán)境問(wèn)題已成為影響當(dāng)下中國(guó)國(guó)運(yùn)和民權(quán)的最嚴(yán)峻威脅之一，檢察機(jī)關(guān)以環(huán)境公益訴訟為突破口，既是使命所在，也是眾望所歸。

試點(diǎn)期間，諸如廣東練江污染、貴州烏江污染、濟(jì)南臥虎山水庫(kù)污染、貴陽(yáng)百花湖污染、湖北丹江口污染、甘肅祁連山生態(tài)破壞等一系列影響重大的環(huán)境事件，接踵進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟視野。除了重點(diǎn)個(gè)案外，多地檢察機(jī)關(guān)還紛紛啟動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)，以大規(guī)模、高密度的環(huán)境公益訴訟，檢測(cè)試點(diǎn)改革的效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年3月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)借助公益訴訟手段，督促恢復(fù)被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.8萬(wàn)公頃；督促治理恢復(fù)被污染水源面積180余平方公里，督促近1400家違法企業(yè)進(jìn)行整改。就案件數(shù)量而言，環(huán)境公益訴訟已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)“半壁江山”，成為檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟的主攻方向，這一緊扣公益焦點(diǎn)的突進(jìn)之勢(shì)，攜手民間力量形成環(huán)保合力，倒逼職能部門(mén)履行環(huán)保職責(zé)，收獲了最為顯著的試點(diǎn)成果。

除了督促環(huán)保，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟也頻頻觸及其他民生議題。頗為典型的是，自新消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法引入公益訴訟制度后，由于訴訟主體過(guò)于單一、消協(xié)組織能力不足等因素，消費(fèi)公益訴訟始終處于“落地難”的困境。在此背景下，2016年11月，云南省臨滄市檢察院就四起不法店商損害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的案件，分別向法院提起民事公益訴訟，從而以批量式的集中行動(dòng)，成功激活了試點(diǎn)期間首批消費(fèi)公益訴訟。

在保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)等方向，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟同樣戰(zhàn)果赫赫。以試點(diǎn)期間福建省首例國(guó)有資產(chǎn)流失公益訴訟案為例，福建省光澤縣檢察院在辦理一起玩忽職守罪案時(shí)，發(fā)現(xiàn)該縣農(nóng)業(yè)機(jī)械管理總站在審核國(guó)家農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼時(shí)，嚴(yán)重失職，導(dǎo)致公共資金流失。2016年6月，光澤縣檢察院就此案向法院提起行政公益訴訟，經(jīng)法院判決，最終追回了被套取的國(guó)家農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域的公益訴訟，共挽回直接經(jīng)濟(jì)損失89億余元，其中，收回國(guó)有土地出讓金76億余元，收回人防易地建設(shè)費(fèi)2.4億余元，并督促違法企業(yè)或個(gè)人賠償損失3億余元。

為期兩年的試點(diǎn)期內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件5579件、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域案件1387件、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件858件。這些數(shù)據(jù)顯示，試點(diǎn)改革所劃定的四大案件范圍，有三項(xiàng)得到了充分的實(shí)踐檢驗(yàn)。不過(guò)相形之下，涉及食品藥品安全領(lǐng)域案件僅為62件，差距明顯。不少批評(píng)因此呼吁，諸如問(wèn)題奶粉、假疫苗之類(lèi)的公共事件，對(duì)公眾的危害并不亞于環(huán)境污染，甚至引發(fā)更嚴(yán)重的社會(huì)恐慌。檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟不能僅僅盯住環(huán)保領(lǐng)域，卻忽略了食品藥品安全這一民生重點(diǎn)。

造成這一反差的一個(gè)重要原因是，最高人民檢察院在試點(diǎn)之初發(fā)布的“試點(diǎn)方案”，僅僅將食品藥品安全領(lǐng)域納入了民事公益訴訟范圍，而未納入行政公益訴訟之列。但試點(diǎn)實(shí)踐卻發(fā)現(xiàn)，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的不作為、亂作為，恰恰是食品藥品安全問(wèn)題的主要誘因。而行政公益訴訟的缺席，卻導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)責(zé)任部門(mén)實(shí)施有效監(jiān)督，僅僅針對(duì)涉事企業(yè)的民事公益訴訟，只能治標(biāo)不治本，難以從根本上保護(hù)公益和民生。事實(shí)上，最高檢的相關(guān)調(diào)研報(bào)告也坦承，試點(diǎn)案件范圍“較窄”，對(duì)非試點(diǎn)領(lǐng)域公眾反映強(qiáng)烈、國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受損事件，無(wú)法通過(guò)提起公益訴訟進(jìn)行保護(hù)。其中的一個(gè)突出焦點(diǎn)，正是食品藥品安全領(lǐng)域未能納入行政公益訴訟范圍。

不過(guò)，通過(guò)實(shí)踐所發(fā)現(xiàn)的制度設(shè)計(jì)不足，也為制度改進(jìn)提供了最大動(dòng)力，這正是試點(diǎn)改革的意義之所在，并最終體現(xiàn)于2017年6月底的修法行動(dòng)。修改后的民事訴訟法將檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的案件范圍，確定為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域；而修改后的行政訴訟法所劃定的檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍，則囊括了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。由此，食品藥品安全這一重大民生焦點(diǎn)，正式畫(huà)上了公益訴訟“跛足”的句號(hào)，與環(huán)保議題一起，共同進(jìn)入了行政公益訴訟和民事公益訴訟的雙翼保護(hù)之下。

訴前程序，長(zhǎng)出“牙齒”的制度創(chuàng)新

回望檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)改革，其最具特色的制度創(chuàng)新，莫過(guò)于訴前程序的設(shè)計(jì)。

所謂訴前程序是指，根據(jù)試點(diǎn)方案，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)先行督促或支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟；在提起行政公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督促其糾正行政違法行為或依法履職。只有在相關(guān)機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織沒(méi)有提起民事公益訴訟，或者相關(guān)行政機(jī)關(guān)拒不糾正違法行為又不完全履職的情形下，檢察機(jī)關(guān)才啟動(dòng)民事公益訴訟或者行政公益訴訟。

就行政公益訴訟的訴前程序而言，其基本目的是督促行政機(jī)關(guān)積極履職、自我糾錯(cuò)的主動(dòng)性，以節(jié)約司法資源，促進(jìn)司法效率。而在中國(guó)的傳統(tǒng)訴訟觀念和現(xiàn)實(shí)政治語(yǔ)境下，訴前程序也為解決行政公益訴訟爭(zhēng)議提供了多元化手段，既體現(xiàn)了謙抑性特質(zhì)，也不致破壞行政權(quán)的正當(dāng)運(yùn)行。

試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)以訴前程序“喚醒”行政機(jī)關(guān)的成功案例，可謂不勝枚舉。吉林省白城市檢察院發(fā)出檢察建議后，有效遏制了莫莫格濕地保護(hù)區(qū)倒賣(mài)濕地表層土的非法行為；甘肅省酒泉市檢察院發(fā)出檢察建議后，迅速解決了困擾當(dāng)?shù)?0多年的石棉污染問(wèn)題；福建省南安市檢察院發(fā)出檢察建議后，兩個(gè)月內(nèi)2728萬(wàn)元土地出讓金全部催繳到位……

而這些監(jiān)督效力的呈現(xiàn)，正在于公益訴訟制度賦予了檢察建議以嶄新的活力。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，檢察建議已是一個(gè)運(yùn)用多年的行權(quán)手段，然而在試點(diǎn)改革前，不少行政機(jī)關(guān)對(duì)于檢察建議僅僅只是應(yīng)付式的書(shū)面回復(fù)，卻無(wú)任何實(shí)質(zhì)整改行動(dòng)，以致檢察建議常常被戲稱(chēng)為“紙老虎”。而在試點(diǎn)改革啟動(dòng)后，前置于訴前程序的檢察建議，連結(jié)的是跟進(jìn)監(jiān)督、公益訴訟的后續(xù)手段，是對(duì)一切敷衍了事、懶政怠責(zé)追究到底的威懾力。正是緣于這一根本性的變化，曾經(jīng)柔弱的檢察建議真正長(zhǎng)出了“牙齒”，由“紙老虎”蛻變成了“真老虎”。

頗具說(shuō)服力的一個(gè)典型案例是，云南省宣威市檢察院在受理公民控告時(shí)發(fā)現(xiàn)，位于珠江源省級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的5家采砂場(chǎng)長(zhǎng)期違法開(kāi)山采石，嚴(yán)重破壞森林、植被和水土，于是向當(dāng)?shù)丨h(huán)保、林業(yè)、國(guó)土、森林公安等部門(mén)發(fā)出檢察建議，要求其依法查處，然而相關(guān)部門(mén)并未對(duì)此作出反應(yīng)。就在檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)備啟動(dòng)行政公益訴訟前夕，當(dāng)?shù)厥姓動(dòng)嵑螅B夜作出了關(guān)停保護(hù)區(qū)內(nèi)所有非法采砂場(chǎng)的決定，相關(guān)部門(mén)亦展開(kāi)監(jiān)管行動(dòng)，并對(duì)違法者立案?jìng)刹?。一紙小小的檢察建議，由此激發(fā)出了巨大的監(jiān)督效應(yīng)。

與行政公益訴訟相比，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的主體定位是補(bǔ)充性的，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎而非頻繁地參與訴訟，以避免打破民事訴訟的當(dāng)事人均衡狀態(tài)。但這并不意味著檢察機(jī)關(guān)只能消極等待乃至無(wú)所作為，民事公益訴訟的訴前程序正是由此展示了另一種價(jià)值維度，其基本目標(biāo)是，在具有法定公益訴權(quán)的社會(huì)組織等不愿或無(wú)力起訴時(shí)，引導(dǎo)、建議、督促其及時(shí)起訴，或提供法律咨詢(xún)、證據(jù)收集等方面的專(zhuān)業(yè)支持，以充分動(dòng)員民間力量的深度參與，激活全社會(huì)保護(hù)公益的積極性。

堪稱(chēng)示范標(biāo)本的一個(gè)案例是，江蘇長(zhǎng)青農(nóng)化股份有限公司曾逃避監(jiān)管，多次將化工危險(xiǎn)廢物交由無(wú)合法資質(zhì)的個(gè)人處置，從揚(yáng)州輾轉(zhuǎn)運(yùn)到昆山，傾倒至淀山湖鎮(zhèn)垃圾填埋場(chǎng)，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成嚴(yán)重污染。為了支持公益組織發(fā)起訴訟，昆山市人民檢察院?jiǎn)?dòng)了訴前程序，先后奔赴上海市、揚(yáng)州市、南通市、山東省等地，調(diào)取鑒定樣本，鎖定污染元兇。2016年4月，在與中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)達(dá)成“合作框架協(xié)議”的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)正式發(fā)出支持起訴意見(jiàn)書(shū)，以最為關(guān)鍵的證據(jù)提供，支持中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起了民事公益訴訟。在法院的主持下，案件雙方最終達(dá)成監(jiān)管意見(jiàn)書(shū)，由長(zhǎng)青公司承擔(dān)全部環(huán)境修復(fù)責(zé)任，并一次性預(yù)付5255萬(wàn)余元高額修復(fù)費(fèi)用。在修復(fù)過(guò)程中，不僅中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)委派專(zhuān)家全程參與和驗(yàn)收，檢察機(jī)關(guān)亦持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，由此留下了一段檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織攜手維護(hù)公益的佳話。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年5月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理訴前程序案件6952件，占全部公益訴訟案件的88%以上。其中，行政公益訴訟訴前程序案件為6774件，除了未到一個(gè)月回復(fù)期的935件外，行政機(jī)關(guān)糾正違法或者主動(dòng)履行職責(zé)的4358件，占75%。這意味著，四分之三的行政公益訴訟案件通過(guò)訴前程序就實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督目的。此外，檢察機(jī)關(guān)辦理的民事公益訴訟訴前程序案件為178件，其中促使相關(guān)社會(huì)組織依法起訴為34件，支持起訴的為2745。

試點(diǎn)實(shí)踐證明，訴前程序這一制度創(chuàng)新，已成為檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的最大發(fā)力點(diǎn)，不僅成功實(shí)現(xiàn)了督促行政機(jī)關(guān)依法履職、調(diào)動(dòng)公益組織積極行權(quán)的改革預(yù)期，而且通過(guò)這一“緩沖”程序，成功“消化”了絕大部分案件，避免了濫訴等風(fēng)險(xiǎn)。也正因此，2017年6月行訴法、民訴法修改后所確立的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，明確將訴前程序規(guī)定為必經(jīng)程序，并成為制度設(shè)計(jì)的重中之重。由此塑造的，正是以訴前程序?yàn)橹c(diǎn)，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和社會(huì)力量共同維護(hù)公益的大格局。

勇于起訴，將追責(zé)進(jìn)行到底

盡管訴前程序發(fā)揮了強(qiáng)大的監(jiān)督效應(yīng)，但在檢察建議無(wú)法奏效的情形下，提起訴訟依然是維護(hù)公益的最終選項(xiàng)。由此，

“既慎重使用訴訟手段，也敢于使用訴訟手段”，奠定了檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)公益訴訟的雙重基調(diào)。而與相對(duì)柔性的檢察建議相比，更具剛性色彩的訴訟手段，展現(xiàn)的正是將追責(zé)進(jìn)行到底的決心。

試點(diǎn)期間，湖北省檢察機(jī)關(guān)首例提起并判決的行政公益訴訟案，頗具典型意義。該案的起因是，十堰市鄖陽(yáng)區(qū)檢察院在履職時(shí)發(fā)現(xiàn)，在該區(qū)國(guó)家級(jí)、省級(jí)生態(tài)公益林內(nèi)，存在未經(jīng)審批開(kāi)采石料的違法現(xiàn)象，鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局盡管對(duì)違法者作出了行政處罰決定，后續(xù)執(zhí)行卻沒(méi)了下文，罰款未能足額追繳，山林亦未能恢復(fù)原狀，最終成了“爛尾執(zhí)法”。2015年12月，鄖陽(yáng)區(qū)檢察院向林業(yè)局發(fā)出檢察建議，敦促其及時(shí)執(zhí)法。然而，林業(yè)局對(duì)此卻我行我素，在一個(gè)月的期限內(nèi)，既未書(shū)面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，執(zhí)法懶惰亦依然如故。面對(duì)權(quán)力的傲慢，鄖陽(yáng)區(qū)檢察院果斷亮出訴訟之劍，于2016年2月向法院提起行政公益訴訟，將鄖陽(yáng)區(qū)林業(yè)局推上了被告席。一石激起千層浪，當(dāng)年5月法院開(kāi)庭審理此案時(shí)，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人全部到庭旁聽(tīng)，而當(dāng)法院支持檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求的判決當(dāng)庭下達(dá)后，林業(yè)局局長(zhǎng)更是如夢(mèng)初醒，當(dāng)庭鞠躬道歉，并向社會(huì)鄭重承諾：做一個(gè)守護(hù)綠色的忠誠(chéng)衛(wèi)士，

“以補(bǔ)往日之過(guò)，以立他日之功”。

而在民事公益訴訟的方向，面對(duì)民間力量時(shí)有缺位、失語(yǔ)的困境，由檢察機(jī)關(guān)直接發(fā)起訴訟行動(dòng)，守住的正是維護(hù)公益的最后一道防線。試點(diǎn)期間的一起典型案例是，湖北省鄖西縣是碘缺乏病分布地區(qū)，當(dāng)?shù)匾幻麄€(gè)體工商戶(hù)卻多次銷(xiāo)售假冒碘鹽，危及當(dāng)?shù)孛癖姷纳】?。盡管法院已追究涉案者的刑事責(zé)任，判處其有期徒刑一年緩刑二年，但近22噸假冒碘鹽已經(jīng)流入市場(chǎng)，埋下了食品安全的重重隱患。在此情形下，十堰市檢察院向湖北省消費(fèi)者委員會(huì)發(fā)出檢察建議，建議其發(fā)起民事公益訴訟，然而后者既未書(shū)面回復(fù)，也未提起訴訟。為此，十堰市檢察院于2016年12月直接提起了民事公益訴訟，要求被告召回假冒碘鹽并交鹽業(yè)部門(mén)處置，同時(shí)通過(guò)當(dāng)?shù)孛襟w向公眾公開(kāi)道歉。這些旨在消除民生風(fēng)險(xiǎn)、警示違法沖動(dòng)的公益訴求，最終全部得到了法院支持。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年5月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件中，提起訴訟案件為934件，占全部案件的11.8%。其中，法院已經(jīng)判決結(jié)案222件，全部支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。

試點(diǎn)實(shí)踐證明，就檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度設(shè)計(jì)而言，訴前程序與訴訟程序構(gòu)成了唇齒相依的關(guān)系。作為訴訟程序的必要前提，訴前程序體現(xiàn)了提高辦案效率、節(jié)約司法資源的追求；而作為訴前程序的后續(xù)手段，訴訟程序又蘊(yùn)含著支撐訴前程序效力、強(qiáng)化公益保護(hù)力度的價(jià)值。正是這種互補(bǔ)融合、剛?cè)岵?jì)的程序制度設(shè)計(jì)，塑造了檢察機(jī)關(guān)在公益保護(hù)體系中的獨(dú)特作用。

也正因此，這一獨(dú)具特色的程序架構(gòu)，成為2017年6月修法確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度時(shí)的亮點(diǎn)所在。耐人尋味的是，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后依然不依法履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，行政訴訟法修法草案的最初規(guī)定是“可以依法向人民法院提起訴訟”，但最終刪去了“可以”的表述，盡管只是兩字之刪，卻由模糊走向清晰，由此表達(dá)的，正是“將追責(zé)進(jìn)行到底”的監(jiān)督思維。

為期兩年的試點(diǎn)改革，喚醒了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的巨大能量，見(jiàn)證了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能由虛變實(shí)、由弱變強(qiáng)的深刻變遷，試點(diǎn)過(guò)程中所收獲的成敗得失，更為公益訴訟立法的變革提供了寶貴的實(shí)踐資源。而經(jīng)由法律確認(rèn)的公益訴訟制度創(chuàng)新，又為檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)公益訴訟開(kāi)辟了嶄新的通途。自此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的試點(diǎn)星火迅速燎原至全國(guó)，各地檢察機(jī)關(guān)紛紛涌上公益訴訟的前臺(tái)，一度缺位、脆弱的公益防線，開(kāi)始加速筑起密集、堅(jiān)固的公益堡壘。